CE-08001-23-31-000-2001-01152-01(24711)-2004

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DEL AUTO /

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / NEGACIÓN DE

SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / SUSPENSIÓN PROVISIONAL

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA

SUSPENSIÓN PROVISIONAL

[A]l no cumplirse el requisito a que se refiere el numeral 2 de la citada disposición, y dada la incidencia jurídica que tiene la medida cautelar de suspensión provisional de un acto administrativo, se reitera que para que su decreto resulte procedente, deben cumplirse rigurosa e integralmente los requisitos a que alude el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, por lo que es claro que si uno de ellos no se acredita en debida forma, como sucede en el asunto bajo estudio, es imperioso negar la medida de suspensión provisional.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

152 SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO Para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos, el Código Contencioso Administrativo, en el artículo 152 (modificado por el art. 31 del Decreto 2304 de 1989), establece los requisitos que deben reunirse […]. [P]ara que proceda la suspensión provisional de un acto administrativo, debe aparecer en forma evidente, es decir, sin elucubración alguna, con el solo cotejo del acto administrativo demandado y la norma que se dice infringida, la violación de ésta

última; pero cuando no es posible deducir del referido acto administrativo la infracción ostensible del ordenamiento jurídico superior, debe agotarse el procedimiento pertinente y diferir el pronunciamiento sobre la validez del acto acusado para el momento en que se dicte sentencia.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 152 / DECRETO 2304 DE 1989 - ARTÍCULO 31

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá D. C., diez (10) de junio de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 08001-23-31-000-2001-01152-01(24711)

Actor: RINA MANOTAS ORTIZ

Demandado: MUNICIPIO DE SABANALARGA

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN AUTO) Decide la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el numeral 2.2. del auto proferido el 27 de noviembre de 2002, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlántico negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos cuya nulidad se solicita en la demanda, decisión consignada en los siguientes términos: “(...) DENIEGASE la solicitud de suspensión provisional de la Resolución Número 0024 de marzo 12 de 2001, por la cual se dio por terminado un Contrato de prestaciones de servicios profesionales, y la Resolución Número 0036 de abril 2 del año 2001, por medio de la cual se decide el recurso de reposición

interpuesto contra la Resolución No. 0024 de marzo 12 de 2001, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. (...)” (fl. 374 cdno. ppal. – mayúscula y negrilla fijas del original)

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Obrando mediante apoderada judicial y en ejercicio de la acción contractual a que alude el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, la señora Rina Manotas Ortiz, formuló demanda contra el municipio de Sabanalarga, Atlántico, con el fin de que se declare la nulidad de las resoluciones Nos. 0024 y 0036 del 12 de marzo y del 2 de abril de 2001 respectivamente, expedidas por el alcalde de dicho municipio, a través de las cuales dio por terminado el contrato de prestación de servicios suscrito con la demandante el 31 de mayo de 1999 como su otrosí calendado el 29 de diciembre de 2000, cuyo objeto fue la prestación de servicios de asesoría técnica en la parte contable ante la Secretaría de Salud Municipal.

Como consecuencia de la nulidad impetrada, solicita que se condene al municipio demandado al pago de los perjuicios irrogados con la expedición de los citados actos administrativos, los cuales estima en cuantía superior a $150000.000. Además pide que al municipio se le condene al pago de las costas del proceso.(fl. 3 cdno. 2). Como hechos relevantes del asunto, de la demanda se extraen los siguientes: a) El municipio demandado y la actora celebraron el 31 de mayo de 1999 un contrato de prestación de servicios cuyo objeto ya fue referido; para su cumplimiento se fijó un término de siete (7) meses, comprendidos entre el

31 de mayo y el 31 de diciembre de 1999, prorrogable año por año hasta el 2002. El valor del mismo se fijó en $11’200.000 y se estableció que tendría un reajuste anual del 30% sobre el valor acumulado del año anterior. El 29 de diciembre de 2000 las partes contratantes acordaron un otrosí al contrato principal, en el sentido de que la prórroga se extendía hasta el año 2005 y el ajuste en el valor sería del 10% a partir del año 2002 sobre el valor acumulado del año anterior; convinieron también que para la terminación del contrato se requería previo acuerdo entre las partes y disponibilidad presupuestal y bancaria para que el contratante cancelara la indemnización a que hubiere lugar. b) El 12 de marzo de 2001, mediante resolución No. 0024, el alcalde de la época dio por terminado el referido contrato, entre otras razones porque se había celebrado sin autorización, a través de un acuerdo municipal, para asumir obligaciones que afectarían presupuestos de vigencias futuras y sin la certificación del alcalde o del jefe de personal acerca de la inexistencia de personal de planta para que desarrollara las actividades a contratar. Agregó que al celebrar el contrato se violó el principio de la ecuación contractual, por cuanto en el mismo se estableció, anticipadamente y sin estudio previo que lo soportara, un incremento desproporcionado del mismo, al tiempo que desconoció la perentoriedad temporal que debe caracterizar este tipo de contratos, en el sentido que deben celebrarse por el término estrictamente indispensable y no como sucedió en el caso de autos que lo fue por seis (6) años. c) Recurrida como fuera esta decisión, mediante acto

administrativo proferido el 2 de abril del mismo año, el alcalde municipal la confirmó en todas sus partes.

2. El auto apelado Para negar el decreto de suspensión provisional de los actos demandados, el tribunal hizo el siguiente razonamiento. “(...) El Tribunal acogiendo las últimas directrices jurisprudenciales ha realizado el análisis con el cual se pretende la sustentación de la suspensión provisional, encontrando que no se observa, luego del cotejo respectivo, la manifiesta, prima facie, ni ostensible, trasgresión aducida entre el acto acusado y el mandato de superior jerarquía. Observamos entonces que las resoluciones demandadas, de las cuales se solicita suspensión provisional, fueron expedidas por la alcaldía Municipal de Sabanalarga, mediante las cuales se dio por terminado un ‘otro sí’ del Contrato de Prestaciones de Servicios a la actora, aduciendo la parte demandada que el adendo era contrario a la Constitución y la Ley, porque se dice, que el mismo comprometía vigencias futuras, se adujo además que los contratos de prestación de servicios no podían ser permanentes, y que las funciones de los contratistas en su defecto debían ser cumplidas por funcionarios de planta de la administración, pues se menciona en el ‘otro sí’ demandado que la prórroga del contrato propuesto, era desde el año 2001 hasta el año 2005, frente a estos hechos, la Sala no encuentra como se dijo, prima facie la violación manifiesta que el actor alega en sus solicitud de suspensión provisional, pues ni del texto de la solicitud, ni de los documentos aducidos como tales, resulta abiertamente que el Alcalde Municipal de Sabanalarga haya violado las normas de carácter superior que se alegan

trasgredidas, por cuanto las razones que motivaron la expedición del acto acusado no constituyen a simple vista, trasgresión de las citadas normas superiores. Tal situación establece razón legal y fáctica para no decretar la medida precautoria solicitada. “No obstante lo anterior, la Sala advierte que las normas que sirvieron para sustentar la suspensión provisional y la demanda en sí, serán estudiadas a fondo en la sentencia. (...)”.

3. El recurso de apelación Fue interpuesto oportunamente por la apoderada de la demandante y está encaminado a que se revoque la providencia apelada en cuanto negó la suspensión provisional del los actos acusados y, que en su lugar, se decrete la medida provisoria.

Fundamenta esta petición en el hecho de que en el presente asunto se cumplen las exigencias del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, habida cuenta que la solicitud de suspensión provisional fue elevada en escrito separado; la violación de las normas se encuentra debidamente acreditada con las pruebas que se allegaron con la demanda y, además, por el perjuicio irrogado a la demandante, el cual se demuestra con las cantidades que ésta dejó de percibir como consecuencia de la terminación del citado contrato. (fls. 376 a 378 cdno. ppal.). CONSIDERACIONES DE LA SALA Para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos, el Código Contencioso Administrativo, en el artículo 152 (modificado por el art. 31 del Decreto 2304 de 1989), establece los requisitos que deben reunirse, en los siguientes términos: “Procedencia de la suspensión. El Consejo de Estado y los

Tribunales Administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de unas de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.”.

El Tribunal Administrativo del Atlántico, con base en el marco jurídico que queda transcrito, consideró que si bien era cierto que en el presente asunto el requisito señalado en el numeral 1º se cumplía cabalmente, en consideración a que tal medida se había solicitado expresamente en escrito separado de la demanda, no lo era menos que la exigencia contenida en el numeral 2º no se había acreditado, toda vez que las razones que motivaron la expedición de los actos demandados no trasgredían, a simple vista, la normas superiores citadas por la demandante, razón por la que denegó la medida provisoria solicitada. El caso concreto Entre otras de las disposiciones que la parte actora estima fueron violadas con la expedición de los actos demandados, se encuentran el artículo 29 de la Constitución Política y los artículos 3, 14, 28, 34 35 y 50 del Código Contencioso Administrativo, normas que en su orden atañen al debido proceso la primera, mientras que las segundas refieren a disposiciones

concernientes a los principios y procedimientos que deben observarse en las actuaciones administrativas. Igualmente se alude a la violación de algunos artículos de la Ley 80 de 1993 sobre contratación administrativa. Ahora bien, por mandato legal, y conforme al criterio elaborado por la jurisprudencia, para que proceda la suspensión provisional de un acto administrativo, debe aparecer en forma evidente, es decir, sin elucubración alguna, con el solo cotejo del acto administrativo demandado y la norma que se dice infringida, la violación de ésta última; pero cuando no es posible deducir del referido acto administrativo la infracción ostensible del ordenamiento jurídico superior, debe agotarse el procedimiento pertinente y diferir el pronunciamiento sobre la validez del acto acusado para el momento en que se dicte sentencia. Bajo el contexto fáctico y normativo que queda expuesto, y en aras de decidir si el auto apelado, que negó la suspensión provisional de los actos demandados se ajustó a derecho, la Sala advierte que, formalmente, como lo señaló el tribunal, el primero de los citados requisitos se cumple en el presente asunto, dado que la suspensión provisional de las resoluciones acusadas fue solicitada en escrito separado de la demanda y antes de que esta fuera admitida. En lo que concierne a la exigencia contenida en el numeral 2º) de la norma en cita, esto es, que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud, se observa que en la sustentación del recurso, salvo las críticas relacionadas con que en la providencia recurrida el tribunal

habría adoptado una posición diferente a la vertida en otro caso igual al que se estudia y, otra relacionada con que la violación que se alega en la demanda estaría soportada en la prueba número 15 del libelo demandatorio, críticas que en nada afectan la decisión del tribunal como se expondrá más adelante, el apelante se limitó a indicar que existe violación de las normas que para el efecto citó, pero en realidad no señaló los motivos de inconformidad con la providencia recurrida, situación que torna impróspero el recurso, habida consideración que se desconoce cuál o cuáles fueron las falencias en que a juicio de la demandante habría incurrido el juzgador de instancia para negar dicha medida, las cuales, como es sabido, demarcan el campo de acción del ad quem en la apelación. En efecto, dice la apelante que la decisión recurrida es contradictoria de la dictada por el tribunal en el expediente 08001233120011715, dado que en esta última decretó la suspensión provisional de los actos allí acusados y aquí la negó, pese a la identidad de los conflictos. Sobre el particular, la Sala manifiesta que, una vez consultado el software de gestión judicial con el propósito de verificar la existencia de dicho proceso y la decisión allí adoptada, encontró que, efectivamente, como lo sostiene el recurrente, el demandante en el proceso que cita fue la sociedad INVERSIONES LOS ANGELES LTDA y del mismo conoció esta Sección con motivo del recurso de queja interpuesto por el agente del ministerio público ante dicho tribunal, con ocasión del recurso de apelación impetrado contra el auto del 16 de mayo de 2002 que había aprobado

una transacción entre las partes y declarado la terminación del mismo. Este asunto fue decidido por esta Sala mediante auto del 30 de enero de 2003, en el sentido de declarar bien denegado el recurso de apelación. Como se observa, la decisión así emitida no tiene ninguna incidencia en la que deba tomarse en el presente caso, luego la crítica así formulada carece de importancia para los efectos de la apelación de que se trata en este caso. Por otra parte, el recurrente manifiesta que la violación a que se contrae la demanda se encuentra soportada en la prueba número 15 del libelo demandatorio, relacionada con el oficio del 23 de marzo de 2001, en el que según él, se dice: “Igualmente le señalo que no existe acto administrativo alguno promulgado por la administración que implique el inicio de la actuación administrativa que tenga relación con los casos de cada uno de ustedes”. Sobre este aspecto en particular, la Sala advierte que, de un lado, la petición de pruebas de la demanda sólo consta de 14 numerales y en ninguno de ellos se hace referencia al citado oficio y, de otro, se desconocen su autor y destinatario, luego este argumento tampoco afecta la decisión apelada. Finalmente, la Sala, en un esfuerzo por garantizar el principio de la segunda instancia, advierte que, si bien el recurrente se remitió, para fundamentar el recurso de apelación a las motivaciones expuestas en la demanda, un estudio de los argumentos allí expuestos, en cotejo con los fundamentos de los actos demandados, lleva a la certeza de que la medida precautelativa no puede decretarse, ya que se citan como vulneradas un considerable número de

disposiciones de la Constitución Nacional, del Código Contencioso Administrativo, del estatuto contractual, entre otras, y si bien algunos de los cargos formulados tendrían fundamento, como por ejemplo respecto de la exigencia de que al contrato de que se trata en este asunto debió allegarse certificación sobre la inexistencia de personal para ejercer las actividades de la demandante, no lo es menos que otros fundamentos de los actos demandados, como el relacionado con la presunta violación de la perentoriedad temporal propia de los contratos de prestación de servicios y el desproporcionado incremento anual que se fijó para los mismos, son circunstancias que igualmente resultan serias e impiden que la violación legal, si existe, surja con las características de evidencia necesarias para la prosperidad de la suspensión provisional y obligarían al Juez a realizar un análisis más prolijo para lograr el esclarecimiento de la existencia o no de la pretendida violación, ejercicio éste que resulta propio de una sentencia y no del auto admisorio de la demanda como se trata en este caso. En esas condiciones, al no cumplirse el requisito a que se refiere el numeral 2 de la citada disposición, y dada la incidencia jurídica que tiene la medida cautelar de suspensión provisional de un acto administrativo, se reitera que para que su decreto resulte procedente, deben cumplirse rigurosa e integralmente los requisitos a que alude el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, por lo que es claro que si uno de ellos no se acredita en debida forma, como sucede en el asunto bajo estudio, es imperioso negar la medida de suspensión provisional. En consecuencia, la Sala confirmará la providencia apelada.

Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMASE, el numeral 2.2. de auto apelado, esto es, el proferido el 27 de noviembre de 2002, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlántico negó la suspensión provisional solicitada por la parte actora.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE.

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ Presidente de la Sala

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR