CE-08001-23-31-000-2003-01663-02(1625-10)-2011

PENSION DE JUBILACION – Reconocimiento con base en convención colectiva. Convalidación. Requisito Es cierto que antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, existía normatividad que regulaba el régimen pensional, no obstante es innegable que también existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fueron precisamente los Acuerdos de la Universidad del Atlántico, entre otros, con fundamento en los cuales se expidieron las Resoluciones atacadas en este proceso. A las situaciones jurídicas individuales definidas al amparo de tales disposiciones, son a las que apuntó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que “continuarían vigentes” y que la Corte Constitucional en la sentencia antes citada declaró exequible, por encontrarlo ajustado a los preceptos constitucionales, en especial a lo previsto en el artículo 58, como una clara expresión de garantía de los denominados “derechos adquiridos”.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 140

NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido ver Rad. 1626-10; 0637-10; 061310; 1180-09; 1892-09

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., octubre doce (12) de dos mil once (2011).

Radicación número: 08001-23-31-000-2003-01663-02(1625-10)

Actor: UNIVERSIDAD DEL ATLANTICO

Demandado: RAMIRO LASCARRIO MALDONADO AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de abril 14 de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico.

ANTECEDENTES La UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó del Tribunal Administrativo de Atlántico la nulidad de las Resoluciones Nos. 026 del 20 de agosto de 1986 y 007 del 20 de enero de 1987, proferidas por la Caja de Previsión Social de la Universidad del Atlántico, por medio de la cual reconoció la pensión de jubilación a RAMIRO LASCARRIO MALDONADO. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene la reliquidación, pago y reintegro de las sumas de dinero pagadas por concepto de factores extralegales tenidos en cuenta en la liquidación de la pensión del señor Lascarrio Maldonado, desde el momento en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento, 20 de agosto de 1986. Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones, se resumen así: La Universidad del Atlántico fue creada como un establecimiento público del orden departamental, por medio de la Ordenanza 042 de 1946, expedida por la Asamblea Departamental del Atlántico. RAMIRO LASCARRIO MALDONADO, se vinculó a la Universidad del Atlántico, el 25 de enero de 1966 y laboró hasta el 6 de agosto de 1986. Inicialmente se

vinculó por contratos de prestación de servicios y su vinculación como docente de tiempo completo se dio desde el 26 de octubre de 1970, es decir, por espacio de 18 años, 6 meses y 2 días. Nació el 15 de agosto de 1939. El cargo desempeñado por el actor fue el de Docente, funciones que sólo pueden ser desempeñadas por empleados públicos, de acuerdo con los artículos 72 y 77 de la Ley 30 de 1992, en concordancia con los artículos 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992 y el artículo 1º del Decreto Reglamentario 10 de 1996. Antes de dichas normas, rigió el Decreto 80 de 1980, que dispuso que las instituciones de educación superior son establecimientos públicos del orden nacional, departamental, o municipal, norma que en sus artículos 50, 91, 93, 97, 98 y 122, clasificó al personal administrativo que prestaba sus servicios en las universidades en empleados públicos y trabajadores oficiales. Cuando el demandado se pensionó, se encontraba vigente para su caso concreto, el de empleado público de entidad territorial, la Ley 33 de 1985 en concordancia con el Decreto 1045 de 1978, bajo cuyos regímenes debió pensionarse, normas que establecían la edad, el tiempo de servicio y el porcentaje sobre el que debía liquidarse la pensión de jubilación (75%), así como los factores salariales que podían incluirse en la liquidación. No obstante lo anterior, el promedio fue calculado con base en factores convencionales a los que no tenía derecho por su calidad de empleado público.

Al momento de reconocimiento de la pensión, el demandado no cumplía con los requisitos de edad y tiempo, puesto que tenía 47 años de edad y menos de 20 años de servicio. El acto de reconocimiento de la pensión, invocó como fundamento de la misma, el Acuerdo 11 de 1964, proferido por el Consejo Superior de la Universidad del Atlántico, norma de carácter interno de la Institución que no podía desconocer la normatividad vigente sobre empleados públicos y trabajadores oficiales y mucho menos, desconocer las normas vigentes sobre los factores salariales que se pueden incluir para establecer el monto de las pensiones otorgadas. La Ley 4 de 1966, invocada también, es una norma de carácter nacional que no tiene aplicación en las entidades territoriales y mucho menos en las descentralizadas. Normas violadas y concepto de la violación.- Constitución Política, artículo 76, numerales 9 y 10 Constitución Política de 1886, artículo 185, numeral 5 Leyes 33 y 62 de 1985 Ley 6ª de 1945 C.S.T., artículos 3, 4, 414, 416 y 467. Decreto 3135 de 1968, artículo 5º Decreto Ley 80 de 1980, artículos 50 y 122. Luego de señalar que el demandado era un empleado público de un establecimiento público de carácter departamental, se le han debido aplicar para el reconocimiento de su pensión de jubilación, las previsiones de las Leyes 33 y 62 de 1985 y la Ley 6 de 1945, así como las normas que la han modificado.

Al fundamentar el reconocimiento de pensión en disposiciones y normas que no eran aplicables al caso particular del actor, se desconocieron tanto los requisitos para acceder a la prestación, como el monto en que se le ha debido liquidar la pensión. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Atlántico, mediante la sentencia apelada, denegó las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes razones: Luego de referirse al marco legal y jurisprudencial y a las pruebas que obran dentro del proceso, estableció que no obstante que las autoridades o corporaciones municipales, distritales o departamentales, han carecido de competencia para proferir normas que establezcan condiciones o requisitos a sus empleados para tener derecho a pensionarse o para comprometer su voluntad administrativa, como también en cuanto a la manera de liquidar la pensión en comento, y dentro de este concepto el de los factores salariales y porcentaje para sus fines, no ha sido poco frecuente que entidades territoriales o sus organismos adscritos o vinculados arrogándose atribuciones, hayan procedido a dictar disposiciones o concurrir en sus expediciones (convenciones colectivas de trabajo), con base en las cuales se le han reconocido pensión de jubilación a sus servidores en condiciones más ventajosas a las regladas en la Ley. Tales reconocimientos creadores de situaciones de carácter particular y supralegales, fueron regulados por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, el cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional, de tal forma que dicha norma purgó la ilegalidad de las situaciones jurídicas individuales que en materia de pensión habían sido determinadas por actos jurídicos emanados de autoridad

territorial o por convenciones colectivas de trabajo, en las cuales también interviene la aquiescencia de la autoridad administrativa, en un acto bilateral de voluntades en el que concurre la del organismo estatal. En consecuencia, denegó las súplicas de la demanda. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la Universidad del Atlántico, inconforme con la decisión de primera instancia, expresa en síntesis, que llama la atención que el Tribunal en la primera instancia, “se tome el trabajo” de interpretar la situación a la luz del de artículo 146 de la Ley 100 de 1993, basado en el estudio de exequibilidad que hizo la Corte Constitucional, cuando el otorgamiento se realizó en vigencia de la Constitución de 1886, y de normas que regulaban expresamente el tema de la educación universitaria, que no cita en la sentencia. La pensión otorgada al demandado, quien era un empleado público, en virtud del Decreto Ley 80 de 1980, no le podía ser reconocida, por tener carácter extralegal y no cumplir los requisitos de las normas que le eran aplicables. Reitera que la pensión se concedió con fundamento en una norma de carácter nacional que no tiene aplicación en el nivel territorial, con factores salariales de carácter convencional sólo aplicables a trabajadores oficiales y sin el cumplimiento de los requisitos de edad y teimpo de servicio. Concluye expresando que cuando se invaden flagrantemente competencias salariales y prestacionales, al conceder una pensión por fuera del estatuto previsto para los empleados públicos y aplicando reglamentación establecida en Ley de carácter nacional no aplicable en las entidades territoriales, lo que se

irrespeta es la supremacía de la Constitución Política. Para resolver, se CONSIDERA La UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO solicita la nulidad de las Resoluciones Nos. 026 del 20 de agosto de 1986 y 007 del 20 de enero de 1987, proferidas por la Caja de Previsión Social de la Universidad del Atlántico, por medio de la cual reconoció la pensión de jubilación a RAMIRO LASCARRIO MALDONADO. Considera la parte actora que el reconocimiento efectuado a través de los actos administrativos demandados no se ajusta a la legalidad, por cuanto al tratarse de un empleado público, de nivel territorial, no le era aplicable la Ley 4 de 1966 ni una norma de carácter interno de la Universidad, como lo era el Acuerdo 11 de 1964. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Atlántico, denegó las súplicas de la demanda en consideración a que la pensión de jubilación reconocida a través de los actos acusados, se causó antes del 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y en consecuencia, al demandado le eran aplicables las previsiones del artículo 146 de dicha Ley. Inconforme con la decisión del Tribunal, la Universidad del Atlántico interpone recurso. Para el efecto, expresa que el reconocimiento pensional, contraría preceptos constitucionales y legales. Reitera para el efecto, lo expresado en la demanda. En consecuencia, el problema jurídico se contrae a determinar si RAMIRO LASCARRIO MALDONADO, tiene derecho al reconocimiento de la pensión mensual vitalicia de jubilación, en los términos consagrados en el Acuerdo 11 de

1967 y la Ley 4ª de 1966. Para efecto de decidir, se tiene lo siguiente: Se encuentra probado en el expediente, que el Gerente de la Caja de Previsión Social de la Universidad del Atlántico, por medio de la Resolución No. 026 del 20 de agosto de 1986, reconoció pensión a RAMIRO LASCARRIO MALDONADO, con fundamento en el artículo 2º del Acuerdo 11 de 1964 (fl. 132) y la Ley 4ª de 1966, acto que fue objeto de recurso de reposición y modificado a través de la Resolución 007 de 1987 en el sentido de aumentar el monto de la pensión de un 75% a un 100% del salario percibido por el demandado. La Universidad del Atlántico, como lo certifica la Secretaría General del Instituto Colombiano para la Educación Superior –ICFES-, a folio 31 del expediente, es una universidad oficial de educación superior, del orden departamental, creada mediante Ordenanza 42 de junio 15 de 1946, expedida por la Asamblea Departamental del Atlántico. En el presente asunto no se encuentra en discusión el hecho de que la facultad para determinar las condiciones de jubilación de los servidores públicos, radica en el Congreso de la República. En efecto, ni a la luz de la Carta Política de 1886, ni de la actual, los entes territoriales han tenido competencia para regular la materia pensional de los servidores públicos. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 76 de la Constitución de 1886, según el cual, correspondía al Congreso hacer las leyes, por medio de ellas ejercía las siguientes atribuciones: “9ª. Determinar la estructura de la administración nacional

mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales.” (Se subraya). La Constitución Política de 1991, artículo 150 numeral 19 literal e) facultó al Congreso para expedir las leyes y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el régimen prestacional de los servidores públicos, y de conformidad con el artículo 48 ibídem, la seguridad social (a la cual pertenece la materia pensional), es un servicio público que se presta en sujeción a los principios allí enunciados, en los términos que establezca la ley. La Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispone: “El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan.” Tampoco que los empleados públicos, no pueden beneficiarse de las prerrogativas que contienen las convenciones colectivas ni los Acuerdos de las Universidades, como se ha dicho reiteradamente. Las primeras porque son exclusivas de los trabajadores oficiales y los segundo, se repite, porque dichas instituciones no tienen competencia para fijar el régimen pensional de sus empleados. En consecuencia, al demandado, en su calidad de tal, no le eran aplicables las prerrogativas allí consignadas.

No obstante, para la fecha del reconocimiento de la prestación, 20 de agosto de 1986, aún no había entrado en vigencia la Ley 100 de 1993. Para los servidores públicos del orden territorial, calidad que tenía el demandado, entró a regir el 30 de junio de 1995, tal como lo dispone el parágrafo del artículo 151 ibídem. Las situaciones definidas con anterioridad a esa fecha, fueron objeto de protección por parte de la Ley 100 de 1993 y fue así como en el artículo 146, convalidó las de aquellos servidores que habían adquirido el derecho a la prestación con base en disposiciones extralegales de alcance departamental o municipal. Textualmente, dispone: ARTICULO 146. Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. … Lo dispuesto en la presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo. La anterior disposición fue declarada exequible por parte de la Corte Constitucional, con fundamento en lo siguiente: El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual "se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni

vulnerados por leyes posteriores". En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones. Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. … Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley. De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con

anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (ley 100 de 1993).1 En las anteriores condiciones, asiste razón al Tribunal en su decisión, teniendo en cuenta que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo las pensiones reconocidas con anterioridad a su vigencia con fundamento en disposiciones territoriales extralegales. Ahora bien, la universidad demandante mediante su apoderado, es insistente en afirmar que al beneficiario de la pensión aquí atacada, no lo cobijaba el Acuerdo 11 de 1964, en consideración a que para la fecha de causación del derecho a la pensión, regía la Ley 6ª de 1945, norma a la luz de la cual debió haberse reconocido el derecho. Al respecto se observa que es cierto que antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, existía normatividad que regulaba el régimen pensional, no obstante es innegable que también existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fueron precisamente los Acuerdos de la Universidad del Atlántico, entre otros, con fundamento en los cuales se expidieron las Resoluciones atacadas en este proceso. A las situaciones jurídicas individuales definidas al amparo de tales disposiciones, son a las que apuntó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que

“continuarían vigentes” y que la Corte Constitucional en la sentencia antes citada declaró exequible, por encontrarlo ajustado a los preceptos constitucionales, en 1 Corte Constitucional. Sentencia C-410 de 1997. Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara. especial a lo previsto en el artículo 58, como una clara expresión de garantía de los denominados “derechos adquiridos”. El aceptar los argumentos expuestos en el recurso de apelación, equivaldría a dejar sin contenido el citado artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y hasta el mismo razonamiento expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997 que le sirvió de fundamento para declarar la exequibilidad del citado precepto. En las anteriores condiciones, se confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia del 14 de abril de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda dentro del proceso promovido por UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO. Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CUMPLASE. Discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

ALFONSO VARGAS RINCÓN