CE-08001-23-31-000-2003-01773-01(1824-09)-2010

AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Límites / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL - Prohibición de fijación por entidades territoriales / PENSION DE JUBILACION - Fijación de topes y porcentajes por entes universitarios. Improcedencia / SUSPENSION PROVISIONAL - Violación de norma superior. Pensión de jubilación. Fijación de topes y porcentajes por entes universitarios En relación con la autonomía de las Universidades para regular su régimen salarial y prestacional es del caso reiterar que por regla general sus servidores son empleados públicos que están sometidos a las normas legales establecidas por el legislador conforme a lo dispuesto por el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Carta Política, además, existe prohibición expresa para delegar la facultad de regular las prestaciones en entidades territoriales (literal f, inciso 2º). El régimen de prestaciones que rige para las Universidades Públicas es el establecido por las normas generales que fijan el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y, en todo caso, la fijación de los topes y el porcentaje pensional no corresponde a los entes Universitarios, de donde surge la flagrante violación entre los actos acusados y las normas citadas.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150

SUSPENSION PROVISIONAL - Reconocimiento pensional con base en normas territoriales. Convalidación / PENSION DE JUBILACION - Reconocimiento con base en normas territoriales. Convalidación. Suspensión En los casos en que el reconocimiento pensional se sustente en Ordenanzas, Acuerdos expedidos por los entes Universitario o en Convenciones Colectivas es

evidente la vulneración flagrante de norma superior, configurándose así uno de los requisitos que exige la figura de la suspensión provisional. Del simple cotejo del monto pensional reconocido y los factores salariales incluidos en la Resolución cuestionada con el texto de los artículos 1 de las Leyes 33 y 62 de 1985 se infiere que el monto fijado excede el 75% que dispone la Ley porque incluyó valores que no constituyen factor salarial para liquidar la pensión de jubilación. Sin embargo, como en el sub lite la pensión de jubilación le fue reconocida mediante acto proferido el 30 de agosto de 1993, es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, para los Servidores Públicos del nivel Departamental, Municipal y Distrital (30 de junio de 1995) su situación jurídica puede eventualmente estar convalidada por el artículo 146 de la citada Ley.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 146

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá D. C., cuatro (4) de marzo de dos mil diez (2010).

Radicación número: 08001-23-31-000-2003-01773-01(1824-09)

Actor: UNIVERSIDAD DEL ATLANTICO

Demandado: RAUL DE JESUS CAMPIS MANJARRES APELACION INTERLOCUTORIO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 18 de diciembre de 2003 proferido por el Tribunal Administrativo del

Atlántico, que admitió la demanda y negó la suspensión provisional del acto acusado. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de que trata el artículo 85 del C.C.A., la Universidad del Atlántico pretende la nulidad de las Resoluciones Nos. 002121 de 30 de agosto de 1993 y 001041 de 30 de junio de 1994, proferidas por el Rector de dicha institución, mediante las cuales reconoció la pensión de jubilación al demandado

RAUL DE JESÚS CAMPIS MANJARRES.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se decrete la cesación de los efectos del acto desde la fecha de su expedición o, en subsidio, desde la suspensión provisional o el fallo definitivo, y ordenarle al demandado reintegrar el valor de las mesadas reconocidas, junto con los ajustes de valor y los intereses moratorios; dando aplicación a los artículos 176 y 178 del C.C.A.

SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL.

El apoderado de la Universidad del Atlántico (fls.15 - 19) sostiene que los actos demandados violaron la Ley 33 de 1985 toda vez que concedió una pensión de jubilación con monto del 82.67% del último salario promedio, siendo que la norma dispone que el monto máximo de reconocimiento es del 75%, con el cumplimiento de los requisitos exigidos como es el tiempo laborado y edad. Las Resoluciones acusadas transgredieron la norma en mención, por cuanto se incluyeron factores salariales Convencionales como las primas, bonificaciones etc. Finaliza diciendo que los pagos extralegales reconocidos generan un aumento injustificado del pasivo pensional de la Universidad y amenazan seriamente la

viabilidad Institucional.

AUTO APELADO.

El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante proveído de 18 de diciembre de 2003, admitió la demanda y negó la suspensión provisional del acto demandado. Manifestó que al comparar el acto acusado con las normas superiores señaladas no se observa de bulto la violación aludida, requisito exigido en el artículo 152 del C.C.A (fl.124). El asunto planteado requiere de un estudio minucioso que no se puede realizar en este momento procesal sino al resolver de fondo las pretensiones de las partes. Para que exista una manifiesta infracción, “habrían de realizarse una serie de operaciones inteligibles, no llamadas a hacerlas en esta decisión sino al término del debate litigioso en el correspondiente fallo, ya que debe entenderse que la manifiesta infracción debe ser advertida a simple golpe, es decir, surgir de la mera confrontación entre el acto acusado y la norma jerárquica superior, lo cual en el presente no se advierte.” Como el requisito contemplado en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo no se configuró pues de la confrontación directa no se puede inferir una manifiesta violación de las disposiciones que se estiman vulneradas se debe negar la solicitud de suspensión.

APELACIÓN.

El apoderado de la UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído, sólo en cuanto negó la suspensión provisional (fl.120 y 122). Manifestó que la norma aplicable para el reconocimiento de la pensión del presente caso es la Ley 33 de 1985, es decir, que la pensión debió liquidarse sobre el 75% del salario promedio que sirvió de base para los

aportes durante el último año de servicio y no con más del 80%. Lo anterior evidencia, sin duda alguna, la manifiesta infracción de la norma superior que exige el artículo 152 del C.C.A. También debe tenerse en cuenta que el demandado no cumplía con los requisitos para otorgarle pensión, ya que contaba con 44 años de edad y más 16 años de servicio; cualquiera de estas falencias debieron llevar al A-quo a decretar la suspensión provisional de los actos demandados. Para resolver, se CONSIDERA Llama la atención de la Sala la actuación dilatoria del A-quo en conceder el recurso de apelación, dado que el auto apelado es de 18 de diciembre de 2003 (fls.113-116) y la concesión del recurso de apelación es de 17 de julio de 2009 (fl.165). Entre los deberes del Juez, además de dirigir el proceso, esta el de adoptar las medidas conducentes para impedir su paralización y procurar la mayor economía procesal, so pena de incurrir en responsabilidad por la mora que ocurra; es decir, que sus actuaciones deben ser lo mas expeditas posibles para un correcto acceso a la Administración de Justicia. En estas condiciones la Sala dispondrá en la parte resolutiva de este proveído compulsar copias al Consejo Superior de la Judicatura - Sala Disciplinaria - a fin de que se investigue la conducta morosa del fallador de primera instancia. Conforme a lo ordenado por el artículo 213 del C.C.A., la Sala procede a resolver de plano el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 18 de

diciembre de 2003, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que admitió la demanda y negó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado. El artículo 207, in fine, del C.C.A., modificado por el artículo 46 del Decreto 2304 de 1989, dispone: “Cuando se pida la suspensión provisional, ésta se resolverá en el auto que admita la demanda, el cual debe ser proferido por la sala, sección o subsección y contra este auto sólo procede, en los procesos de única instancia, el recurso de reposición y, en los de primera instancia, el de apelación.”. En el presente asunto procede la apelación del auto admisorio de la demanda porque la entidad demandante pretende el reintegro de lo pagado en exceso desde el momento en que se profirió el acto acusado hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declare la nulidad, debidamente indexada, es decir, que supera la cuantía exigida en el artículo 132, numeral 2 del C.C.A. (100 salarios mínimos legales mensuales). La suspensión provisional es una medida procesal sujeta a condiciones y requisitos exigentes como la violación de textos superiores, por regla general. Por consiguiente, no le es dable al juzgador acceder a su decreto sino cuando encuentre visibles esos extremos, pues en los casos en que la materia ofrece dudas o exige examinar el fondo del asunto, no resultaría procedente esa medida. En relación con la suspensión provisional del acto demandado la Sala1, unificó el criterio en caso similar, en donde se concluyó: “… Sin embargo, como en el sub lite la pensión de jubilación a la

demandada le fue reconocida mediante acto proferido el 16 de julio de 1993 (fl.17), es decir, antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, 1 de abril de 1994, su situación jurídica puede eventualmente estar convalidada por el artículo 146 de la citada Ley. …” 1 En auto de 2 de abril de 2009, Exp. No. 0464-08 Actora: Liduvina Roa de Arquez. Es decir, que existe la posible aplicación del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, que convalidó las situaciones jurídicas definidas con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha Ley, dependiendo de la fecha de reconocimiento de la pensión de jubilación. Sobre la suspensión provisional de los actos de reconocimiento pensional expedidos con base en acuerdos universitarios la Sección Segunda del Consejo de Estado en auto de 13 de septiembre de 2007, expediente No.2005024640 01, M.P. Dr. ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO, expresó lo siguiente: “[...] Aunque en situaciones similares la Sala ha compartido la posición del Tribunal, de un pormenorizado análisis del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, emerge la duda si al caso concreto se aplica esta norma o la Ley 33 de 1985. Preceptúa el citado artículo lo siguiente: ‘ARTÍCULO 146. SITUACIONES JURÍDICAS INDIVIDUALES DEFINIDAS POR DISPOSICIONES MUNICIPALES O DEPARTAMENTALES. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones Municipales o Departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales a favor de empleados o

servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. (…). Conforme a una sana interpretación de la norma transcrita, no es evidente determinar si las situaciones jurídicas de carácter individual originadas con anterioridad a la sanción de la Ley 100 de 1993, con fundamento en disposiciones territoriales sobre pensiones extralegales continúan vigentes, o si por el contrario fueron derogadas por la Ley 33 de 1985; por tanto no se puede establecer prima facie si la pensión se liquida de conformidad con dichas normas o de acuerdo a lo ordenado en la Ley 33 de 1985. De manera que si en esta etapa preliminar de la actuación se profiere pronunciamiento al respecto, se podría incurrir en juicios que serían propios de la decisión de fondo. Acorde a lo anterior, como este examen no es procedente bajo el instituto de la suspensión provisional, la Sala denegará la viabilidad de la medida debiéndose revocar el auto apelado.”. En proveído de 17 de julio de 2008, expediente No.200300505 01, M.P. Dr. GERARDO ARENAS MONSALVE, la Sección reiteró lo siguiente: “El régimen general de pensiones aplicable a la demandada está contemplado en la Ley 33 de 1985, norma que la entidad actora considera transgredida con la expedición de los actos acusados, dado que aquella se encontraba vigente al momento en que la señora Chávez Rangel adquirió el status pensional y en la cual se exige 55 años de edad y 20 de servicio para que sea posible acceder a tal

prestación. Adicionalmente debe tenerse en cuenta, que a la demandada no le era posible beneficiarse de prebendas contenidas en convención colectiva alguna dada su condición de empleado público que se deduce del cargo que desempeñó como Secretaria adscrita a la Universidad de Cartagena, hasta el 31 de mayo de 1994, fecha en la cual le fue reconocida la mesada pensional. Sin embargo, en los actos demandados también se cita el Acuerdo No. 37 de septiembre 4 de 1975 (cuyo texto no obra en el expediente), proferido por el Consejo Directivo de la Universidad de Cartagena, y hace parte del marco normativo integrado para la liquidación de la pensión de jubilación de la señora Iberia Chávez Rangel. Ahora bien, en cuanto a la validez de un acto administrativo expedido con fundamento en normas de carácter territorial, consagra el artículo 146 de la Ley 100 de 1993: (…) Es decir, que el mencionado artículo permitiría mantener situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad al 30 de junio de 1995 (fecha en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993 para los empleados del orden departamental y municipal) que se originen en normas de carácter territorial. Por lo anterior emerge la duda en cuanto a la normatividad aplicable al caso concreto, dado que en los actos acusados se cita tanto la Convención Colectiva de 1977 como los Acuerdos Territoriales proferidos por las directivas del ente universitario, para el reconocimiento de la pensión de jubilación de la demandada, y no hay certeza en cuanto a la legalidad de la aplicación del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 al presente asunto, en contraposición a los

postulados de la Ley 33 de 1985. En éste sentido no se configura una manifiesta infracción de la normatividad superior conforme se exige en el numeral 2 del artículo 152 del C.C.A. y se argumenta en el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar que negó la solicitud de suspensión provisional de la pensión de jubilación de la demandada.” (Subrayas y negrillas fuera del texto). De la jurisprudencia en cita se concluye lo siguiente: En relación con la autonomía de las Universidades para regular su régimen salarial y prestacional es del caso reiterar que por regla general sus servidores son empleados públicos que están sometidos a las normas legales establecidas por el legislador conforme a lo dispuesto por el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Carta Política, además, existe prohibición expresa para delegar la facultad de regular las prestaciones en entidades territoriales (literal f, inciso 2º). El régimen de prestaciones que rige para las Universidades Públicas es el establecido por las normas generales que fijan el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y, en todo caso, la fijación de los topes y el porcentaje pensional no corresponde a los entes Universitarios, de donde surge la flagrante violación entre los actos acusados y las normas citadas. Ahora bien, en relación con la aplicación de Convenciones Colectivas a los empleados públicos de las Universidades, tema que fue objeto de pronunciamiento en auto de 17 de julio de 2008 cuya parte pertinente se resaltó,

también se evidencia una violación flagrante pues de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, en concordancia con los artículos 150, numeral 19, literal e) y el convenio de la OIT No. 151 de 1978, “Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas,…2”. De lo anterior se concluye que en los casos en que el reconocimiento pensional se sustente en Ordenanzas, Acuerdos expedidos por los entes Universitario o en Convenciones Colectivas es evidente la vulneración flagrante de norma superior, configurándose así uno de los requisitos que exige la figura de la suspensión provisional. Teniendo en cuenta lo anterior procede la Sala al estudio del caso planteado haciendo la confrontación directa entre la norma citada como violada y los actos demandados, además, que como antes se dijo, la posible aplicación del artículo 146 de la Ley 100 de 1993. El artículo 1º de la Ley 33 de 1985, es del siguiente tenor literal: 2 La Corte Constitucional mediante Sentencia C-1234 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, declaró exequible la expresión “Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones ni celebrar convenciones colectivas” “Art. 1º. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) años, tendrá derecho a que la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco (75%) del salario promedio que

sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. (…)“. A su vez, el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, dispone: “Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que la remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación, primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. En todo caso las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”. Por su parte, las Resoluciones a través de las cuales se reconoció una pensión de jubilación a favor del demandado fue sustentada en el artículo 9º literal b) de la Convención Colectiva de 1976 (fl.93), que señala: “La Universidad pagará a los profesores y trabajadores la pensión de jubilación según las siguientes reglas: … d) Con quince (15) o más años de servicio y menos de veinte (20) a cualquier edad si es retirado sin justa causa o renuncie voluntariamente.

…”. En relación con los factores salariales incluidos en la liquidación pensional se consignó (fl.22). “Sueldo básico, Gastos de Representación, Prima de Exclusividad, Prima de Antigüedad, Prima de Especialización y otros. Más las 1/12 partes de la suma de las primas devengadas promedio del último año: Prima de Junio, Prima de Diciembre, Prima de Vacaciones, Bonificaciones, Vacaciones y otros. (…)”. Del simple cotejo del monto pensional reconocido y los factores salariales incluidos en la Resolución cuestionada con el texto de los artículos 1 de las Leyes 33 y 62 de 1985 se infiere que el monto fijado excede el 75% que dispone la Ley porque incluyó valores que no constituyen factor salarial para liquidar la pensión de jubilación. Sin embargo, como en el sub lite la pensión de jubilación le fue reconocida mediante acto proferido el 30 de agosto de 1993 (fl.21), es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, para los Servidores Públicos del nivel Departamental, Municipal y Distrital (30 de junio de 1995)3 su situación jurídica puede eventualmente estar convalidada por el artículo 146 de la citada Ley. En este orden de ideas, el auto que negó la suspensión provisional del acto acusado deberá ser confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, RESUELVE CONFÍRMASE el auto de 18 de diciembre de 2003, proferido por el Tribunal

Administrativo del Atlántico que negó la suspensión provisional de las 3 Parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993. Resoluciones Nos. 002121 de 30 de agosto de 1993 y 001041 de 30 de junio de 1994, expedidas por el Rector de la Universidad del Atlántico. COMPÚLSENSE copias de la presente actuación a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a fin de que investigue la mora en que incurrió el fallador de instancia. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha.

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ VICTOR HERNANDO ALVARADO

ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE

Relatoría: AJSD/Lmr.