CE-08001-23-31-000-1999-00017-01(7413)-2003

AREA METROPOLITANA - Régimen constitucional y legal: requisitos de creación / LEY ORGANICA DE AREAS METROPOLITANAS - Aspectos que son de reserva de esta ley / CONSULTA POPULAR PARA AREA METROPOLITANA - Se rige por Ley 128 y Ley 34 de 1994 La regulación constitucional y legal de las áreas metropolitanas permite arribar a las siguientes conclusiones: Los únicos requisitos que la Constitución Política y la Ley exigen para la conformación de un Área Metropolitana consisten en que, desde el punto de vista geográfico, sociológico y económico, los municipios que desean constituirla se integren alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, y que se encuentren vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden económico, social y físico. Así lo establece expresamente el artículo 1º. de la Ley 128 de 1994. La valoración de la existencia de los supuestos que confieran al conjunto las características de un Área Metropolitana está deferida por la Constitución y la ley a alcaldes y concejales y a los ciudadanos que integran el censo electoral de los municipios involucrados en su conformación. Según el inciso segundo del artículo 319 de la Constitución Política, cuatro aspectos de las Áreas Metropolitanas son reserva de ley orgánica: a. Su régimen administrativo especial; b. Su régimen fiscal especial; c. La garantía de participación de las respectivas autoridades municipales en sus órganos de administración: d. La forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios. Por consiguiente, la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan

la vinculación de los municipios se rige por las normas especiales previstas en la Ley Orgánica 128 de 1994. En lo demás, se aplican las disposiciones que sobre este mecanismo de participación ciudadana previó, por vía general, la Ley Estatutaria 134 de 1994. AREA METROPOLITANA DE CARTAGENA - Legalidad El procedimiento y los requisitos cumplidos para la conformación del Área Metropolitana de Cartagena. Consta en el expediente: 1. Los alcaldes de Cartagena y de los municipios vecinos elaboraron el proyecto de creación del Área Metropolitana de Cartagena, con cuyo fin se dispuso una gerencia de proyecto que señaló al Distrito turístico de Cartagena como metrópoli, y los municipios que la integrarían, como también las razones que justificaban su creación, dando así cabal cumplimiento al numeral 2º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994. 2. El proyecto fue firmado por todos los Alcaldes de conformidad con los artículos 51 y 53, inciso 2º. de la Ley 134 de 1994. 3. El proyecto así elaborado y tramitado se presentó por todos los Alcaldes ante los Concejos respectivos, junto con el texto de la consulta, para que otorgasen su concepto favorable, como efectivamente lo hicieron, atendiendo al inciso 2º del artículo 53 de la Ley 134 de 1994. 4. Obtenido el concepto favorable de los Concejos, fue enviado al Tribunal Administrativo de Bolívar para que se pronunciara sobre la constitucionalidad de la consulta. Mediante providencia de 2 de julio de 1998, se declaró la consulta

ajustada a la Constitución Política, como lo prevé el inciso segundo in fine del artículo 53 de la Ley 134 de 1994. 5.- Los Alcaldes promotores del proyecto entregaron el texto a la Registraduría Departamental del Estado Civil para su publicación, a fin de que pudiese ser ampliamente debatido. La publicación se efectuó en el diario «El Universal» en la edición del 25 de julio de 1998, satisfaciendo así la exigencia prevista en el numeral 3º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994. 6.-La Registraduría Departamental del Estado Civil procedió a convocar la consulta popular para el 29 de noviembre de 1998, o sea más de 3 meses después de la primera publicación, tal como lo dispone el numeral 4º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994. 7.-El pueblo, por mayoría simple de votos, aprobó la creación del Área Metropolitana en los municipios de Santa Rosa del Norte, Villanueva, San Estanislao, Clemencia, Santa Catalina y el Distrito de Cartagena, dándose cumplimiento al numeral 6 del artículo 5º de la Ley 128 de 1994. 8.-Aprobada la consulta popular, los Alcaldes y los Presidentes de los respectivos Concejos protocolizaron el 29 de diciembre de 1998 la conformación del Área Metropolitana de Cartagena, según escritura Pública No. 3243 de la Notaría 1º del Círculo de Cartagena, en cumplimiento del artículo 319 de la Constitución Política y del numeral 6º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994.

Infiérese de lo expuesto que no le asistió razón al actor en los cargos formulados, como tampoco al Tribunal al considerar necesaria la «conurbación» para la conformación del Área Metropolitana. Menos aún en atribuir al Instituto Geográfico Agustín Codazzi competencia para certificarla, cuando la ley no le atribuye esa función. Se impone, pues, revocar la sentencia apelada.

NORMA DEMANDADA: CONSULTA POPULAR DE 1998 SOBRE LA CREACIÓN

DE UN ÁREA METROPOLITANA CON LOS MUNICIPIOS DE TURBACO,

ARJONA, MARIALABAJA, SOPLAVIENTO, SAN ESTANISLAO, VILLANUEVA, SANTA ROSA DEL NORTE, SANTA CATALINA Y CLEMENCIA (29 de noviembre) DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS (No anulado) / ESCRITURA PÚBLICA 3243 DE 1998 (29 de diciembre) NOTARÍA PRIMERA DEL CIRCUITO DE CARTAGENA (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil tres (2003) Radicación número: 08001-23-31-000-1999-00017-01(7413)

Actor: CÁMARA DE COMERCIO DE CARTAGENA y OTRO

Demandado: DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Referencia: AREA METROPOLITANA DE CARTAGENA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la

sentencia de 27 de abril de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar (Sala de Descongestión) declaró no probada la excepción de falta de Jurisdicción y declaró la nulidad del acto administrativo que conformó el Área Metropolitana de Cartagena, integrada por el Distrito de Cartagena y los municipios de San Estanislao, Villanueva, Santa Rosa del Norte, Santa Catalina y Clemencia.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 21 de enero de 1999 la CÁMARA DE COMERCIO DE CARTAGENA y RAIMUNDO PEREIRA LENTINO, formularon la siguiente demanda de nulidad: 1.1. Hechos  Los alcaldes del Distrito de Cartagena y de los municipios de Clemencia, Santa Catalina, Santa Rosa del Norte, Villanueva, San Estanislao, Turbaco, Arjona, Marialabaja y Mahates tomaron la iniciativa de conformar un Área Metropolitana, la cual fue aprobada por sus respectivos Concejos, así: Cartagena mediante Resolución 02 de 27 de abril de 1998; Turbaco mediante Resolución 004 de 24 de abril de 1998; Arjona mediante Resolución 019 de 24 de abril de 1998; Mahates mediante Resolución 001 de 4 de mayo de 1998; Marialabaja mediante Resolución 04 de 18 de abril de 1998; Santa Rosa del Norte mediante Resolución 001 de 23 de abril de 1998; Villanueva mediante Resolución 031 de 28 de abril de 1998; San Estanislao de Kotska mediante Resolución 034 sin fecha; Clemencia mediante Resolución 08 de 19 de abril de

1998; y Santa Catalina mediante Resolución 001 de 23 de abril de 1998.  El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante providencia de 2 de julio de 1998, declaró «ajustado a la Constitución Política el texto de la Consulta popular» presentado a esa Corporación por los alcaldes del Distrito y de los municipios mencionados.  La Registraduría Nacional del Estado Civil no dio cumplimiento a lo previsto en el numeral 3º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994 en cuanto a la publicación y difusión del proyecto de constitución del Área Metropolitana.  El proyecto contraría los principios constitucionales y legales porque entre Cartagena y los demás municipios «no existe conurbación, elemento indispensable para conformar un Área Metropolitana.»  Conforme al artículo 55 de la Ley 134 de 1994, de la jornada electoral que se realizó el 29 de noviembre de 1998, no resultó decisión obligatoria ya que ni en el Distrito de Cartagena ni en ninguno de los municipios mencionados concurrió una tercera parte del censo electoral.  Por consiguiente, la autoridad electoral tampoco dio cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 107 de la Ley 134 de 1994, en cuanto a declaración de resultados.  El 29 de diciembre de 1998, los alcaldes del Distrito de Cartagena y de los Municipios de Clemencia, Santa Catalina, Santa Rosa del Norte, Villanueva, y San Estanislao procedieron a protocolizar la conformación y los estatutos del Área Metropolitana de Cartagena.

1.2. PRETENSIONES

1.2.1. Principales

a) Que se declare nulo el acto electoral cumplido el 29 de noviembre de 1998 en el Distrito de Cartagena para consultar al pueblo sobre la creación de un Área Metropolitana con los municipios de Turbaco, Arjona, Marialabaja, Soplaviento, San Estanislao, Villanueva, Santa Rosa del Norte, Santa Catalina y Clemencia. b) Que se declare nulo el acto administrativo mediante el cual se conformó un Área Metropolitana entre el Distrito de Cartagena y los municipios de Clemencia, Santa Catalina, Santa Rosa del Norte, Villanueva, y San Estanislao, protocolizado mediante escritura pública 3.243 de 29 de diciembre de 1998 de la Notaría Primera de Cartagena. 1.2.2. Subsidiarias a) Que se declare que en el acto electoral cumplido el 29 de noviembre de 1998 en el Distrito de Cartagena sobre la creación de un Área Metropolitana con los municipios de Turbaco, Arjona, Marialabaja, Soplaviento, San Estanislao, Villanueva, Santa Rosa del Norte, Santa Catalina y Clemencia no hubo decisión del pueblo. b) Que se declare que es nulo el acto de conformación del Área Metropolitana que fue protocolizado mediante escritura pública 3.243 de 29 de diciembre de 1998, otorgada en la Notaría Primera de Cartagena. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación El actor estima que los actos acusados violan los artículos 319 de la Constitución Política; 1º, 5º numeral 3, y 6º de la Ley 128 de 1994; 54, 55 y 107 de la Ley 134

de 1994. Sostiene que violan los artículos 319 CP y 1º y 6º de la Ley 128 de 1994 porque entre los entes territoriales que pretenden conformar un Área Metropolitana no existen estrechas relaciones de orden físico, económico y social «para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos ». Agrega que entre los entes territoriales no existe un servicio público común a cargo de alguno de ellos en particular, ni están congregados bajo ninguna forma asociativa. Tampoco existe conurbación, «fenómeno que con precisión reclama el artículo 5º (sic) de la Ley 128 de 1994». Anota que un recorrido físico evidencia las distancias no habitadas, no urbanas, entre los distintos municipios convocados para formar el área. Agrega que el trámite del proyecto estuvo viciado de nulidad pues se omitió la publicación para efectos de que pudiera debatirse, con lo cual se violó el numeral 3. del artículo 5º de la Ley 128 de 1994. Anota que la consulta popular se hizo pasados más de dos meses después de obtenidos el pronunciamiento del Tribunal Administrativo y las autorizaciones de los respectivos Concejos, los cuales se produjeron entre marzo y julio de 1998, en tanto que la jornada electoral se cumplió el 29 de noviembre de 1998. Se violó así –son sus palabras- «el artículo 54 de la ley 128 (sic) de 1994», que prescribe que «en tratándose de consultas populares en las entidades territoriales el término será de dos meses después de obtenidas las autorizaciones de los Concejos.» Concluyen los actores que al no obtenerse la tercera parte del Censo Electoral del

Distrito de Cartagena, no surgió decisión obligatoria, y por tanto, se violó el artículo 55 de la Ley 134 de 1994. Sostienen que ninguna autoridad electoral hizo declaración de resultados de la jornada de 29 de noviembre de 1998, desconociéndose lo preceptuado por el artículo 107 de la Ley 134 de 1994. 1.4. LA CONTESTACIÓN El apoderado del Distrito de Cartagena y de los municipios mencionados sostiene que la conurbación es el resultado de existir ciudades satélites o dormitorios, como efectivamente existen tanto en el área de los municipios que aprobaron la Consulta popular pasada, entre ellos Santa Rosa del Norte, donde CORVIVIENDA planea la edificación de una ciudadela, y Santa Catalina, que es vecina conurbana de Cartagena en el desarrollo turístico de la Zona Norte. Señala que no es cierto que la Registraduría hubiese omitido el requisito de publicación y difusión del proyecto, pues la constancia de su publicación en el periódico «El Universal» de 25 de julio de 1998 y los testimonios de los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil prueban que sí se cumplió lo dispuesto por el numeral 3º artículo 5º de la Ley 128 de 1994. Respecto a la participación de la tercera parte de los electores, estima que esta exigencia desconoce el numeral 5º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994, que por ser norma especial, prevalece sobre el artículo 55 de la Ley 134 de 1994 que es la norma ordinaria de las consultas en general; así lo prevé el numeral 4º del artículo 265 de la Constitución Política, y se sigue del artículo 10º del Código Civil, la

sentencia C-600 A de 1995 de la Corte Constitucional y el concepto del Consejo Nacional Electoral de 25 de noviembre de 1998. Expresa que no es cierto que la autoridad electoral hubiese omitido señalar los resultados, pues la certificación de la Delegación Departamental anexa a la Escritura Pública 3.243 de 29 de diciembre de 1998 prueba que este requisito sí se satisfizo. Sostiene que el actor se equivoca al afirmar que no existe un servicio público común a cargo de los municipios congregados, pues es un hecho notorio que los entes territoriales que conforman el área tienen acueductos regionales, a cargo de una asociación de municipios y que todos pertenecen a la Asociación «ASONORTE.» Admite que a las autoridades del Área Metropolitana les corresponde decidir cuáles son los servicios públicos que prestará o que reglamentará, como es el caso del transporte, que debe pasar de intermunicipal a metropolitano, para con su extensión favorecer a los ciudadanos que trabajan en Cartagena y pernoctan en los municipios vecinos. Tampoco es cierto que la consulta se haya realizado extemporáneamente, pues la norma aplicable es la especial prevista en el numeral 4º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994, de acuerdo con la cual la consulta sólo podía realizarse en una fecha posterior en un mínimo de 3 meses contados a partir del día en que se dio publicidad al proyecto, es decir, a partir del 26 de octubre de 1998 y efectivamente se realizó el 29 de noviembre de 1998. Aclara que según lo determinó el Consejo Nacional Electoral, el numeral 5º del

artículo 5º de la Ley 128 de 1994 es la norma aplicable a la mayoría requerida para su aprobación, y ordena que la consulta para la conformación de un Área Metropolitana se apruebe por el voto afirmativo de la mayoría de los sufragantes. En el caso de esta consulta, más del 70% de los sufragantes votó afirmativamente. Propuso la excepción de falta de jurisdicción, por considerar que el artículo 128 del CCA no asigna competencia a la jurisdicción contencioso-administrativa en materia de consultas populares ni respecto del acto de protocolización. Sostiene que la Ley 134 de 1994 estableció en su artículo 53 un control previo de constitucionalidad a las Consultas Populares Locales, el cual se surtió ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar, que mediante providencia de 2 de julio de 1998 declaró ajustado a la Constitución Política el texto de la Consulta del Área Metropolitana de Cartagena. Manifiesta que, aprobada la Consulta popular y elevada a escritura pública, incluido el control previo, sólo puede revocar su conformación el pueblo cómo «Constituyente Primario» y mediante una nueva Consulta popular. 1.5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El apoderado del Distrito de Cartagena reiteró que el Tribunal debe rechazar las pretensiones pues no existieron las omisiones y hechos en que se apoya la demanda, toda vez que la Consulta popular se realizó cumpliendo todos los requisitos previstos en la ley, y es un acto conforme a derecho. Anota que los actores confunden una de las funciones del área ya creada, como

es la regulación exclusiva de los hechos metropolitanos a consecuencia del fenómeno de la conurbación. La prueba aportada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi confunde conurbación con límites territoriales, y resulta improcedente e inocua pues no tiene relación con la existencia de un área como requisito esencial. Reitera que los actores se equivocaron pues las pruebas aportadas demuestran que la Registraduría sí publicó el proyecto y convocó en forma legal, y debe aplicarse la norma especial del numeral 5º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994 y no la norma general contenida en el artículo 55 de la Ley 134 de 1994.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró no probada la excepción de falta de jurisdicción e hizo lugar al cargo de nulidad del acto administrativo que conformó el Área Metropolitana de Cartagena, integrada por el Distrito de Cartagena y los municipios de Clemencia,

Santa Catalina, Santa Rosa, Villanueva y San Estanislao. El a quo consideró que todos los actos de la administración tienen control jurisdiccional por mandato del artículo 82 del CCA, y que sería inadmisible sustraer ciertos actos administrativos bajo el pretexto de estar presente la voluntad del pueblo, posición que fue revaluada desde hace tiempo por la jurisprudencia y la ley; pues no se podría demandar las elecciones de los aspirantes a corporaciones públicas, ni la creación de los municipios, en los cuales por mandato legal interviene la voluntad popular. El Consejo de Estado se pronunció sobre el control jurisdiccional de las consultas populares en sentencia de 26 de junio de 1997 (C. P. Dr. Libardo Rodríguez, Expediente 3562, Actor:

Raúl Castilla Cuesta y otros). Añadió que de acuerdo con la prueba solicitada por el actor, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi certificó que entre los municipios que integran el Área Metropolitana no existe una continuidad urbanística, o conurbación; en especial con el municipio de San Estanislao de Kotska, por estar ubicado aproximadamente a una hora del municipio núcleo, al lado del Dique o brazo del río Magdalena en la parte nor-occidental, por lo que estimó que no existe integración urbanística. Concluyó que se violó el artículo 1º de la Ley 128 de 1994 por no existir el requisito de «conurbación», el cual no se acreditó pues la vecindad física tiene que girar en torno a un municipio núcleo con el que se comparten condiciones sociales idénticas, o de prestación de servicios, por ejemplo el Distrito de Cartagena con el municipio de Turbaco, ya que algunos de los servicios públicos disponibles en los límites territoriales de este municipio son prestados por el Distrito. Sostuvo que el municipio de Santa Catalina o el de San Estanislao de Kotska no tienen relación física con el municipio núcleo, pues aun cuando geográficamente pueden estar unidos desde el punto de vista de los límites, en el entorno socioeconómico no lo están, dadas las distancias a que se encuentran del núcleo, y ello no permite manifestar que exista una identidad plena en cuanto a las condiciones sociales de los municipios integrantes. Encuentra que no existe violación del numeral 3º del artículo 5º de la Ley 128 de

1994, pues con la copia y certificación aportadas de fecha 7 de enero de 2000 de los Delegados del Registrador Nacional, se pudo constatar que existió publicación del proyecto de creación del Área Metropolitana de Cartagena en el diario de mayor circulación en el Departamento de Bolívar, y no se presentó prueba que desvirtúe esos documentos.

III. LA IMPUGNACIÓN El apoderado del Distrito de Cartagena y de los municipios demandados cuestionó la eficacia que el Tribunal confirió a la certificación del IGAC como prueba de la conurbación.

Manifiesta que la consulta popular es inatacable porque el requisito de control previo constitucional, establecido en el parágrafo 2º del artículo 53 de la Ley 134 de 1994, se cumplió por los Alcaldes promotores del Área y lo realizó el Tribunal mediante sentencia de 2 de julio de 1998. En lo demás, reiteró los argumentos expuestos en la contestación a la demanda.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado solicita se revoque la sentencia. Considera que el fenómeno de conurbación aparece en el campo jurídico, para el caso del Área Metropolitana, una vez ha culminado su proceso de conformación con la protocolización en la Notaría Primera del municipio núcleo o metrópoli, al igual que las funciones generales que cumplirá el ente metropolitano, especialmente en materia de planeación, obras, servicios públicos y obras de desarrollo económico y social, según lo dispone el artículo 5º de la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas.

Resalta que la conurbación no es requisito esencial para la constitución del Área Metropolitana, ya que esta se conforma por la existencia de uno o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados estrechamente por relaciones de orden físico, económico y social, que ven la necesidad de una administración coordinada para el cumplimiento de sus propios fines relacionados con la programación del desarrollo armónico e integrado del territorio bajo su jurisdicción, y la racionalización de los servicios públicos a su cargo. Sostiene además que quienes establecen la existencia de las relaciones físicas, económicas y sociales entre los municipios son los promotores del Área Metropolitana, como se desprende de la circunstancia de que la ley exija que en el proyecto de constitución de la nueva entidad administrativa se señalen las razones que justifican su creación. Estaban dadas las condiciones y requisitos esenciales para que se constituyera el Área Metropolitana de Cartagena en la forma como quedó protocolizada en la Notaría Primera del Circulo de esa ciudad. Reitera que la ley no exige la conurbación para la constitución del Área Metropolitana pues esta viene como consecuencia de su formación, sin que pueda afirmarse que no existe entre los municipios una continuidad urbanística, ni se la entienda como carencia de vecindad física o falta de elemento geográfico, que es cuanto significa la conurbación. Expresa que del artículo 1º de la Ley 128 de 1994 se concluye que la conurbación no es requisito esencial para la constitución de un Área Metropolitana, pues dicho precepto sólo exige que entre el municipio núcleo y los demás que la conforman

existan relaciones estrechas de orden físico, económico y social, y un verdadero propósito de integración para la programación y coordinación de su desarrollo y la prestación racional de sus servicios públicos y la ejecución de obras de interés metropolitano, requisitos que existían en la conformación del Área Metropolitana de Cartagena.

V. CONSIDERACIONES 5.1. La materia Corresponde a la Sala, en primer lugar, determinar cuáles son los requisitos que la Constitución Política y la Ley exigen para la conformación de un Área Metropolitana, con miras a precisar si la denominada «conurbación» era indispensable para constituir el Área Metropolitana de Cartagena.

En segundo término debe definir si a la consulta popular que decida la vinculación de los municipios a un Área Metropolitana son aplicables las disposiciones generales de la Ley 134 de 1994 (Estatutaria de los Mecanismos de Participación Ciudadana), o las especiales previstas en Ley 128 de 1994 (Orgánica de las Áreas Metropolitanas). Acto seguido, se deberá determinar si se incurrió en vicios de trámite en la convocatoria y realización de la consulta popular, concretamente en cuanto a la publicación y difusión del proyecto de Área Metropolitana por la Registraduría Nacional del Estado Civil; a la mayoría requerida para su aprobación, y a la declaración de resultados. Con este propósito, la Sala empezará por referirse a la regulación constitucional y legal de la conformación de Áreas Metropolitanas. 5.2. La regulación constitucional y legal de las áreas metropolitanas. (artículo 319 C.P. y Ley 128 de 1994)

Los antecedentes constitucionales de las Áreas Metropolitanas se remontan a la reforma constitucional de 1968, que reconoció la existencia en Colombia de núcleos urbanos conformados por varios municipios, que integraban una realidad geográfica y sociológica especial, precisada de regímenes jurídicos especiales que facilitasen su organización y administración. Una de las novedades introducidas por la reforma constitucional de 1968 en materia de administración municipal, consistió precisamente en autorizar la creación de Áreas Metropolitanas, que el inciso segundo del artículo 198 de la anterior Constitución concibió en los siguientes términos: «Para la mejor administración o prestación de los servicios públicos de dos o más municipios de un mismo departamento, cuyas relaciones den al conjunto las características de un Área Metropolitana, la ley podrá organizarlos como tales, bajo autoridades y régimen especial, con su propia personería jurídica, garantizando una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha organización. Corresponde a las Asambleas, a iniciativa del Gobernador y oída previamente la opinión de los Concejos de los municipios interesados, disponer el funcionamiento de las entidades así autorizadas.» El tratadista Jaime Vidal Perdomo, destacado inspirador de la reforma 1 constitucional de 1968, anotaba a propósito de las Áreas Metropolitanas: «Área metropolitana es, antes que todo, una entidad geográfica y sociológica a la cual busca la enmienda del 68 dar ropaje jurídico. Se dice geográfica porque es la vecindad de municipios, dentro de los cuales uno tiene las características de gran ciudad o metrópoli y la expansión de ésta, lo que va integrando una unidad territorial que genera

otros nexos y hace necesario un especial tratamiento jurídico administrativo. Es una entidad sociológica el Área Metropolitana porque esa proximidad territorial va espontáneamente produciendo relaciones más estrechas o vínculos de dependencia entre las diferentes comunidades. Basta observar cómo en Colombia, en torno de grandes capitales con gran vigor de crecimiento, existen municipios que, con el paso del tiempo, van formando parte de ellas, bien porque muchos de sus habitantes trabajan allí, o a ella concurren para beneficiarse de sus servicios, espectáculos o comodidades de otra especie. Esta interrelación, que aparece del examen más superficial del problema, era desconocida de nuestros preceptos constitucionales y las rígidas formas de organización municipal que traía la Carta Fundamental no permitían que la ley abriera las puertas de la integración jurídica a lo que en la realidad de las cosas estaba experimentando ya procesos de contactación. ... No nos cabe duda de que estas fórmulas generales, que precisará la ley al momento de crear cada una de las áreas metropolitanas o al estipular las condiciones en que ellas deben operar, favorecerán el desarrollo urbanístico de las grandes ciudades y los municipios satélites, la planeación de los servicios del conjunto y permitirán hacer frente, con instrumentos modernos, a los graves problemas que viven hoy en día las grandes capitales.» Con el propósito de acentuar la regionalización y la participación ciudadana y de las autoridades locales en los asuntos de sus comunidades, la Constitución de 1991 en 1 «La Reforma Constitucional de 1968 y sus alcances jurídicos» pp.288-289 sus artículos 319 y 325 -este último referido al ámbito del Distrito Capital de

Bogotá- previó la creación de Áreas Metropolitanas mediante dicha participación. En efecto, el artículo 319 de la Constitución de 1991 dispone: «Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto las características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano. La ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios. Cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y los Concejos municipales protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley.» En desarrollo del artículo 319 de la Constitución Política, se expidió la Ley 128 de 1994 o «Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas» que en cuanto concierne a los 2 cargos formulados, preceptúa: «LEY 128 DE 1994 Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas El Congreso de Colombia

DECRETA:

I. Objeto, naturaleza, sede y funciones: Artículo 1.- Objeto. Las Áreas Metropolitanas son entidades administrativas

formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y la racional prestación de sus servicios públicos requieren una administración coordinada.

II. De la constitución de las Áreas Metropolitanas y de su relación con los municipios integrantes 2 El proyecto de ley por el cual se dictaba el régimen de las Áreas Metropolitanas fue presentado a la Cámara de Representantes por el Ministro de Gobierno de ese entonces, Humberto de la C