CE-08001-23-31-000-1996-1397-01(1696-02)-2003

REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL SERVIDORES PUBLICOS DEL

ORDEN TERRITORIAL – Solicitud negada / MUNICIPIO PALMAR DE VARELA En lo referente al régimen salarial, emerge del parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, guardando el contexto integral de la norma, que la facultad del Gobierno para señalar el “límite máximo salarial” se extiende por exclusión, a los servidores públicos del orden territorial, pues no de otra manera se interpreta el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, al señalar que el Gobierno, regulará este aspecto, aplicando la “equivalencia con cargos similares en el orden nacional”. En punto correspondiente al régimen salarial, ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales pues en una competencia complementaria, la determinación del límite máximo salarial de los empleados territoriales compete al Gobierno, confiándose a las autoridades de este orden (asambleas, gobernadores, concejos y alcaldes) la tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. El Gobierno Nacional, en virtud de las facultades que le confiere el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, profirió los Decretos Nros. 908 del 2 de junio de 1992, 34 de 7 de enero de 1993 y 52 de 10 de enero de 1994. En el artículo 1º de tales normas, expresamente se señaló que las asignaciones salariales regirían para los docentes nacionales y nacionalizados. Por consiguiente, los entes territoriales en el señalamiento de los salarios de sus docentes, no están

autorizados para sobrepasar los límites señalados por el Gobierno Nacional, aplicables en principio a los docentes nacionales y nacionalizados. La previsión referida, guarda consonancia con el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, toda vez que es tarea del Gobierno Nacional fijar los límites máximos salariales a los cuales se deben sujetarse los órganos corporados territoriales (asambleas y concejos) en la determinación de las escalas salariales, y las autoridades territoriales (gobernadores y alcaldes) en la labor de concretar los emolumentos de sus docentes. Síguese de lo expuesto, que no le asiste razón a la parte demandante en pretender que su salario por la labor docente se equipare al que señala el Gobierno Nacional para los docentes nacionales y nacionalizados, porque es competencia de las asambleas departamentales y los concejos municipales, en consonancia con las atribuciones de los gobernadores y alcaldes, dentro de los límites que establezca el Gobierno Nacional señalar las asignaciones de sus docentes. Las competencias que rigen la materia son razonables y proporcionadas, en tanto no es equiparable el presupuesto nacional con la situación económica de los entes territoriales, especialmente la de aquellos municipios que no cuentan con holgados presupuestos.

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencias de la Corte Constitucional C-510 de 14 de julio de 1999 y C-315 de 1995

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C. nueve (9) de octubre de dos mil tres (2003).

Radicación número: 08001-23-31-000-1996-1397-01(1696-02)

Actor: LILIANA MARGARITA PEREZ FONTALVO

Demandado: ALCALDÍA DEL MUNICIPIO DE PALMAR DE VARELA Autoridades Municipales Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida el 15 de junio de 2001 por la Sala de Descongestión con sede en el Departamento de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES LILIANA MARGARITA PEREZ FONTALVO, acude a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y solicita se declare la nulidad del acto administrativo presunto negativo expedido por el Alcalde del MUNICIPIO DE PALMAR DE VARELA mediante el cual se negó el pago de las diferencias por concepto de sueldos, primas y subsidio familiar a la demandante. Como consecuencia de la nulidad del acto acusado, solicita el reconocimiento, pago y la condena en contra de la demandada a pagarle el valor de las diferencias salariales y las primas de servicios con sus respectivos incrementos anuales que no le han sido cancelados desde el 1º de enero de 1993 hasta el 30 de diciembre de 1994, sumas que depreca debidamente ajustadas. Se ordene a la demandada, impartir cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del C.C.A. y que se reconozcan los intereses comerciales durante el lapso de seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia y moratorios después de ese término.

Se aduce en la demanda, que la actora comenzó a laborar como educadora desde el 4 de abril de 1992; en enero de 1993 se encontraba inscrita en el Grado 7º, y en agosto de 1994 fue ascendida al Grado 7º del Escalafón Nacional Docente. La demandada le asignó un sueldo básico mensual de ochenta y dos mil pesos ($82.000) para el año de 1993 y de ciento cinco mil ($105.000) para el año de 1994, mientras que el Gobierno Nacional le fijó a los educadores del sector oficial en los Grados 7º y 8º del Escalafón Nacional Docente una remuneración básica mensual, para esos mismos años de ciento setenta y tres mil quinientos cincuenta y ocho pesos ($173.558), doscientos once mil setecientos cuarenta y un pesos ($211.741) y doscientos cuarenta mil veintiún pesos ($240.021) según Decretos Nro. 34 y 52. Se asevera en el libelo, que con posterioridad a la expedición del Decreto 2277 de 1979, se han expedido una serie de disposiciones legales que en virtud del principio de igualdad, equiparan la remuneración que deben devengar los educadores del sector oficial de los órdenes nacional, departamental, distrital o municipal que estén ubicados en un mismo grado en el Escalafón Nacional Docente. En este, orden cita los artículos 3º y 36 literal b) del Decreto 2277 de 1979, el artículo 6º inciso 4º de la Ley 60 de 1993 y los artículos 115 y 175 parágrafo de

la Ley 115 de 1994. Expresa que el Gobierno Nacional, expidió los Decretos 34 y 52 de 8 y 10 de enero de 1993 y 1994 respectivamente, que fijaron la asignación básica mensual para los distintos grados del Escalafón Docente de los educadores del sector oficial, la cual se hace extensiva a los educadores del orden municipal, de conformidad con las normas señaladas, en especial con la contemplada en el parágrafo del artículo 175 de la Ley 115 de 1994. Señala que no en vano el parágrafo del artículo 175 de la Ley 115 de 1994, consagró que los sueldos de los educadores de la Nación y de las entidades territoriales se fijarán conforme a la Ley 4ª de 1992, es decir guardando equivalencia en el monto de aquellos para cada uno de los grados en el escalafón. Advierte que la administración pública en sus distintos órdenes nacional, departamental, distrital o municipal, tiene la obligación al vincular laboralmente a los educadores, de cancelarles sus salarios teniendo en cuenta las normas que regulan el régimen salarial de los educadores del sector oficial, situación que ha omitido respecto de la actora al fijarle un sueldo por debajo del que han venido devengando los educadores del sector oficial, con claro desconocimiento del principio de igualdad. A su juicio, las normas que contemplan la vinculación de educadores al sector oficial, no establecen ninguna clase de discriminación entre los servidores de los órdenes nacional, departamental, distrital o municipal, salvo el grado que se ocupe en el Escalafón Nacional Docente, y por ende, estando definido que

todos los educadores en general tienen un régimen esencial y común es dable la aplicación de los principios constitucionales que se consagran en los artículos 13 y 53. LA SENTENCIA APELADA La Sala de Descongestión con sede en Antioquia, profirió el 15 de junio de 2001 sentencia adversa a las pretensiones de la demanda. Se aduce en sustento, que si bien la educación pública es una misión del Estado, ésta no corresponde únicamente a la Nación, dado que en virtud de la Ley 60 de 1993, se han distribuido las competencias sobre la materia en los diferentes niveles territoriales, tomando en consideración los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad. Conforme a lo anterior, menciona que el salario que devengan los educadores municipales no es el previsto para el personal nacional o nacionalizado, sino el que les sea asignado por el Concejo Municipal, en ejercicio de la atribución constitucional a ellos conferida para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de conformidad con lo previsto en el artículo 313 numeral 6º. RAZONES DE IMPUGNACIÓN En el recurso de apelación, se afirma que las consideraciones expuestas, contravienen lo establecido en el Decreto 2277 de 1979, artículos 3º y 36, la Ley 60 de 1993 en su artículo 60 inciso 4º y la Ley 115 de 1994 artículo 115. A su juicio, se desconoce el literal f), artículo 150 de la C.P., toda vez que la fijación de los salarios y las prestaciones sociales del sector oficial son indelegables en las corporaciones públicas territoriales, tal y como lo reitera el

artículo 175 de la Ley 115 de 1994 al señalar en el parágrafo, que el régimen salarial y prestacional de los educadores al servicio de los departamentos, los distritos y los municipios se rige por lo previsto en el Decreto 2277 de 1979 y por la Ley 4ª de 1992, es decir que el régimen salarial y prestacional de los docentes no lo determinan los concejos municipales sino la ley. Se decidirá la controversia previas las siguientes, CONSIDERACIONES La Sala confirmará la sentencia apelada por las razones que seguidamente se exponen: El artículo 6º inciso 5º de la Ley 60 de 1993, establece: “...El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirán por el Decreto 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen. Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4ª de 1992”. (se subraya). El artículo 175 de la Ley 115 de 1994 estipula: “Pago de salarios y prestaciones de la educación estatal. Con los recursos del situado fiscal y demás que se determinen por la ley, se cubrirá el gasto del servicio educativo estatal, garantizando el pago de salarios y prestaciones sociales del personal docente, directivo docente y administrativo de la educación estatal en sus niveles de educación preescolar, básica (primaria y secundaria) y media.

Estos recursos aumentarán anualmente de manera que permitan atender adecuadamente este servicio educativo. Parágrafo. El régimen salarial de los educadores de los servicios educativos estatales de los órdenes departamental, distrital o municipal se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979, la Ley 4ª de 1992 y demás normas que los modifiquen o adicionen”. (se subraya). La Constitución de 1991, al regular lo relativo a las atribuciones del Congreso de la República estableció en el artículo 150, numeral 19, literal e) que a éste le corresponde dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular, entre otras materias la de: “....Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública.” De esta manera, se presenta una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, concerniendo al primero la función de establecer unos “marcos generales” y unos lineamientos sobre la forma como el segundo ha de desarrollar su actividad reguladora, todo en consonancia con las finalidades de las leyes cuadro. En síntesis, el legislador debe simplemente fijar los principios y los parámetros con fundamento en los cuales compete al Gobierno establecer no sólo la escala de remuneración sino los demás elementos que son propios de un régimen salarial y prestacional. En el orden municipal, las normas constitucionales que rigen la materia, son del siguiente contenido: Artículo 313, numeral 6º:

“Corresponde a los concejos: ....Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”. Artículo 315 numeral 7: “son atribuciones del alcalde: ...Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes...” Acorde con lo precedente, resulta pertinente analizar, si la competencia del Congreso de la República, que se catalogó compartida con el Gobierno, incluye la facultad de determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales y en general, el marco de competencias de las entidades de este orden, a la luz de la autonomía que la Carta Política les confiere en el artículo 287. El artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 al señalar los principios a los que debe someterse el Gobierno Nacional para ejercer la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyó en esta clasificación no solamente a los servidores del orden nacional, sino también a los territoriales.

La norma en mención reza: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas

territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional”. Significa lo anterior, que las normas que regulan el régimen prestacional y salarial de los empleados departamentales y municipales (función pública) es competencia concurrente del Presidente de la República de acuerdo con los objetivos y criterios señalados por el legislador mediante disposiciones de carácter general o leyes marco. El aserto que se deja expuesto, fluye con mayor claridad si se examina la prohibición de delegar en las corporaciones públicas territoriales y de éstas para arrogárselas, las facultades dadas al Gobierno en materia de prestaciones sociales. En lo referente al régimen salarial, emerge del parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, guardando el contexto integral de la norma, que la facultad del Gobierno para señalar el “límite máximo salarial” se extiende por exclusión, a los servidores públicos del orden territorial, pues no de otra manera se interpreta el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, al señalar que el Gobierno, regulará este aspecto, aplicando la “equivalencia con cargos similares en el orden nacional”. Confirma el aserto precedente la declaratoria de exequibilidad de la norma precitada, proferida mediante sentencia C-315 de 1995 emitida por la Corte Constitucional, en la cual se señaló que la facultad del Gobierno para disponer el “límite máximo salarial” de estos servidores (nacionales y territoriales), no pugnaba con las que el constituyente expresamente otorgó a

las entidades territoriales para fijar las escalas de remuneración y los emolumentos de los empleos de sus dependencias, recopiladas en los artículos 287, 300 numeral 7º, 305 numeral 7º, 313 numeral 6º y 315 numeral 7º. En consecuencia, en punto correspondiente al régimen salarial, ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales pues en una competencia complementaria, la determinación del límite máximo salarial de los empleados territoriales compete al Gobierno, confiándose a las autoridades de este orden (asambleas, gobernadores, concejos y alcaldes) la tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. La Corte Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse en relación con este aspecto a través de la sentencia C-510 de 14 de julio de 1999, en la cual se delimitaron claramente las competencias del Congreso de la República, del Gobierno Nacional y de las autoridades territoriales en el tema salarial de los empleados públicos de este orden. En el fallo en mención, se indicó: “.... 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el

legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional”. (subrayado no original). 1 El Gobierno Nacional, en virtud de las facultades que le confiere el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, profirió los Decretos Nros. 908 del 2 de junio de 1992, 34 de 7 de enero de 1993 y 52 de 10 de enero de 1994. En el artículo 1º de tales normas, expresamente se señaló que las asignaciones salariales regirían para los docentes nacionales y nacionalizados. Ahora bien, el artículo 30 de los mentados Decretos Nros. 908 del 2 de junio de 1992, 34 de 8 de enero de 1993 y 52 de 10 de enero de 1994 establece: “...el régimen de asignaciones señalado en el presente decreto no podrá ser incrementado en ningún caso por las autoridades u organismos departamentales, municipales y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá....” Por consiguiente, los entes territoriales en el señalamiento de los salarios de

sus docentes, no están autorizados para sobrepasar los límites señalados por el Gobierno Nacional, aplicables en principio a los docentes nacionales y nacionalizados. 1 Sentencia C-510/99, Expediente D-2358, Corte Constitucional, Demandante: Efraín Gómez Cardona, Magistrado Ponente: Dr. Alfredo Beltrán Sierra, declaratoria de inexequibilidad de los artículos 87,l 88 y 89 de la Ley 136 de 1994, salvo la expresión: “..Los salarios y prestaciones de los alcaldes se pagarán con cargo a los respectivos presupuestos municipales” contenida en el artículo 87 “que por no referirse al tema estudiado en esta providencia, la Corte se inhibe para emitir cualquier pronunciamiento sobre la misma”. La previsión referida, guarda consonancia con el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, toda vez que es tarea del Gobierno Nacional fijar los límites máximos salariales a los cuales se deben sujetarse los órganos corporados territoriales (asambleas y concejos) en la determinación de las escalas salariales, y las autoridades territoriales (gobernadores y alcaldes) en la labor de concretar los emolumentos de sus docentes. Síguese de lo expuesto, que no le asiste razón a la parte demandante en pretender que su salario por la labor docente se equipare al que señala el Gobierno Nacional para los docentes nacionales y nacionalizados, porque es competencia de las asambleas departamentales y los concejos municipales, en consonancia con las atribuciones de los gobernadores y alcaldes, dentro de los límites que establezca el Gobierno Nacional señalar las asignaciones de sus docentes. Igualmente, estima la Sala que no se vulnera el principio de igualdad, puesto

que aunque le asisten facultades para inaplicar las leyes (Ley 4ª de 1992) y los decretos del Gobierno Nacional (Decretos Nros. 908 del 2 de junio de 1992, 34 de 7 de enero de 1993 y 52 de 10 de enero de 1994) que resulten violatorios de este postulado, en el sub-júdice, aprecia que las competencias que rigen la materia son razonables y proporcionadas, en tanto no es equiparable el presupuesto nacional con la situación económica de los entes territoriales, especialmente la de aquellos municipios que no cuentan con holgados presupuestos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFIRMASE la sentencia de 15 de junio de 2001 proferida por la Sala de Descongestión con sede en el Departamento de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por

LILIANA MARGARITA PEREZ FONTALVO.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión del día nueve (9) de octubre de dos mil tres (2003).

ALBERTO ARANGO MANTILLA TARSICIO CACERES TORO

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE ANA MARGARITA OLAYA

FORERO

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO NICOLAS PÁJARO

PEÑARANDA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria