CE-08001-23-31-000-2003-00319-01(AP)-2008

SALA DE NECROPSIAS DEL MUNICIPIO DE JUAN DE ACOSTAReconocimiento del incentivo por sentencia que acoge las pretensiones / INCENTIVO - Procede en sentencia que acoja las pretensiones; no es castigo sino compensación El a quo en la sentencia impugnada, no obstante que advirtió que no existía prueba sobre la violación de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, decidió ampararlos, ordenando, en consecuencia, al Alcalde Municipal de Juan de Acosta, que en el término de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, termine y ponga en funcionamiento la sala de necropsias ubicada en el cementerio municipal de esa localidad. (numerales 1º y 2º). Así mismo, negó el reconocimiento del incentivo económico al demandante (num. 4º), en consideración a que éste se limitó a formular la demanda, solo asistió a una de las audiencias de pacto de cumplimiento programadas, y no presentó ninguna prueba dirigida a demostrar la violación de los derechos e intereses colectivos, tal como era su deber conforme a lo establecido en el artículo 30 de la Ley 472 de

1998. Precisamente el motivo de la instancia se limita a la decisión del a quo de negar al actor el incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de

1998. En orden a resolver lo pertinente, se tiene que conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998:“El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta

(150) salarios mínimos mensuales”. El artículo 34 ibídem, por su parte, prevé que “la sentencia que acoja las pretensiones del demandante ... igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular”, lo que significa, como lo ha sostenido reiteradamente la Sala1, que hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento. Ahora bien, debe precisarse que el estímulo económico previsto en la ley para el actor no está concebido como un castigo para la entidad o persona renuente a cesar en la vulneración de los derechos e intereses colectivos, sino como una compensación por la labor altruista del actor, así dicha suma deba pagarse a costa de la entidad o persona responsable de la vulneración.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil ocho (2008) Radicación número: 08001-23-31-000-2003-00319-01(AP)

Actor: OSCAR DARIO SANTODOMINGO PAYERAS

Demandado: MUNICIPIO DE JUAN DE ACOSTA Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR 1 Entre otras ver la sentencia de 9 de agosto de 2001, Radicación núm.: 2000-0295-01, Consejero Ponente

doctor Camilo Arciniegas Andrade. Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2006 por el Tribunal Administrativo del Atlántico,

en cuanto negó el incentivo económico a aquel.

I.- LA DEMANDA

1. Las pretensiones El 4 de febrero de 2003, el ciudadano OSCAR DARIO SANTODOMINGO PAYERAS promovió demanda en ejercicio de la acción popular contra el municipio de Juan de Acosta (Atlántico), en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano y la seguridad y la salubridad públicas, con el fin de que el Tribunal Administrativo del Atlántico adoptara las siguientes disposiciones: “1. Se imparta la orden a la entidad territorial demandada, para que en un término no superior a tres (3) meses, o en el término que el Honorable Tribunal considere prudentemente, haga las obras necesarias a fin de dar cumplimiento a los artículos 27, 29 y 30 del Decreto 768 de 1990, para evitar el riesgo de seguridad y salubridad públicas por la omisión de dichas obras

(sic).

2. Se designe un comité para los fines y en los términos del inciso 4 de (sic) artículo 34 de la ley 472 de 1998.

3. Sírvase fijar el incentivo del accionante (sic) de ciento cincuenta salarios mínimos legales vigentes y a cargo de la entidad demandada en los términos del artículo 39 de la ley 472 de 1998.” (fl. 1)

2. Los hechos: Como sustento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes: 1.- Por disposición del Decreto 786 de 1990 los municipios tienen la obligación de construir o de adecuar las salas para la práctica de autopsias en los cementerios

municipales o públicos, con un mínimo de requisitos técnicos que garanticen iluminación, suficiente privacidad, servicio de agua, ventilación, mesa adecuada para la práctica de la autopsia, servicio de energía eléctrica, etc. 2.- No obstante lo anterior, el municipio demandado no ha cumplido con la obligación de tener su sala de necropsias en los términos y condiciones previstos en los artículos 27, 29 y 30 del Decreto 786 de 1990, para tratar a los cadáveres en estado de descomposición, omisión ésta que constituye un peligro latente para los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas. II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Juan de Acosta (Atlántico) contestó la demanda a través de apoderado judicial, quien se opuso a la prosperidad de sus pretensiones, señalando como razones de defensa que la sala de necropsias de dicha entidad territorial cumple con las exigencias establecidas en el Decreto 786 de 1990. III.- LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Atendiendo a lo establecido en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador inicialmente convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 30 de abril de 2004, la cual se declaró fallida debido a la inasistencia del representante de la entidad demandada. No obstante, el 3 de mayo de 2004 el apoderado judicial del municipio de Juan de Acosta presentó un memorial en el que manifestó que existe ánimo conciliatoria en dicha entidad territorial y que se están haciendo las imputaciones presupuestales

con el fin de dotar al municipio de una sala de necropsias. Por tal razón, en auto del 18 de mayo de 2004 se fijó como nueva fecha y hora para celebrar la audiencia de pacto de cumplimiento en este asunto, el día 23 de junio de 2004 a las 10:00 a.m. En la fecha y hora previstas se realizó la audiencia, pero fue declarada fallida debido a la inasistencia del demandante. En el acta respectiva, sin embargo, se dejó constancia que no es cierto lo manifestado en la contestación de la demanda por parte de la anterior municipal de Juan de Acosta, pues se constató por Planeación Municipal que en la localidad no existe sala de necropsias; igualmente, se indicó que el municipio tiene ánimo conciliatorio y que ya elaboró un proyecto para la construcción de dicha sala, y que las obras respectivas se están iniciando, señalando como fórmula de pacto de cumplimiento la culminación de tales obras a más tardar el 30 de agosto de 2004. IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 1.- La parte actora Señala que lo manifestado en la audiencia de pacto de cumplimiento pone de presente que el municipio demandado ha vulnerado los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, al no existir en dicha localidad una sala de necropsias adecuada para la práctica de necropsias en estado de descomposición, hecho éste que, además, hace suponer que el citado procedimiento se realiza en el hospital municipal, lo cual está prohibido por el Decreto 786 de 1990. De otro lado, considera que el plazo al que se compromete la Administración

Municipal para construir la sala de necropsias es muy amplio, y no permite que cese la vulneración de los derechos colectivos. 2.- La parte demandada Solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda, pues, de acuerdo con el informe de la Secretaría Departamental de Salud de 7 de abril de 2005, la Administración ya está adelantando la construcción de la sala de necropsias en el cementerio municipal; además, informó, que existe el rubro presupuestal para culminar la ejecución de las obras. 3.- El Ministerio Público En su alegato de conclusión la Procuradora 15 Judicial Administrativa II solicitó que se ordene al municipio demandado informar al Tribunal acerca de la conclusión de las obras de la sala de necropsias, e igualmente que dicha Corporación se abstenga de fijar incentivo económico a favor del actor, en consideración a que no desplegó actuación distinta a la presentación de la demanda, y a que no se demostró en el proceso la afectación de los derechos colectivos como consecuencia de la inexistencia de la sala de necropsias para cadáveres en estado de descomposición. V.- LA PROVIDENCIA APELADA Surtido el trámite de rigor, se profirió la sentencia apelada, en la cual el a quo luego de reseñar la actuación procesal y de referirse a las pruebas pertinentes, amparó los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas, ordenando en consecuencia al Alcalde Municipal de Juan de Acosta que, en el término de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, termine y ponga en funcionamiento la sala de necropsias ubicada en el cementerio municipal de esa localidad. (numerales 1º y 2º) De otro lado, negó el reconocimiento del incentivo económico al demandante. (numeral 4º) Señaló que del informe técnico rendido por la Secretaría Departamental de Salud del Atlántico, y de lo manifestado por el apoderado del municipio de Juan de Acosta en los alegatos de conclusión, se advierte que se está adelantando la sala de necropsias en el cementerio de esa localidad. Precisó que dentro del proceso no aparecen pruebas que demuestren o evidencien una violación de los derechos e intereses colectivos de los habitantes del municipio de Juan de Acosta, relacionados con el goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas, pero que se hace necesario procurar el mejoramiento social de aquellos, con el fin de prevenir riesgos en la salud y contribuir al saneamiento ambiental, por lo que ordenó a dicho municipio la terminación de la sala de necropsias del cementerio municipal. Finalmente, no reconoció el incentivo económico al demandante, en consideración a que éste se limitó a formular la demanda, solo asistió a una de las audiencias de pacto de cumplimiento programadas, y no presentó ninguna prueba dirigida a demostrar la violación de los derechos e intereses colectivos, tal como era su deber conforme a lo establecido en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998. VI.- EL RECURSO Inconforme con la anterior decisión, en cuanto se refiere al no reconocimiento del incentivo económico, el actor la apeló, con el fin de que sea revocada,

argumentando que sí se encuentra probada la vulneración de los derechos e intereses colectivos, lo que se desprende de la misma confesión del municipio demandado cuando reconoce que no existe en dicha localidad sala de necropsias para cadáveres en descomposición, y que tiene derecho a que se le reconozca el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, toda vez que fue con motivo de la presentación de la demanda que se ordenó por parte de la Administración Municipal de Juan de Acosta que se construyera la referida sala. VII.- LAS CONSIDERACIONES 1.- El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales

derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. 2.- Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano y la seguridad y la salubridad públicas, los cuales estima vulnerados en razón a que el municipio de Juan de Acosta no ha cumplido con la obligación de tener una sala de necropsias en los términos y condiciones previstos en los artículos 27, 29 y 30 del Decreto 786 de 1990, para tratar a los cadáveres en estado de descomposición. En ese contexto, solicita el demandante que “Se imparta la orden a la entidad territorial demandada, para que en un término no superior a tres (3) meses, o en el término que el Honorable Tribunal considere prudentemente, haga las obras necesarias a fin de dar cumplimiento a los artículos 27, 29 y 30 del Decreto 768 de 1990, para evitar el riesgo de seguridad y salubridad públicas por la omisión de dichas obras (sic).” 3.- El a quo en la sentencia impugnada, no obstante que advirtió que no existía prueba sobre la violación de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, decidió ampararlos, ordenando, en consecuencia, al Alcalde Municipal de Juan de Acosta, que en el término de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, termine y ponga en funcionamiento la sala de necropsias ubicada en el cementerio municipal de esa localidad. (numerales 1º y 2º)

Así mismo, negó el reconocimiento del incentivo económico al demandante (num. 4º), en consideración a que éste se limitó a formular la demanda, solo asistió a una de las audiencias de pacto de cumplimiento programadas, y no presentó ninguna prueba dirigida a demostrar la violación de los derechos e intereses colectivos, tal como era su deber conforme a lo establecido en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998. Precisamente el motivo de la instancia se limita a la decisión del a quo de negar al actor el incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

4. En orden a resolver lo pertinente, se tiene que conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998:“El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales”.

El artículo 34 ibídem, por su parte, prevé que “la sentencia que acoja las pretensiones del demandante ... igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular”, lo que significa, como lo ha sostenido reiteradamente la Sala2, 2 Entre otras ver la sentencia de 9 de agosto de 2001, Radicación núm.: 2000-0295-01, Consejero Ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade. que hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento. Ahora bien, debe precisarse que el estímulo económico previsto en la ley para el actor no está concebido como un castigo para la entidad o persona renuente a cesar en la vulneración de los derechos e intereses colectivos, sino como una

compensación por la labor altruista del actor, así dicha suma deba pagarse a costa de la entidad o persona responsable de la vulneración. 5.- En el anterior contexto, entonces, es claro que en el presente asunto debe revocarse el numeral 4º de la parte resolutiva de la sentencia apelada, como quiera que en esta providencia se acogen las pretensiones de la demanda, y en tal evento, por mandato legal, el actor popular tiene derecho al incentivo económico. Ciertamente, aunque en la parte considerativa del fallo se advirtió que no existía prueba que acreditara la vulneración de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas, el Tribunal amparó tales derechos en consideración al mejoramiento social de la población de Juan de Acosta, y con miras a prevenir riesgos en la salud y contribuir al saneamiento ambiental, y en ese contexto, accedió a las pretensiones de la demanda, ordenando al Alcalde Municipal de dicha localidad que, en el término de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, termine y ponga en funcionamiento la sala de necropsias ubicada en el cementerio municipal de esa localidad La anterior decisión, en la que, se insiste, se acogen las pretensiones de la demanda, no fue objeto de impugnación por el municipio demandado y, en consecuencia, no corresponde a esta Sala efectuar pronunciamiento alguno al respecto, más aun cuando el contenido de la misma se encuentra dirigido a amparar derechos de la colectividad. 6.- Por lo anterior, atendiendo a la naturaleza e importancia de los derechos e intereses colectivos amparados en la sentencia apelada, así como a la actuación

del demandante en el curso del proceso, la Sala reconocerá al demandante como incentivo la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, el cual estará a cargo de la parte demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: REVÓCASE el numeral 4º de la parte resolutiva de la sentencia apelada y, en su lugar, RECONÓCESE al demandante el valor equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a título de incentivo, el cual deberá ser pagado por el municipio de Juan de Acosta (Atlántico). Ejecutoriada esta providencia, vuelva el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 31 de enero de 2008.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN