CE-08001-23-31-000-2001-02566-01(1360-07)-2010

PLANTA DE PERSONAL - Exigencia de la elaboración de un estudio técnico como sustento para reformarla / SUPRESION DE CARGOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA - Exigencia de la elaboración de un estudio técnico para reformarla / ESTUDIO TECNICO - Reglamentación. Exigencia de requisitos dependiendo la causa que origina la reestructuración Para la fecha de expedición del acto acusado, por el cual se modificó la planta de personal de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, se encontraba vigente la Ley 443 de 1998 y su artículo 41 ya había sido reglamentado por el Decreto 1572, precepto que contempla los parámetros y procedimientos para la modificación de plantas de personal, modificado a su vez, en algunas de sus disposiciones, por el Decreto 2504 de 1998. Tratándose de supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagran como exigencia previa para ese particular proceso, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal. La inobservancia de esa exigencia legal, compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa y genera indefectiblemente la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura una expedición irregular. Siendo una actuación administrativa esencialmente reglada, como en efecto lo es el proceso de reestructuración administrativa, en donde la ley le señala tanto la oportunidad como el procedimiento a seguir, la administración debe actuar dentro de un estricto marco legal (Ley 443 de 1998), pues su accionar está siempre determinado en una norma de derecho positivo y su desarrollo no

puede estar al libre albedrío de la autoridad. El artículo 154 original del Decreto 1572 de 1998, prescribía que los estudios que soportaran las modificaciones a las plantas de personal debían estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplaran como mínimo un análisis de las implicaciones derivadas de la transformación de la misión u objeto social de la institución y de las funciones generales, un análisis de los procesos técnicomisionales y de apoyo, una evaluación de la prestación de los servicios, una evaluación de las funciones asignadas a los empleos, unas cargas de trabajo y un análisis de los perfiles de los empleos. Pero como se dijo, dicha preceptiva fue modificada por el Decreto 2504 de 1998, quedando el artículo 154, así: (…) . Esta nueva norma reglamentaria flexibilizó de alguna manera las exigencias en el contenido de los estudios técnicos, dependiendo de “la causa que origine la propuesta”. Es decir, el estudio ya no debe contener todos los seis aspectos contemplados originalmente, sino alguno o varios de los siguientes aspectos: 1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo 2. Evaluación de la prestación de los servicios 3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos. Nótese entonces, que la modificación reglamentaria del artículo 41 de la Ley 443 de 1998, si bien explícitamente, condicionó los estudios técnicos a metodologías de diseño organizacional y ocupacional, implícitamente fijó el estudio en concreto únicamente a una relación de causalidad, entre lo determinante y lo determinado. Lo anterior, para advertir

que el estudio técnico no necesariamente debe abarcar la totalidad de los aspectos consagrados en los tres numerales del artículo 154 modificado del Decreto 1572 de 1998, sino únicamente los relevantes, dependiendo la causa que origina la reestructuración. De acuerdo con lo anterior, podrá señalarse que el estudio en general sí contempla las razones objetivas y técnicas de la reestructuración administrativa contenidas en el Decreto No. 0218 de 12 de septiembre de 2001.

FUENTE FORMAL: LEY 443 DE 1998 - ARTICULO 41 / DECRETO 1572 DE 1998 - ARTICULO 154 / DECRETO 2504 DE 1998 - ARTICULO 154

EMPLEO - Concepto normativo / SUPRESION DE CARGO - No se demostró la existencia de empleos equivalentes / SUPRESION DE CARGO - No se probó un derecho preferente frente al otro empleado incorporado Debe recordarse que el empleo ha sido definido tradicionalmente en la legislación colombiana en relación con las funciones que debe realizar el empleado que lo ocupa, las responsabilidades que se asignan y los requisitos para acceder al mismo. Así en el decreto 1042 de 1978 se le entendió como “El conjunto de funciones, deberes y responsabilidades que han de ser atendidos por una persona natural, para satisfacer necesidades permanentes de la administración pública” (artículo 2º); y en el decreto 2503 de 1998 como “El conjunto de funciones que una persona natural debe desarrollar y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.” Por ello la planta de personal de una entidad puede estipular cargos de igual nivel y denominación pero diferente grado que serán distintos

empleos, cuando las distinciones de grado que implican diferencias salariales corresponden a diversa “complejidad y responsabilidad inherente al ejercicio de las funciones“: Asimismo puede estipular empleos de igual denominación y grado que no obstante serán diferentes, cuando el manual específico les asigne funciones, requisitos y/o responsabilidades distintas. De ahí que la supresión de un empleo puede resultar inexistente cuando subsisten en la planta de personal de la entidad igual o superior número de cargos de la misma denominación con igual o distinto grado, siempre que las funciones asignadas y la responsabilidad inherente a dichas funciones sea idéntica. Según lo estipula el artículo 176 del C.P.C. el hecho legalmente presumido se tendrá por cierto pero admitirá prueba en contrario, que corresponde a quien pretenda desconocer su existencia, aduciendo y probando hechos pertinentes o relevantes que desvirtúen el juicio de legalidad que las normas imponen. La parte actora no indica en concreto cuáles funciones asignadas en la nueva planta de personal a cargos de la misma u otra denominación es igual o equivalente. Tampoco indica de forma clara y probada un derecho preferente frente a otro empleado incorporado, habida cuenta de la reducción en el número de empleos en la planta global.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1042 DE 1978 / DECRETO 2503 DE 1998 /

CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 176

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “A” -

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil diez (2010)

Radicación número: 08001-23-31-000-2001-02566-01(1360-07)

Actor: MARIA CRISTINA AGUAS CHAVEZ

Demandado: DISTRITO ESPECIAL INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 22 de marzo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual, se denegaron las pretensiones de la demanda de la referencia.

ANTECEDENTES La señora María Cristina Aguas Chávez, mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, encaminada a obtener la nulidad del Decreto No. 0218 de 12 de septiembre de 2001, expedido por el Alcalde Distrital de Barranquilla por el cual se estableció la planta de personal de la Alcaldía Distrital de la misma ciudad, en cuanto suprimió el cargo de la demandante. Como consecuencia de la nulidad anterior, pidió que se condenara al demandado a reintegrarla sin solución de continuidad al mismo cargo o a otro de igual o superior categoría, así como al pago de salarios y prestaciones sociales durante el lapso que transcurra entre la supresión del empleo y el reintegro. Finalmente, pidió el pago de agencias en derecho y costas del juicio.

Expuso los siguientes hechos: Laboró en la Alcaldía de Barranquilla desde el 7 de junio de 1993, hasta el 14 de septiembre de 2001, fecha en que se le informó la supresión del cargo de Secretario Administrativo, Código 540-05, adscrito al Departamento de

Impuestos Distritales, perteneciente a la Secretaría de Hacienda Distrital. Al momento de la supresión se encontraba inscrita en carrera administrativa y durante el tiempo en que existió la relación laboral cumplió a cabalidad con las obligaciones y funciones inherentes al cargo desempeñado. Fue el Decreto 0218 del 12 de septiembre de 2001, el que adoptó la nueva planta de personal, suprimiendo su cargo, decisión que le fue comunicada mediante la comunicación del 14 de septiembre de 2001. Citó como normas violadas los artículos 53, 125 y 209 de la Constitución Política; y 136 y 154 del Decreto 1572 de 1998. En el concepto de violación expuesto a folio 2 a 4 del expediente, explicó la violación de normas sustanciales en que debió fundarse el acto supresor. Adujo que el funcionario que lo expidió incurrió en desviación de poder por una falsa motivación del acto. CONTESTACION DE LA DEMANDA El Distrito demandado manifestó que el Decreto Departamental 0218 de 2001, no infringió ninguna norma jurídica, por cuanto la Administración procedió a reestructurar su planta de personal con fundamento en lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 y en la Ley 617 de 2001, ésta última relativa a la racionalización del gasto público. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 22 de marzo de 2007, denegó las pretensiones de la demanda.

Argumentó lo siguiente: Si bien es cierto en el estudio técnico se consignó que las funciones de la Secretaría de Hacienda no cambiarían sustancialmente, ello no quiere decir

que obligatoriamente tendrían que mantener intactas las labores de esa dependencia a la cual se encontraba adscrita al momento de la reestructuración. La actora no arrimó al proceso los elementos de convicción para establecer que las labores que ejercía efectivamente subsistieron. La Administración en la elaboración de los estudios técnicos que sirvieron de soporte para reestructurar su planta de personal, sí tuvo en cuenta los requisitos previstos en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte actora apela oportunamente la sentencia proferida por el Tribunal, bajo los siguientes argumentos: El estudió técnico que fundamentó la reestructuración del Distrito de Barranquilla no reúne los requisitos exigidos legalmente, en especial lo relativo a la evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos. Asegura el recurrente que el cargo que ocupaba la demandante no fue realmente suprimido en la nueva planta de personal. TRAMITE PROCESAL Mediante auto de 31 de octubre de 2007, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y posteriormente, mediante auto de 29 de febrero de 2008, se ordenó recaudar las pruebas solicitadas por la misma parte en el escrito de apelación. CONSIDERACIONES Mediante la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho la señora María Cristina Aguas Chávez, solicitó la nulidad parcial del Decreto No. 0218 de 12 de septiembre de 2001, expedido por el Alcalde Distrital de Barranquilla por el cual se estableció la planta de personal de la Alcaldía

Distrital de la misma ciudad, en cuanto suprimió el cargo de Secretario Administrativo, Código 540-05, adscrito al Departamento de Impuestos Distritales, perteneciente a la Secretaría de Hacienda Distrital. Conforme al escrito de apelación, el punto de objeción expresado por la parte demandante frente al fallo del a quo es la falsa motivación por vicios en el estudio técnico que soportó la reestructuración y por la no supresión efectiva del empleo, pues presuntamente sigue existiendo. Procede la Sala a examinar el posible yerro jurídico de la providencia de primera instancia, relacionado con la presunta violación del artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, que prevé los requisitos exigidos en la elaboración de los estudios técnicos para las entidades a reestructurar. Para la fecha de expedición del acto acusado, por el cual se modificó la planta de personal de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, se encontraba vigente la Ley 443 de 1998 y su artículo 41 ya había sido reglamentado por el Decreto 1572, precepto que contempla los parámetros y procedimientos para la modificación de plantas de personal, modificado a su vez, en algunas de sus disposiciones, por el Decreto 2504 de 1998. Son estas normas a las que debió sujetarse la Administración Municipal para expedir el acto impugnado. Tratándose de supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagran como exigencia previa para ese particular proceso, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal. La inobservancia de esa exigencia legal, compromete la legalidad del

proceso de reestructuración administrativa y genera indefectiblemente la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura una expedición irregular. Siendo una actuación administrativa esencialmente reglada, como en efecto lo es el proceso de reestructuración administrativa, en donde la ley le señala tanto la oportunidad como el procedimiento a seguir, la administración debe actuar dentro de un estricto marco legal (Ley 443 de 1998), pues su accionar está siempre determinado en una norma de derecho positivo y su desarrollo no puede estar al libre albedrío de la autoridad. Examinará esta Sala entonces si, en el caso particular y concreto, se obró de conformidad con el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, modificado a su vez, por el Decreto 2504 del mismo año. A partir del folio 17, se encuentran las conclusiones del estudio técnico que soportó la reestructuración de la Secretaría de Hacienda del Distrito de Barranquilla, en el cual se destaca a grandes rasgos, lo siguiente: i) Un análisis de las debilidades oportunidades, fortalezas y amenazas de la Secretaria de Hacienda. ii) Un diagnostico en cuanto a la visión, misión, funciones, planta de personal y puntaje de competencias del personal: allí se consigna que se hizo un preciso estudio de las hojas de vida, consignado en el anexo 1 y un detallado análisis de los procesos básicos y de las cargas de trabajo, señalado en el anexo 2. iii) Una exposición de motivos para la modificación de la misión, funciones, estructura organizacional y de la planta de cargos y iv) Una propuesta de la nueva estructura y planta de cargos.

Específicamente, respecto a los cargos de Secretario Administrativo 550-05, adscritos al Departamento de impuestos se recomendó suprimirlos, porque “según la evaluación de las cargas de trabajo de este cargo se determinó que no se justifica su permanencia y se sugiere suprimirlo.” (fl. 115) El artículo 154 original del Decreto 1572 de 1998, prescribía que los estudios que soportaran las modificaciones a las plantas de personal debían estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplaran como mínimo un análisis de las implicaciones derivadas de la transformación de la misión u objeto social de la institución y de las funciones generales, un análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, una evaluación de la prestación de los servicios, una evaluación de las funciones asignadas a los empleos, unas cargas de trabajo y un análisis de los perfiles de los empleos. Pero como se dijo, dicha preceptiva fue modificada por el Decreto 2504 de 1998, quedando el artículo 154, así: ARTICULO 154. <Artículo modificado por el artículo 9o. del Decreto 2504 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:> Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo

2. Evaluación de la prestación de los servicios

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.

Esta nueva norma reglamentaria flexibilizó de alguna manera las

exigencias en el contenido de los estudios técnicos, dependiendo de “la causa que origine la propuesta”. Es decir, el estudio ya no debe contener todos los seis aspectos contemplados originalmente, sino alguno o varios de los siguientes aspectos: 1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo 2. Evaluación de la prestación de los servicios 3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos. Nótese entonces, que la modificación reglamentaria del artículo 41 de la Ley 443 de 1998, si bien explícitamente, condicionó los estudios técnicos a metodologías de diseño organizacional y ocupacional, implícitamente fijó el estudio en concreto únicamente a una relación de causalidad, entre lo determinante y lo determinado. Lo anterior, para advertir que el estudio técnico no necesariamente debe abarcar la totalidad de los aspectos consagrados en los tres numerales del artículo 154 modificado del Decreto 1572 de 1998, sino únicamente los relevantes, dependiendo la causa que origina la reestructuración. Del documento aportado por la parte demandante, infiere la Sala que el aspecto relevante o determinante del diagnostico adelantado por la comisión externa encargada de elaborar el estudio técnico, esta relacionado directamente con las funciones asignadas, perfiles y cargas de trabajo de los empleos; evaluación que según el mismo estudio se encuentra consignado en los anexos 1 y 2, sobre los cuales la parte actora no hace mención alguna. Si no se aportaron los anexos al expediente, no significa que se deba negar su existencia, pues el contenido del documento aportado por la parte

encargada de probar los supuestos de hecho, se basa precisamente en esos dos compendios. De acuerdo con lo anterior, podrá señalarse que el estudio en general sí contempla las razones objetivas y técnicas de la reestructuración administrativa contenidas en el Decreto No. 0218 de 12 de septiembre de 2001. Procede ahora la Sala a examinar si, como lo asegura el recurrente, el cargo que ocupaba la demandante no fue realmente suprimido en la nueva planta de personal. Debe recordarse que el empleo ha sido definido tradicionalmente en la legislación colombiana en relación con las funciones que debe realizar el empleado que lo ocupa, las responsabilidades que se asignan y los requisitos para acceder al mismo. Así en el decreto 1042 de 1978 se le entendió como “El conjunto de funciones, deberes y responsabilidades que han de ser atendidos por una persona natural, para satisfacer necesidades permanentes de la administración pública” (artículo 2º); y en el decreto 2503 de 1998 como “El conjunto de funciones que una persona natural debe desarrollar y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.” Por ello la planta de personal de una entidad puede estipular cargos de igual nivel y denominación pero diferente grado que serán distintos empleos, cuando las distinciones de grado que implican diferencias salariales corresponden a diversa “complejidad y responsabilidad inherente al ejercicio de las funciones“: “DECRETO 1042 DE 1978. DE LA ASIGNACION MENSUAL. La asignación mensual correspondiente a cada empleo estará determinada por sus funciones y responsabilidades, así como por

los requisitos de conocimiento y experiencia requeridos para su ejercicio, según la denominación y el grado establecidos por el presente decreto en la nomenclatura y la escala del respectivo nivel. Se entiende por denominación la identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades que constituyen un empleo. Por grado, el número de orden que indica la asignación mensual del empleo dentro de una escala progresiva, según la complejidad y responsabilidad inherente al ejercicio de sus funciones.” Asimismo puede estipular empleos de igual denominación y grado que no obstante serán diferentes, cuando el manual específico les asigne funciones, requisitos y/o responsabilidades distintas. De ahí que la supresión de un empleo puede resultar inexistente cuando subsisten en la planta de personal de la entidad igual o superior número de cargos de la misma denominación con igual o distinto grado, siempre que las funciones asignadas y la responsabilidad inherente a dichas funciones sea idéntica. Conforme al acto supresor, encuentra la Sala que los dos Secretarios 540-05, adscritos al Departamento de Impuestos fueron suprimidos. Según lo estipula el artículo 176 del C.P.C. el hecho legalmente presumido se tendrá por cierto pero admitirá prueba en contrario, que corresponde a quien pretenda desconocer su existencia, aduciendo y probando hechos pertinentes o relevantes que desvirtúen el juicio de legalidad que las normas imponen. La parte actora no indica en concreto cuáles funciones asignadas en la nueva planta de personal a cargos de la misma u otra denominación es igual o equivalente. Tampoco indica de forma clara y probada un derecho preferente frente a otro empleado incorporado, habida cuenta de la reducción en el número

de empleos en la planta global. Por el contrario, conforme a la prueba recaudada en esta instancia, quedó certificado que en el Departamento de Impuestos de la Secretaría de Hacienda fueron suprimidos los cargos de Secretario Administrativo 540-05. (fl. 196) No basta con afirmar en la demanda que en la nueva planta de personal subsisten cargos con funciones iguales o equivalentes a los cuales pueda incorporarse la demandante. Por todas las razones que anteceden, considera la Sala que el Tribunal acertó en su decisión, y en consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 22 de marzo de 2007, proferida dentro del proceso de la referencia. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO