CE-08001-23-31-000-2003-0617-01(ACU)-2003

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Legitimación en causa por activa. Improcedencia para ordenar se otorguen subsidios de vivienda / LEGITIMACIÓN EN CAUSA - Acción de cumplimiento: cualquier persona es titular / NORMA QUE ESTABLECE GASTOS - Improcedencia de la acción de cumplimiento para otorgar subsidios de vivienda En el presente asunto la Sala precisa que si bien es cierto la Sociedad demandante no demuestra tener interés para solicitar el cumplimiento de las Resoluciones números 458, 459 y 460 de 1993 en la medida en que ni es destinataria de los subsidios que, a su juicio, se reconocieron mediante las referidas resoluciones ni demuestra ser la constructora de las soluciones de vivienda de interés social a que se refieren dichos actos administrativos, en la medida en que tal como se observa en la parte motiva de dichos actos administrativos, es la Alcaldía de Ponedera quien presentó los planes Urbanización San Francisco, no es menos cierto que ello no le impide ejercer la presente acción de cumplimiento pues, de conformidad con lo dispuesto en 4° de la Ley 393 de 1997, cualquier persona es titular de la misma. De conformidad con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento requiere para su precedencia, la acreditación de la renuencia de la autoridad obligada al cumplimiento del acto administrativo o norma con fuerza de ley material, para cuyo efecto se deberá probar que la autoridad requerida por el interesado se ratifica en su incumplimiento o no contesta luego de transcurrido el plazo de diez días y, según el parágrafo de la referida norma, la presente acción no procede

para obtener el cumplimiento de normas que establecen gastos; la improcedencia de la acción de cumplimiento frente a normas que implican gastos conlleva la imposibilidad del juez de ordenar la ejecución de gastos, aún cuando éstos ya estén reconocidos. De tal suerte que si se aceptara, en gracia de discusión, que los actos administrativos que se estiman incumplidos contienen el mandato imperativo de otorgar subsidios de vivienda de interés social, lo cierto es que para tales efectos la presente acción resulta improcedente porque ello implica gastos y, por lo tanto, la sentencia impugnada se confirmará.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil tres (2003) Radicación número: 08001-23-31-000-2003-0617-01(ACU)

Actor: INVERSIONES SKAFF CUSSE & CÍA Demandado: INURBE Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la demandante contra la sentencia del 22 de mayo de 2003, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se denegó por improcedente la acción de cumplimiento.

ANTECEDENTES La demanda La sociedad Inversiones Skaff Cusse & Cía. S. En C., actuando por intermedio de apoderado, interpuso demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento contra el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE), a

fin de que cumpla lo dispuesto en las Resoluciones números 458, 459 y 460 del 3 de agosto de 1993, expedidas por la Dirección Regional Atlántico del INURBE, por medio de las cuales “se declararon elegibles la Urbanización San Francisco Etapas I, II y III, municipio de Ponedera”. Afirma que mediante las Resoluciones números 458, 459 y 460 del 3 de agosto de 1999, la Dirección Regional Atlántico del INURBE declaró elegibles los Planes Asociativos de Vivienda de Interés Social denominados “Urbanización San Francisco” Etapas I, II y III, para el Municipio de Campo de la Cruz y ordenó la inclusión de los mismos en la relación de planes o programas asociativos elegibles para la adjudicación del Subsidio Familiar de Vivienda previsto en la Ley 3ª de 1991; que el 20 de abril de 1999 el INURBE le suministró el Informe de Proyectos de Postulantes en Cola, en el cual se indican los hogares postulantes a los referidos proyectos de vivienda de interés social y a los cuales el demandado no ha asignado el subsidio familiar correspondiente; que el día 10 de diciembre de 2002 solicitó al INURBE el cumplimiento de las resoluciones antes citadas a cuyo respecto no se ha emitido respuesta alguna y que con ello cumplió con el requisito de procedibilidad de la renuencia. Manifiesta que a la fecha, el demandado no ha otorgado los referidos subsidios de vivienda, aún cuando la sociedad demandante ya cumplió con las obligaciones que le correspondían tales como la adecuación de terrenos, movimientos de tierra, suministro de información, etc, y estima que con dicha omisión se ha

incumplido igualmente la Ley 3ª de 1991 y se desconoce la función social que cumple Inversiones Skaff Cusse & Cía. Que debido al incumplimiento reiterado de sus obligaciones y ante el eventual proceso de liquidación del INURBE, se han puesto en peligro las soluciones de vivienda de interés social de las familias inscritas en los programas antes citados. Transcribe apartes de la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los presupuestos necesarios para que prospere la acción de cumplimiento, los cuales considera se presentan en su caso porque el deber jurídico cuyo cumplimiento se solicita está contenido en las Resoluciones números 458, 459 y 460 de 1993 y dicho mandato es imperativo e inobjetable; consiste en la adjudicación de subsidios familiares de vivienda de interés social y se encuentra en cabeza del INURBE, es decir, una autoridad pública; que se demostró la renuencia de dicha entidad a cumplir con su deber legal y no existe otro medio de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento del referido deber, toda vez que tanto la Sociedad Inversiones Skaff Cusse & Cía como los hogares beneficiarios de subsidios familiares para vivienda, se encuentran ante un perjuicio grave e inminente, de manera que esperar a la decisión definitiva en un proceso judicial, el cual duraría aproximadamente cinco años, resulta “nugatorios para la protección de los derechos quebrantados”. Transcribió apartes de las sentencias números ACU-589 del 25 de febrero de 1999 y ACU-1244 del 11 de mayo de 2000, dictadas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en casos similares

al que aquí se estudia en donde ordenaron al INURBE el cumplimiento de los actos administrativos señalados en dichas oportunidades. Solicita entonces, ordenar al demandado “o la entidad que lo remplace, sustituya, liquide o haga sus veces” asignar y entregar los subsidios familiares de vivienda de interés social de que trata la Ley 3ª de 1991, a los hogares postulantes correspondientes a los proyectos de Vivienda de Interés Social Urbanización San Francisco Etapas I, II y III y, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2620 de 2000 (fls. 2 a 15). Actuación procesal Por auto del 28 de marzo de 2003, el Tribunal Administrativo del Atlántico concedió a la demandante el término de tres días para corregir la demanda, en el sentido de allegar prueba la de existencia y representación legal (fls. 40 a 41), lo cual efectivamente se hizo tal como consta a folios 43 a 53. Por lo tanto, mediante auto del 23 de abril siguiente admitió la demanda, se ordenó la notificación al demandado y se le concedió el término de 2 días para allegar informe sobre los hechos de la demanda (fls. 54 a 55). Dentro del término previsto para tal efecto, el Jefe de Oficina Jurídica del INURBE manifestó que en atención al artículo 1º del Decreto 554 del 10 de marzo de 2003, se ordenó la supresión y liquidación de dicha entidad; que el artículo 24 ibídem dispuso, en relación con los subsidios pendientes de pago, que “en ningún caso” el INURBE en liquidación “podrá asignar subsidios de vivienda de interés

social” y que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, la presente acción de cumplimiento es improcedente porque la solicitud de asignación de subsidios implica gastos (fls. 58 a 59). Sentencia impugnada Mediante sentencia del 22 de mayo de 2003, el Tribunal Administrativo del Atlántico denegó las pretensiones de la demanda por considerar que la declaratoria de elegibilidad de proyectos de vivienda de internes social, implica la verificación de exigencias técnicas, económicas y financieras a fin de que, en el evento de asignar recursos para el efecto, las familias que se encuentren en situaciones de calamidad, violencia o tengan bajos ingresos, puedan contar con un subsidio que garantice el acceso a dichos programas de vivienda pero que, tal como lo establecen los Decretos 706 de 1995, artículo 30, y 824 de 1999, artículo 67, la declaratoria de elegibilidad no confiere el derecho a obtener el referido subsidio y, por lo tanto, la prosperidad de la presente acción vulneraría dichas disposiciones y que las Resoluciones números 458, 459 y 460 del 3 de agosto de 1993 no reconocieron un derecho en forma concreta sino que “declararon condicionalmente la elegibilidad”, de manera que dichos actos administrativos contienen una mera expectativa. Concluye que en virtud del Decreto 554 de 2003, por medio del cual se ordenó la liquidación del INURBE en cuyo artículo 24 se prohibió expresamente otorgar subsidios, las citadas resoluciones no contienen un mandato claro, expreso y exigible al demandado, además la asignación de subsidios implica gastos y ello

hace improcedente la presente acción (fls. 60 a 67). Impugnación La sociedad demandante impugnó la decisión anterior reiterando en su totalidad los argumentos de hecho y de derecho de la demanda y afirmando que el Tribunal hizo prevalecer el derecho procesal sobre el sustancial olvidando que la demanda no solo se dirigió contra el INURBE, sino también contra la entidad que la “suceda, sustituya, remplace o liquide” y, en consecuencia, debe entenderse que el deber legal que se estima incumplido está radicado en cabeza de FONVIVIENDA, quien tiene la función de asignar subsidios de vivienda de interés social (fls. 70 a 81). CONSIDERACIONES La acción de cumplimiento instituida en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada en la Ley 393 de 1997 tiene por objeto dotar a cualquier persona de un medio jurídico procesal para acudir ante los jueces en procura de obtener el cumplimiento real y efectivo de los actos administrativos y normas con fuerza material de ley. Procede contra las autoridades y los particulares, en los casos previstos en la ley, que incumplan o que realicen actos o hechos que permiten deducir inminente incumplimiento de actos administrativos y normas con fuerza material de ley. En el presente asunto la Sala precisa que si bien es cierto la Sociedad demandante no demuestra tener interés para solicitar el cumplimiento de las Resoluciones números 458, 459 y 460 de 1993 en la medida en que ni es destinataria de los subsidios que, a su juicio, se reconocieron mediante las referidas resoluciones ni demuestra ser la constructora de las soluciones de

vivienda de interés social a que se refieren dichos actos administrativos, en la medida en que tal como se observa en la parte motiva de dichos actos administrativos, es la Alcaldía de Ponedera quien presentó los planes URBANIZACION SAN FRANCISCO ETAPAS I, II Y III, no es menos cierto que ello no le impide ejercer la presente acción de cumplimiento pues, de conformidad con lo dispuesto en 4° de la Ley 393 de 1997, cualquier persona es titular de la misma. De conformidad con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento requiere para su precedencia, la acreditación de la renuencia de la autoridad obligada al cumplimiento del acto administrativo o norma con fuerza de ley material, para cuyo efecto se deberá probar que la autoridad requerida por el interesado se ratifica en su incumplimiento o no contesta luego de transcurrido el plazo de diez días y, según el parágrafo de la referida norma, la presente acción no procede para obtener el cumplimiento de normas que establecen gastos. Al respecto, con ocasión de la revisión de constitucionalidad del parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, la Corte Constitucional en sentencia C-157 de abril 29 de 1998, con ponencia de los doctores Antonio Barrera Carbonel y Hernando Herrera Vergara, expresó: " …" "En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el

Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un marco propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual "todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse" que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escalamiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura". Es claro entonces que el citado artículo 8° de la Ley 393 de 1997, al establecer la improcedencia de la acción de cumplimiento frente a “normas que establezcan gastos” no sólo le impide al juez incorporar un gasto en la ley de presupuesto sino también ordenar la ejecución de aquél que ya esté previsto pues ello, como se transcribe, “quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente...” y “... el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan”. Se advierte además, que lo pretendido por la Sociedad Inversiones SKAFF CUSSE & CÍA es que “Se ordene al Instituto Nacional de Vivienda de Interés

Social y Reforma Urbana INURBE, o la entidad que lo remplace, sustituya, liquide o haga sus veces, para que ... asigne y entregue los subsidios familiares de vivienda de interés social de que trata la Ley 3ª de 1.991, a los hogares postulantes correspondientes a los Proyectos de Vivienda de Interés Social Urbanización San Francisco Etapas I, II y III.” Como fundamento de dicha pretensión argumenta, entre otras cosas, que la Sección Tercera de esta Corporación, en asunto similar al examinado (Expediente ACU 1244 del 11 de mayo de 2000), señaló que los actos administrativos cuyo cumplimiento se solicitaba en dicha oportunidad contenían el mandato imperativo de otorgar subsidios para la ejecución de planes de vivienda. La Sala estima que no le asiste razón a la demandante en la medida en que, por una parte, en esa oportunidad el marco jurídico de los actos administrativos señalados como incumplidos eran las normas constitucionales que garantizan protección especial a personas que se encuentran en circunstancias de indefensión, en ese caso, a quienes perdieron sus viviendas por razones de una catástrofe y en este caso, el marco legal de las Resoluciones 458, 459 y 460 de 1993 se fundan, entre otras normas, en el artículo 30, literal l, del Decreto 1074 de 1992 “por el cual se aprueba el acuerdo numero 15 del 14 de mayo de 1992 que establece la estructura interna del instituto nacional de vivienda de interés social y reforma urbana, INURBE, y se determinan las funciones de sus dependencias” (las negrillas no corresponden al texto original), cuyo texto es el

siguiente: Artículo 30. Son funciones de las Direcciones Regionales: l) Recibir, tramitar y declarar la eligibilidad de planes y programas de vivienda de interés social tanto individuales como asociativos para postulantes al subsidio familiar de vivienda; En efecto, en el fallo citado se dijo: En ejercicio de sus competencias legales, y mediante actos administrativos la entidad demandada señaló un término de 18 meses máximo para la ejecución de dicho plan, contados a partir de la fecha de asignación del subsidio familiar de vivienda (fls. 10 a 19), pero ésto no se ha cumplido hasta el momento, por lo menos no se encuentra demostrado, es decir, que han transcurrido más de cuatro años desde la declaratoria del estado de calamidad pública sin que las víctimas del siniestro hayan sido beneficiadas de los programas de atención de desastres, de donde se evidencia la incuria y desgreño con que el INURBE, con claro desconocimiento de los postulados constitucionales inmersos en el preámbulo y en los artículos 1 y 2 de la Carta, contentivos de los deberes a cargo del Estado, especialmente en favor de las personas que se encuentran en estado de indefensión. De otro lado, debe precisarse que en este caso no se persigue que se declare a las personas residentes en Silvia y Ambaló, como beneficiarios del subsidio familiar de vivienda, por cuanto que la propia administración ya les ha conferido un tratamiento preferencial dadas las circunstancias excepcionales en que se encuentran. En efecto, tales personas son titulares de un derecho reconocido por el ordenamiento jurídico, debido precisamente a su condición de damnificados del terremoto y avalancha ocurridos en el departamento del Cauca, municipio de

Silvia y, por lo tanto, se encuentran plenamente legitimados para demandar el cumplimiento de las disposiciones legales y los actos administrativos que los protegen. Por otra parte, porque tal como ya se explicó, la improcedencia de la acción de cumplimiento frente a normas que implican gastos conlleva la imposibilidad del juez de ordenar la ejecución de gastos, aún cuando éstos ya estén reconocidos. De tal suerte que si se aceptara, en gracia de discusión, que los actos administrativos que se estiman incumplidos contienen el mandato imperativo de otorgar subsidios de vivienda de interés social, lo cierto es que para tales efectos la presente acción resulta improcedente porque ello implica gastos y, por lo tanto, la sentencia impugnada se confirmará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ DENISE DUVIAU DE PUERTA

Presidente

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN DARIO QUIÑONES PINILLA