CE-08001-23-31-000-2001-02100-01(1078-09)-2011

CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – Características El contrato de prestación de servicios, no genera retribución distinta que los honorarios en él pactados, la entidad estatal lo celebra en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser desarrollada por personas vinculadas a la entidad o cuando requiere de conocimientos especializados para lo cual se han establecido las siguientes características: - El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia; - El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad; - La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato; - El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitada por el plazo y la realización de la labor; - La vigencia del contrato es temporal. Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual; - La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica. CORPORACION AUTONOMA REGIONAL – Naturaleza jurídica. Funciones El objeto de los contratos consistía en que la demandante prestara su colaboración como Asesora de Fauna en el desarrollo del proyecto de Administración, Control y Protección de los Recursos Naturales Renovables y Asesoría en la Oficina de Fauna y Flora, funciones que responden al fin para el cual fue creada la Entidad, tal y como se desprende del artículo 23 de la Ley 99 de 1993, según el cual, las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades

territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTICULO 23

CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – Desvirtuado por no cumplir con las características propias. Principio de la realidad sobre las formalidades / CONTRATO REALIDAD – Elementos El material probatorio antes reseñado permite a la Sala afirmar que en el presente asunto se desvirtúan las características del contrato de prestación de servicios, pues la demandante cumplía una función que debía ser desempeñada por personal de planta, las funciones o responsabilidades que se le habían asignado no eran temporales, en razón a que corresponden al objeto mismo de la Corporación, lo que significa que no contaba con autonomía e independencia para realizarlas y que de por sí implicaba que debía estar atenta a las instrucciones que se le impartieran, es decir, era dependiente y sometida a la subordinación, elementos propios de la relación laboral, no de un contrato de prestación de servicios. Dicho lo anterior en otros términos: Los servicios que la demandante prestó de manera personal, dependiente o subordinada, desvirtúan la existencia del contrato de prestación de servicios que en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas entre los sujetos de la relación

1 laboral (art. 53 C.N.), la situación de la señora SÁNCHEZ SÁNCHEZ amerita la especial protección del Estado que garantiza el artículo 25 de la Carta Política.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 53 /

CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 25

INDEMNIZACION EN EL CONTRATO REALIDAD – Reconocimiento de prestaciones sociales. Liquidación sobre lo devengado por otro funcionario en cargo equivalente o el valor de lo pactado en el contrato es inferior El salario que deberá tener en cuenta la entidad como base para liquidar las prestaciones, será el que devengaba otro funcionario en un cargo equivalente o, el valor de lo pactado en los contratos u órdenes de trabajo, si aquél es inferior. PRESCRIPCION TRIENAL DE LOS DERECHOS DERVIADOS DEL CONTRATO REALIDAD – El término debe contarse a partir de la ejecutoria de la sentencia constitutiva del derecho A título de ilustración, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 dispone que las acciones que emanen de los derechos allí consagrados prescribirán en tres (3) años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible y que el simple reclamo escrito a la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción por un lapso igual. En asuntos como el presente, en los cuales se reclaman derechos de carácter laboral, por considerar que la figura del contrato de prestación de servicios no era la vía adecuada, sino que con ella se disfrazó una relación laboral, la exigibilidad de los mismos sólo aparece a partir de la sentencia que así lo declara. Antes, no obra con claridad dicho elemento (exigibilidad), motivo por el cual no es viable en

la sentencia declarar prescripción de los derechos.

FUENTE FORMAL: DECRETO 3135 DE 1968 – ARTICULO 41

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil once (2011) Radicación número: 08001-23-31-000-2001-02100-01(1078-09)

Actor: GLORIA ERNESTINA SÁNCHEZ SÁNCHEZ.

Demandado: MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE

Autoridades Nacionales. 2 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 17 de septiembre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del proceso promovido por la señora GLORIA ERNESTINA SÁNCHEZ SÁNCHEZ contra la Nación – Ministerio del Medio Ambiente – Corporación Autónoma Regional del Atlántico. ANTECEDENTES Mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la señora GLORIA ERNESTINA SÁNCHEZ SÁNCHEZ solicita al Tribunal declarar la nulidad del Oficio 003323 de 7 de septiembre de 2001, proferido por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Atlántico mediante el cual negó la solicitud de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales elevada el 9 de julio del mismo año. Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento

del derecho pretende se ordene su reintegro al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior categoría desde el momento en que fue desvinculada. De igual forma, solicita se condene a la demandada a pagarle el valor de los sueldos, primas, vacaciones, bonificaciones, cesantías, intereses a las mismas, salario moratorio y demás derechos salariales dejados de percibir desde la fecha de retiro hasta el momento en que sea reintegrada, así como el reintegro de los pagos que ha sufragado por concepto de servicios médicos, hospitalarios, farmacéuticos, odontológicos, pago de E.P.S. y seguros, laboratorio clínico y demás emolumentos con su respectiva indexación. Para todos los efectos que se declare que no ha existido solución de continuidad en el servicio desde el momento de su vinculación y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del C.C.A.

HECHOS

3 Laboró al servicio de la Corporación Autónoma Regional del Atlántico mediante la suscripción de sucesivos contratos de prestación de servicios por el período comprendido entre el 15 de marzo de 1996 y el 30 de marzo de 1999, desempeñando las funciones de Asesora de Fauna. La última asignación mensual que percibió fue la suma de $1.500.000 mensuales. Durante la prestación del servicio desempeñó funciones bajo la continua subordinación de su jefe inmediato obedeciendo las directrices impartidas, rindió los informes periódicos de su gestión y cumplió un horario de trabajo comprendido entre las 8:30 A.M. y 12:30 P.M. y las 2:30 P.M y las 6 P.M. y percibió un salario

como remuneración. El cargo de Asesora en Fauna para el que fue vinculada debió ser creado en la planta de personal de la Entidad, en razón a que corresponde a una función permanente de la misma que hace necesaria su continuidad. Por lo anterior, afirma que solicitó a la entidad el reconocimiento de las prestaciones sociales el 9 de julio de 2001, petición que le fue negada mediante el acto administrativo demandado. Normas violadas.

Invocó las siguientes: - Constitución Política, artículos 1, 2, 13, 25, 53, 93, 94, 122, 123 y 125. - Declaración Universal de los Derechos Humanos. - Convenios 11, 87, 98 y 100 de la O.I.T. - Código Contencioso Administrativo, artículos 82, 84 y 85. - Ley 244 de 1996, artículos 1, 2, 3 y 4.

LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante la providencia impugnada denegó las pretensiones de la demanda, apoyándose en los argumentos expuestos en la sentencia IJ-0039 de esta Corporación. 4 Sostuvo además que la propia demandante fue coproductora de los contratos de prestación de servicios que cuestiona, y en manera alguna durante su suscripción o ejecución manifestó que hubieran degenerado en otra clase de relación, como sí lo afirma dentro del presente asunto. El material probatorio allegado por la actora no acredita la existencia de una relación laboral, simplemente ratifica la existencia de los contratos de prestación de servicios. Si bien en las declaraciones recaudadas se afirmó que cumplía un horario, tal

situación no conlleva a determinar que se haya configurado una relación laboral, pues ese elemento corresponde a la coordinación de funciones necesaria para ejecutar las labores contratadas. LA APELACION Al apoderado de la demandante expresa que reitera los argumentos expuestos en la demanda y en los alegatos de conclusión y considera que con el material probatorio allegado quedaron demostrados los elementos de la relación laboral. La continuidad en el servicio y el cumplimiento del horario de trabajo, dan cuenta de la subordinación que tenía la demandante respecto de la Entidad. De acuerdo con reciente jurisprudencia del Consejo de Estado, se debe declarar la nulidad del acto administrativo demandado y condenar a la entidad al pago de las prestaciones reclamadas. CONSIDERACIONES El problema jurídico se contrae a establecer si le asiste a la demandante el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión del vínculo que mantuvo con la entidad demandada. 5 Sostiene la señora SÁNCHEZ SÁNCHEZ que estuvo prestando sus servicios para la entidad demandada como Asesora en Fauna, por el período comprendido entre el 15 de marzo de 1996 y el 30 de marzo de 1999, mediante diferentes y sucesivos contratos de prestación de servicios, sin embargo, considera que se configuró una relación laboral. La Sala en diversos pronunciamientos ha acogido el criterio expuesto por la Corte Constitucional alrededor de la diferencia existente entre el contrato de prestación de servicios propiamente dicho, con las situaciones en las cuales la administración, con el propósito de disfrazar una verdadera relación laboral, realiza sucesivas vinculaciones bajo la modalidad de órdenes de trabajo o

contratos de prestación de servicios para evadir el reconocimiento y pago de prestaciones sociales (en este sentido, viene atendiendo los derroteros trazados en las sentencias C-555 de 1994 y C-154 de 1997 proferidas por la Corte Constitucional). Así, el contrato de prestación de servicios, no genera retribución distinta que los honorarios en él pactados, la entidad estatal lo celebra en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser desarrollada por personas vinculadas a la entidad o cuando requiere de conocimientos especializados para lo cual se han establecido las siguientes características: - El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia. - El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad. - La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato. - El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitada por el plazo y la realización de la labor. 6 - La vigencia del contrato es temporal. Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual. - La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica. La relación laboral por su parte, la identifican, la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración. En uno de sus apartes, la Corte Constitucional en la sentencia C-154 de 19 de marzo de 1997, expresó: En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de

prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un contrato de trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente. Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo. En el presente asunto se encuentra acreditado lo siguiente: La demandante prestó sus servicios en la Corporación Autónoma Regional del Atlántico, mediante la suscripción de diferentes contratos de prestación de servicios y por nombramientos a término definido, desempeñando las labores de Asesora de Fauna en el desarrollo del programa de administración, control y protección de los recursos naturales renovables. En el asunto que ocupa a la Sala, los períodos por los cuales la demandante estuvo vinculada a través de contratos de prestación de servicios son los siguientes: 7

CONTRATO Y FECHA TIEMPO LABORADO 0071-15/03-96 17 DÍAS 0121-03/04/96 8 MESES Y 27 DÍAS

0053-02/01/97 29 DÍAS 0141-31/01/97 1 MES 0217-03/03/97 1 MES 0292-03/04/97 2 MESES 0404-04/06/97 1 MES 0042-07/07/97 3 MESES 0566-08/10/97 1 MES 0674-10/11/97 1 MES 0754-11/12/97 21 DÍAS 0031-05/01/98 1 MES 0123-06/02/98 1 MES Y 25 DÍAS 0218-01/04/98 2 MESES 0054-01/06/98 2 MESES 0095-01/09/98 3 MESES 0030-14/01/99 1 MES Y 16 DÍAS 00219-31/03/99 1 MES Según aparece a folio 65 del expediente, el Subdirector Administrativo y Financiero de la CAR del Atlántico certifica que la demandante laboró al servicio de esa Entidad por el período comprendido entre el 14 de marzo de 1996 y el 30 de abril de 1999 como Asesora de Fauna, documento que respalda el contenido de los contratos y órdenes descritos anteriormente y permite concluir que la prestación del servicio fue de manera continua y permanente. El objeto de los contratos consistía en que la demandante prestara su colaboración como Asesora de Fauna en el desarrollo del proyecto de Administración, Control y Protección de los Recursos Naturales Renovables y Asesoría en la Oficina de Fauna y Flora, funciones que responden al fin para el cual fue creada la Entidad, tal y como se desprende del artículo 23 de la Ley 99 de 1993, según el cual, las Corporaciones Autónomas Regionales son entes

corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo 8 ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. Consultada la página web de la Entidad y sus Estatutos (Fl. 187), se observa que tiene como objetivo la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dentro del área de su jurisdicción. Además de lo anterior, a folios 66 y 67 aparecen las copias de dos comprobantes de pago relacionados con los viáticos y gastos de viaje transporte con el fin de cumplir con diferentes comisiones ordenadas por la entidad. De lo expuesto, se deduce que no se trataba de funciones meramente temporales, pues basta con observar que estuvo vinculada por más de 3 años y desarrolló labores de carácter permanente, que corresponden al objeto de la entidad y que por lo mismo no podían desarrollarse por una persona vinculada bajo tal modalidad. El material probatorio antes reseñado permite a la Sala afirmar que en el presente

asunto se desvirtúan las características del contrato de prestación de servicios, pues la demandante cumplía una función que debía ser desempeñada por personal de planta, las funciones o responsabilidades que se le habían asignado no eran temporales, en razón a que corresponden al objeto mismo de la Corporación, lo que significa que no contaba con autonomía e independencia para realizarlas y que de por sí implicaba que debía estar atenta a las instrucciones que se le impartieran, es decir, era dependiente y sometida a la subordinación, elementos propios de la relación laboral, no de un contrato de prestación de servicios. 9 Dicho lo anterior en otros términos: Los servicios que la demandante prestó de manera personal, dependiente o subordinada, desvirtúan la existencia del contrato de prestación de servicios que en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas entre los sujetos de la relación laboral (art. 53 C.N.), la situación de la señora SÁNCHEZ SÁNCHEZ amerita la especial protección del Estado que garantiza el artículo 25 de la Carta Política. En consecuencia, se revocará el fallo apelado mediante el cual el Tribunal Administrativo del Atlántico denegó las súplicas de la demanda. En su lugar, se declarará la nulidad del acto acusado y a título de restablecimiento del derecho se condenará a la Corporación Autónoma Regional del Atlántico C.R.A., a pagar a favor de GLORIA ERNESTINA SÁNCHEZ SÁNCHEZ, el valor de las prestaciones surgidas en la prestación del servicio y, el correspondiente cómputo del tiempo

laborado para efectos pensionales lo que conlleva al pago de las cotizaciones legales por los periodos allí estipulados, tal y como se planteó en sentencia de 17 de abril de 2008, proferida por esta Subsección con ponencia del doctor JAIME MORENO GARCÍA, en la que se precisó: “El artículo 85 del C.C.A. al concebir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevé que todo aquel cuyo derecho amparado por una norma jurídica estime lesionado, puede acudir ante la jurisdicción para pedir, además de la nulidad del acto, que se le restablezca en su derecho, así como también la reparación del daño. La acción indemnizatoria surge cuando no es posible volver las cosas al estado anterior porque la misma naturaleza del daño impide tal circunstancia, pues sabido es que dentro de la sociedad y la naturaleza hay situaciones que resultan irreversibles y la única manera de compensar a la víctima es a través de una retribución pecuniaria. La Sala se aparta de la conclusión a que se llegó en la sentencia de 18 de marzo de 1999 y replantea tal posición, pues lo cierto es que en casos como el presente no tiene lugar la figura indemnizatoria, porque sin duda alguna, la lesión que sufre el servidor irregularmente contratado puede ser resarcida a través del restablecimiento del derecho, término que implica restituir la situación, devolverla al estado existente con anterioridad a la lesión inferida. Ello tiene cabida a través de la declaración judicial de la existencia de la relación laboral del orden legal y reglamentario, con todo aquello que le sea inherente. Por lo anterior, los derechos que por este fallo habrán de

reconocerse, se ordenarán no a título de indemnización, 10 como ha venido otorgándose de tiempo atrás, sino como lo que son: el conjunto de prestaciones generadas con ocasión de la prestación del servicio y el consecuente cómputo de ese tiempo para efectos pensionales junto con el pago de las cotizaciones correspondientes, aspectos éstos que no requieren de petición específica, pues constituyen una consecuencia obligada de la declaración de la existencia de tal relación. No es, por tanto, una decisión extra-petita, pues como quedó dicho, son derechos inherentes a la relación laboral. Ahora bien, el salario que deberá tener en cuenta la entidad como base para liquidar las prestaciones, será el que devengaba otro funcionario en un cargo equivalente o, el valor de lo pactado en los contratos u órdenes de trabajo, si aquél es inferior. En relación con la prescripción de derechos se observa: A título de ilustración, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 dispone que las acciones que emanen de los derechos allí consagrados prescribirán en tres (3) años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible y que el simple reclamo escrito a la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción por un lapso igual. En otros términos, para que el fenómeno de la prescripción surta efectos, es indispensable que la exigibilidad de los derechos, objeto de la controversia, sea evidente. En asuntos como el presente, en los cuales se reclaman derechos de carácter laboral, por considerar que la figura del contrato de prestación de servicios no era

la vía adecuada, sino que con ella se disfrazó una relación laboral, la exigibilidad de los mismos sólo aparece a partir de la sentencia que así lo declara. Antes, no obra con claridad dicho elemento (exigibilidad), motivo por el cual no es viable en la sentencia declarar prescripción de los derechos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 11 FALLA REVÓCASE la sentencia de 17 de septiembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó el reconocimiento de las prestaciones laborales reclamadas. En su lugar, se dispone:

1. Declárase la nulidad del Oficio de 003323 de 7 de septiembre de 2001, proferido por el Director (E) de la Corporación Autónoma Regional del Atlántico C.R.A. mediante el cual negó la solicitud de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales elevada el 9 de julio del mismo año.

3. En consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, la Corporación Autónoma Regional del Atlántico C.R.A., deberá reconocer y pagar a la señora GLORIA ERNESTINA SÁNCHEZ SÁNCHEZ las prestaciones sociales, dejadas de percibir por los periodos contratados, debidamente indexadas. 4.- El tiempo laborado se computará para efectos pensionales, para lo cual la entidad hará las correspondientes cotizaciones.

Las sumas resultantes de esta condena se actualizarán en la forma como se indica en esta providencia, aplicando para ello la siguiente fórmula:

R= Rh Indice Final Indice Inicial El valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de prestaciones sociales, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente al último día del mes en que se ejecutoríe esta sentencia) por el índice inicial (vigente al último día del mes en que debió hacerse el pago). 12 Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la formula se aplicará separadamente, mes por mes. La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos del artículo 176 del Código Contencioso Administrativo. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

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