CE-08001-23-31-000-1999-00034-01(0323-08)-2011

ESTUDIO TECNICO – Inexistencia Una de las formas más contundentes para demostrar que las razones que motivaron la supresión de cargos no se fundaron en necesidades del servicio o en modernización de la administración, sino en un interés ajeno a estos colectivos, lo constituye el hecho de probar la inexistencia del estudio técnico exigido en la ley o la insuficiencia o limitación del mismo. Como la inexistencia de un estudio técnico previo comprometió la legalidad de la reestructuración adelantada a través del aludido acuerdo 012 de 1998, es inevitable que los actos que le sucedieron, como en este caso el que adoptó la nueva planta de personal de la Personería Distrital de Barranquilla (resolución 460 de 1º de septiembre de 1998) y el que suprimió, concretamente, el cargo del actor (resolución 579 de 2 de septiembre de 1998) también adolezcan de nulidad. Para la Sala, las resoluciones enjuiciadas 460 y 579 de 1º y 2 de septiembre de 1998, por ser fruto de una reestructuración que no atendió los presupuestos exigidos en la ley, además de estar viciadas por expedición ilegal, desconocen los derechos de carrera que le asistían al demandante.

FUENTE FORMAL: LEY 443 DE 1998 – ARTICULO 41 / DECRETO 1572 DE 1998 – ARTICULO 148

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá D.C., doce (12) de octubre de dos mil once (2011)

Radicación número: 08001-23-31-000-1999-00034-01(0323-08)

Actor: FELIX RAMIRO BADILLO YEPES

Demandado: MUNICIPIO DE BARRANQUILLA AUTORIDADES DISTRITALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 25 de abril de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

ANTECEDENTES Félix Ramiro Badillo Yepes, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicita que se declare la nulidad de las resoluciones 460 y 579 de 1º y 2 de septiembre de 1998, proferidas por el Personero Distrital de Barranquilla, por medio de las cuales se adoptó una nueva planta de personal y se suprimió el cargo que ocupaba de Citador – Grado 1. A título de restablecimiento del derecho reclama que se ordene a la Personería Distrital de Barranquilla reintegrarlo en el cargo que desempeñaba o en otro de igual o superior jerarquía, y pagarle los salarios y prestaciones dejados de percibir. Igualmente, pide que se declare que no hubo solución de continuidad y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.. El actor, como hechos en los cuales fundamenta sus pretensiones, relata que estuvo vinculado como Citador con la Personería Distrital de Barranquilla, desde el 1º de septiembre de 1995 hasta el 3 de septiembre de

1998. Precisa que en dicho cargo fue inscrito en el Registro Público de Carrera

Administrativa. Explica que por decreto 094 de 10 de marzo de 1998, se hizo una reducción del presupuesto de rentas y gastos del Distrito Especial de Barranquilla, medida que trajo consigo una disminución de las erogaciones de funcionamiento de la Personería. Señala que por esta reducción de rentas y gastos, el Concejo Distrital de Barranquilla modificó su presupuesto, el de la Personería y la Contraloría, con la consecuente fijación de nuevas plantas de personal (acuerdo 012 de 31 de agosto de 1998). Indica que el Personero Distrital de Barranquilla adoptó la nueva planta de personal establecida, a través de la resolución enjuiciada 460 de 1º de septiembre de 1998. Manifiesta que como la nueva planta de personal disminuyó el número de plazas existentes, su empleo fue concretamente suprimido mediante la resolución controvertida 579 de 2 de septiembre de 1998. Destaca que esta desvinculación le fue dada a conocer por comunicación de la misma fecha. Advierte que pese a que escogió la opción de percibir una indemnización, esta no le ha sido liquidada, reconocida ni pagada. Aduce que los actos demandados están expedidos irregularmente, por cuanto no se basaron en estudios técnicos previos que soportaran la modificación de la planta de personal de la demandada, el Personero Distrital no tuvo iniciativa ni injerencia en ese proceso, no se informó de esta reforma a la Comisión del Servicio Civil, no se contaba con la disponibilidad presupuestal necesaria y su retiro no fue producto de una causal real de supresión de empleos.

LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró no probadas las excepciones propuestas y denegó las súplicas de la demanda (fl. 224). Consideró que “el recorte en la asignación presupuestal que desencadenó la supresión de cargos, no se enmarca dentro de lo estatuido en el artículo 149 del Decreto 1572 de 1998 (reglamentario de la Ley 443 de 1998), porque la modificación de la planta de personal de la mencionada dependencia no se produjo con ocasión de la modernización de la administración ni por razones del servicio, sino para darle cumplimiento a disposiciones de orden constitucional. Y que por ello, no debían observarse los lineamientos en las normas que el actor estima violadas” (fl. 218). Precisó que el decreto 094 de 1998 se expidió a raíz de que el monto global del gasto público del Distrito de Barranquilla venía afectando el equilibrio macroeconómico y la unidad presupuestal, situación que implicó medidas de saneamiento que fueran coherentes con el convenio suscrito con la Nación el 3 de octubre de 2007. Desvirtuó que no existiera la apropiación presupuestal para sufragar lo correspondiente a las indemnizaciones. Estableció que el Personero Distrital sí tuvo injerencia en el proceso de modificación de su dependencia. FUNDAMENTO DEL RECURSO El demandante solicita que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda (fls. 235, 249). Insiste en que la supresión de que fue objeto, desconoció la

normativa rectora de los procesos de reestructuración y de la carrera administrativa. Situación que es “totalmente contraria a derecho, por ir en contravía a fallos proferidos por ese Tribunal y por el Honorable Consejo de Estado, los cuales deben guardar concordancia en casos iguales al de estudio, esto es si tenemos en cuenta que uno de los fines primordiales de la jurisprudencia emitida por los altos Tribunales es buscar la unificación de criterio, por ello es preciso resaltar que dentro del fallo censurado……se apartó del cargo central esbozado en el libelo demandatorio cual era, que ..la supresión del cargo no se basó …. en un estudio técnico que demostrara la necesidad del servicio en la modernización de la administración” (fl. 236). Agotado el trámite de rigor de la segunda instancia y no existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes, CONSIDERACIONES En este caso se controvierte la legalidad de las resoluciones 460 y 579 de 1º y 2 de septiembre de 1998, proferidas por el Personero Distrital de Barranquilla, por medio de las cuales se adoptó una nueva planta de personal y se suprimió el cargo que ocupaba el actor de Citador – Grado 1. En el sub-lite se encuentra acreditado que: - Félix Ramiro Badillo Yepes estuvo vinculado como Citador con la Personería Distrital de Barranquilla, desde el 1º de septiembre de 1995 hasta el 3 de septiembre de 1998 (fls. 90, 108, 109), cargo en el cual fue inscrito en el Registro Público de Carrera Administrativa (fl. 110).

• El Alcalde Mayor de Barranquilla, por decreto 094 de 10 de marzo de 1998, redujo el presupuesto de rentas y gastos del Distrito Especial para la vigencia fiscal de 1998 (fls. 23 a 28, 77 a 82, 87 a 88 - $20.375.303.970).

Lo anterior, porque el “monto global del Gasto Público del Distrito de Barranquilla ha venido afectando el equilibrio MACROECONÓMICO y la UNIDAD PRESUPUESTAL por la carencia de recursos para lograr una Ejecución sana del Presupuesto” y porque ese ente territorial se había comprometido con la Nación, en el convenio de desempeño de 3 de octubre de 1997, a adoptar para 1998 “un plan de retiro de personal de la nómina que considere no indispensable para el buen desempeño de las actividades de la administración, de tal manera que la magnitud de la planta de personal este acorde con los niveles mínimos de eficiencia” (fls. 23, 77, 87). - Por esta reducción de rentas y gastos, el Concejo Distrital de Barranquilla, a través del acuerdo 012 de 31 de agosto de 1998, modificó los presupuestos de esa entidad, de la Personería y la Contraloría, con el consecuente establecimiento de nuevas plantas de personal (fls. 29 a 35, 155 a 161). - El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la nulidad del artículo 7º del aludido acuerdo 012 de 1998, por cuanto violó la normativa superior (artículos 41 de la ley 443 de 1998 y 149 del decreto 1572 de la misma anualidad)

y adolece de expedición irregular, “en el entendido que la no elaboración del Estudio Técnico y su apreciación previa a la expedición del acto es un requisito sustancial en virtud de que el fin de la norma es amparar derechos laborales de los servidores públicos inscritos en Carrera Administrativa; y de otro lado permite a la administración conocer técnicamente si la decisión a tomar es aconsejable” (fls. 286 a 294, 308 a 316 – sentencia de 7 de julio de 2005, actor: Asociación de Servidores Públicos de las Contralorías de Colombia - ASDECOL, M.P. Dra. Judith Romero Ibarra). Decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado porque “no aparece dentro del recaudo probatorio el estudio técnico que debió preceder a la elaboración del Acuerdo, ni tampoco lo allegó la parte demandada, como le correspondía, pues frente a la aseveración de su omisión lo que le competía era probar lo contrario; tampoco son prueba de su elaboración los documentos que aparecen el proceso, relacionados con el presupuesto general de rentas y gastos, ni el convenio de condiciones de reestructuración de obligaciones financieras” (fls. 317 a 336A - sentencia de 16 de abril de 2009, actor: Asociación de Servidores Públicos de las Contralorías de ColombiaASDECOL, M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren). - Posteriormente, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la nulidad de los artículos 8 y 10 del mismo acuerdo 012 de 1998, “en tanto adoptaron las plantas de personal de la Personería y Contraloría Distrital,

sin la elaboración previa del respectivo estudio técnico que justifique dicha reforma, desconocieron los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 148 y 149 del Decreto 1572 de 1998, que establecen claramente la exigencia de llevar a cabo, cuando se hagan modificaciones a la planta de personal, un estudio técnico que las soporte; razón por la cual es menester declarar la nulidad de los mismos” (fls. 386 a 395 – sentencia de 2 de febrero de 2011, actor: James John Jiménez Jiménez, M.P. Dr. Luis Carlos Martelo Maldonado). - Por resolución demandada 460 de 1º de septiembre de 1998, el Personero Distrital de Barranquilla adoptó la planta de personal establecida en el acuerdo 012 del mismo año (fls. 36 a 37). - El Personero Distrital de Barranquilla, mediante resolución acusada 579 de 2 de septiembre de 1998, retiró al demandante por supresión del cargo que ocupaba de Citador – Grado 1 (fls. 19, 20, 103). Medida que le fue dada a conocer a través de una comunicación de la misma fecha, la cual, además, le brindó la opción de percibir una indemnización o de tener un tratamiento preferencial de incorporación (fl. 15). - Como el actor optó por la indemnización, le fue reconocida esta prestación a través de la resolución 648 de 28 de septiembre de 1998 (fl. 97). El demandante insiste en que la decisión del a-quo es contraria a derecho porque, además de desconocer los antecedentes jurisprudenciales

existentes, se apartó por completo del cargo central esbozado en la demanda, esto es, la inexistencia de un estudio técnico que soportara la reestructuración de la Personería Distrital de Barranquilla y la supresión de cargo de que fue objeto. Para la fecha de expedición de los actos acusados (resoluciones 460 y 579 de 1º y 2 de septiembre de 1998), estaban vigentes la ley 443 de 11 de junio de 1998 y el decreto reglamentario 1572 de 5 de agosto de la misma anualidad. Última disposición que fue modificada por el decreto 2504 de 10 de diciembre de 1998. Esta normativa señala que las reformas de personal que impliquen supresión de empleos de carrera, como en el sub-lite, deberán “basarse” en estudios técnicos (artículos 41 de la ley 443 de 1998 y 148 del decreto 1572 del mismo año) que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta (necesidades del servicio o modernización), alguno o varios de los siguientes aspectos: (1) Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; (2) Evaluación de la prestación de los servicios y (3) Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos (artículo 9º del decreto 2504 de 1998). Una de las formas más contundentes para demostrar que las razones que motivaron la supresión de cargos no se fundaron en necesidades del servicio o en modernización de la administración, sino en un interés ajeno a estos colectivos, lo constituye el hecho de probar la inexistencia del estudio técnico exigido en la ley o la insuficiencia o limitación del mismo.

De esta manera, se infiere que los estudios técnicos se erigen como un presupuesto que compromete la legalidad de la reestructuración administrativa, pues su inexistencia o incumplimiento de requisitos genera, como consecuencia, la nulidad de los actos que con fundamento en dicho proceso se expidan. En este caso, está evidenciado que el acuerdo 012 de 31 de agosto de 1998, acto modificatorio de las plantas de personal del Concejo, la Personería y la Contraloría Distritales de Barranquilla, por una reducción del presupuesto de rentas y gastos para la vigencia fiscal de 1998, no contó con un estudio técnico previo que le sirviera de fundamento. Así lo estableció el Tribunal Administrativo del Atlántico al declararlo nulo por esta causa y lo certificó la misma entidad demandada: “Revisados los archivos de la Personería no se halló estudio técnico del cual se hace mención y tampoco de documentos que acrediten su existencia. En ese sentido es pertinente manifestarle que el establecimiento de la Planta de Personal de la Personería Distrital de Barranquilla en septiembre del año 1998 fue ordenada por el Concejo Distrital de Barranquilla a través del acuerdo 012 de agosto 31 de 1998” (fls. 196, 199). Como la inexistencia de un estudio técnico previo comprometió la legalidad de la reestructuración adelantada a través del aludido acuerdo 012 de 1998, es inevitable que los actos que le sucedieron, como en este caso el que adoptó la nueva planta de personal de la Personería Distrital de Barranquilla (resolución 460 de 1º de septiembre de 1998) y el que suprimió, concretamente,

el cargo del actor (resolución 579 de 2 de septiembre de 1998) también adolezcan de nulidad. Para la Sala, las resoluciones enjuiciadas 460 y 579 de 1º y 2 de septiembre de 1998, por ser fruto de una reestructuración que no atendió los presupuestos exigidos en la ley, además de estar viciadas por expedición ilegal, desconocen los derechos de carrera que le asistían al demandante. Para reafirmar la ilegalidad puesta de presente, se hará propio lo dicho en casos similares al debatido: - “No se encuentra que la decisión de reducir la planta sea el resultado de estudio técnico alguno, tal como lo ordena el artículo 41 de la ley 443 de 1998. Cuando el decreto reglamentario determina cuáles son las necesidades del servicio, ellas deben ser conclusiones de un estudio técnico y no de medidas improvisadas que la administración toma para sortear circunstancias momentáneas. En este orden, la Sala encuentra que el demandante logró desvirtuar la legalidad del decreto acusado y conforme a lo expuesto, no comparte las razones que tuvo el a quo para denegar las súplicas del libelo, lo que impone revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las súplicas de la demanda”1. - “A folio 42 obra oficio No. 904 suscrito por la Secretaria Técnica de la Comisión Departamental del Servicio Civil, con ocasión de la petición elevada por la demandante en relación con los estudios técnicos adelantados por la entidad (fls. 40 y 41), indicando que la Personería no envió estudio técnico para la supresión de cargos por

el recorte presupuestal, y en su lugar remitió un informe alusivo al mismo. (fls. 42 y 43) De los documentos relacionados se deduce que la Resolución No. 499 de 2 de septiembre de 1998, fue expedida sin que le precediera un estudio técnico del cual se concluyera la necesidad de suprimir cargos debido a la racionalización del gasto, de manera tal que no se viera afectado el buen desempeño de las actividades de la administración y que la modificación de la planta de personal estuviera acorde con los niveles mínimos de eficiencia de la entidad, pues la supresión de cargos, como se dijo, es una actuación esencialmente reglada, no es una medida que pueda ser adoptada de forma discrecional por la administración. La anterior circunstancia hace anulable el acto demandado, por desconocer uno de los presupuestos consagrados en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, en tanto se configura una expedición irregular del decreto acusado pues, al momento de proferirse la Resolución No. 499 de 2 de septiembre de 1998, la administración 1 Sentencia de 16 de noviembre de 2006, expediente No. 3773-2005, actor: James John Jiménez Jiménez, M.P. Dr. Jaime Moreno García. distrital no contaba con los respectivos estudios técnicos y, la ausencia de ellos, permite retirar del ordenamiento jurídico la decisión que afectó la situación laboral de la demandante”2. Las razones que anteceden, son suficientes para revocar la decisión denegatoria del a-quo que no atendió los antecedentes jurisprudenciales

existentes y acceder a las pretensiones de la demanda, no sin antes precisar, que de las sumas que resulten a favor del actor se descontará lo que le fue pagado por concepto de indemnización (resolución 648 de 28 de septiembre de 1998), pues al desaparecer la causa (supresión del cargo), también desaparece la justificación de esa erogación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia de veinticinco (25) de abril de dos mil siete (2007), proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el proceso promovido por Félix Ramiro Badillo contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y la Personería Distrital de Barranquilla. En su lugar, se dispone: 2 Sentencia de 26 de junio de 2008, expediente No. 1800-2007, actor: Leonor Vanegas de Flórez, M.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón.

1. INAPLÍCASE la resolución 460 de 1º septiembre de 1998, que adoptó la nueva planta de personal de la Personería Distrital de Barranquilla establecida en el acuerdo 012 de 1998.

2. DECLÁRASE la nulidad de la resolución 579 de 2 de septiembre de 1998, proferida por el Personero Distrital de Barranquilla, por medio de la cual fue suprimido el cargo que ocupaba el demandante de Citador – Grado 1.

Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y a la Personería Distrital de Barranquilla a reintegrar a Félix Ramiro Badillo Yepes al cargo que venía desempeñando o a otro igual o de superior jerarquía y al pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir. Las sumas que resulten a favor del actor se actualizarán en su valor como lo ordena el artículo 178 del C.C.A., dando aplicación a la siguiente fórmula: R= Rh x Índice final Índice inicial En el que el valor presente (R) resulta de multiplicar el valor histórico (Rh), que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, certificado por el DANE, por el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente. Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, respecto de cada obligación teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. De las sumas que resulten a favor del demandante, se descontará el valor de lo que fue pagado por concepto de indemnización.

3. DECLÁRASE para todos los efectos legales que no existió solución de continuidad en la prestación de los servicios.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO