CE-08001-23-31-000-2003-0622-01(ACU)-2003

SUBSIDIO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - El hecho de haber sido elegida una Urbanización por parte del INURBE no conlleva la obligación de otorgarlo / INURBE - Puede ser demandado aunque existe un Decreto que ordena su liquidación / ACCION DE CUMPLIMIENTO - No procede al no ser exigible la declaración de elegible de una urbanización En primer término esta Corporación no comparte el argumento del Tribunal en cuanto sostuvo que no existe obligación del INURBE de dar cumplimiento a las citadas Resoluciones en razón del proceso de liquidación de la entidad accionada previsto en el Decreto 554 del 10 de marzo del 2003, por cuanto como lo advierte el apoderado de la parte actora, en la demanda expresamente se señala que la acción se dirige contra el INURBE “o por la entidad que suceda, sustituya, remplace o liquide al INURBE”. Sin embargo de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1° y 2° del Decreto antes mencionado, el proceso de liquidación de la entidad concluirá a más tardar en un plazo máximo de 2 años a partir de la expedición de dicha norma, por lo tanto a la fecha el INURBE tiene existencia jurídica y es sujeto de obligaciones. De lo anterior se advierte que de los actos administrativos señalados como incumplidos no se desprende la obligación clara, precisa y concreta de la entidad accionada en el sentido de realizar la adjudicación de tales subsidios, pues a través de las citadas resoluciones se limitó a declarar como elegible el Plan Asociativo de Lotes con Servicio URBANIZACION EL PROGRESO Etapas I, II y III, sin que por el hecho de haber

precisado la vigencia de tal elegibilidad a partir de la fecha de adjudicación del subsidio, pueda establecerse una obligación en este sentido. Con fundamento en lo anterior, esta Corporación en reiteradas oportunidades ha expresado que a través de la acción de cumplimiento no es posible discutir derechos, sino hacer respetar los ya existentes y que se cumplan las normas que los reconozcan.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., agosto veintiuno (21) de dos mil tres (2003) Radicación número: 08001-23-31-000-2003-00622-01

Actor: INVERSIONES SKAFF CUSSE & CIA S. EN C.

Demandado: INURBE Referencia: Acción de Cumplimiento. Impugnación contra la providencia de 22 de mayo del 2003 del Tribunal Administrativo del Atlántico.

F A L L O Decide la Sala la impugnación presentada por la parte accionante contra la providencia de mayo 22 del 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES La representante legal de la sociedad Inversiones Skaff Cusse & Cía S. en C. a través de apoderado instauró acción de cumplimiento contra el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana INURBE con el fin de solicitar el cumplimiento de las Resoluciones 456, 455 y 456 y 457 de 1993 expedidas por la Dirección Regional del Atlántico de la accionada, mediante los cuales se declararon elegibles la Urbanización “El Progreso”

Etapas I, II y III del municipio de Santa Lucía. Indicó como hechos que dieron origen a la presente acción los siguientes: Manifestó que mediante la Resolución 456 de agosto 3 de 1993 la accionada declaró elegible el Plan Asociativo de Vivienda de Interés Social denominado Urbanización El Progreso, Etapa I y en consecuencia ordenó su inclusión en los programas asociativos elegibles para la adjudicación del Subsidio Familiar de Vivienda previsto en la Ley 3° de 1991. Indicó que mediante las Resoluciones 455 y 457 del 3 de agosto de 1993 la entidad demandada declaró elegibles las etapas II y III respectivamente, de la mencionada Urbanización. Afirmó que el 15 de marzo de 1999, su representada solicitó a la Gerencia General de la demandada la expedición del listado de postulantes de los programas presentados por la sociedad “y a la espera de la asignación de los subsidios familiares de vivienda”. Expresó que en respuesta de lo anterior la accionada le suministró el “Informe detallado de Postulantes en Cola” en el que se encuentran los hogares postulantes a los proyectos de vivienda de interés social y a los cuales el INURBE no les ha asignado el correspondiente subsidio. Señaló que la accionante a través de comunicación radicada en el INURBE el 18 de diciembre del 2002 solicitó el cumplimiento de los mencionados actos administrativos con el fin de que se procediera a asignar los subsidios. Indicó que la accionada desconoció los términos establecidos en el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 y los principios que rigen la función

administrativa, por cuanto a la fecha no ha dado respuesta a la citada solicitud. Sostuvo que el INURBE a la fecha no ha asignado los subsidios a pesar de que la sociedad actora procedió al cumplimiento de las obligaciones legales, la adecuación de terrenos, los movimientos de tierra, el suministro de información al INURBE, entre otros. Agregó que ante el incumplimiento de la demandada se han puesto en peligro inminente las soluciones de vivienda de las familias pertenecientes a los programas de vivienda de interés social. Finalmente citó y transcribió apartes de las sentencias proferidas por el Consejo de Estado con ocasión de diferentes acciones de cumplimiento instauradas por hechos similares a los del presente caso, tales como la de febrero 25 de 1999, Expediente ACU-589, 11 de mayo del 2000, Expediente 1244 y de febrero 10 del 2000, Expediente ACU-1117, entre otras. La parte actora mediante el ejercicio de la presente acción pretende: “Solicito se ordene al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana INURBE, o la entidad que lo remplace, sustituya, liquide o haga sus veces, para que en un término de 10 días hábiles contados a partir del a ejecutoria de la providencia, asigne y entregue los subsidios familiares de vivienda de interés social de que trata la Ley 3ª de 1991, a los hogares postulantes correspondientes a los Proyectos de Vivienda de Interés Social Urbanización El Progreso Etapas I, II y III. “La asignación de los subsidios deberá hacerse conforme con los valores establecidos en el Decreto 2620 de 2000” (fl. 13).

Una vez avocado el conocimiento por el Tribunal, ordenó notificar a la accionada quien guardó silencio. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante providencia de mayo 22 del 2003 denegó las pretensiones de la demanda. Estimó el a quo que si bien se expidieron unos actos por parte del INURBE con fundamento en los hechos que configuran la presente acción, la declaratoria de elegibilidad de los proyectos, constituye la verificación de las exigencias técnicas, económicas y financieras para que de ser asignados los recursos, el proyecto pueda contar con el subsidio que brinda el Estado a las personas que se encuentran en situación de calamidad, violencia o poseen bajos ingresos. Agregó que con fundamento en los Decretos 706 de 1995 y 824 de 1999 la Corporación ha sostenido en casos similares que la declaratoria de elegibilidad no confiere derecho alguno a que se asignen los subsidios. Precisó que debe existir una correlación entre la prelación y el presupuesto como funciones económicas del Estado, lo cual resultaría afectado por una decisión judicial que ordene a una entidad estatal erogar gastos no presupuestados. Por lo anterior concluyó que con fundamento en el literal c) (sic) del artículo 9° de la Ley 393 de 1997, constituye causal de improcedencia de la acción propuesta asignar los subsidios que pretende la parte accionante. Sostuvo que las Resoluciones indicadas por el actor no reconocieron un derecho, sino que declararon condicionalmente la elegibilidad del proyecto, en consecuencia crearon una mera expectativa en los posibles candidatos para su realización. Agregó que con la expedición del Decreto 554 del 2003

mediante el cual se ordenó la liquidación del INURBE mal podría ésta entidad entrar a asignar subsidios de vivienda. LA IMPUGNACIÓN La actora a través de su apoderado impugnó la decisión del a quo para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial y alegó que el Tribunal niega el derecho de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y olvida que la acción instaurada está dirigida expresamente contra el INURBE o contra la entidad que haga sus veces, es decir que bajo la nueva normatividad, es FONVIVIENDA quien debe tenerse como la entidad accionada. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Nacional busca hacer efectivo el Estado Social de derecho, haciendo real por parte de sus autoridades el cabal acatamiento y total observancia de las normas, que de acuerdo con en el principio de legalidad enmarcan el ejercicio de las funciones a su cargo. Lo anterior se encuentra claramente consagrado en su reglamentación contenida en la Ley 393 de 1997, que en el artículo 1° dispone que toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos, o contra acciones u omisiones de particulares, cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, y el inciso segundo del artículo 9° prevé que la acción de cumplimiento no procederá “cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave

e inminente para el accionante” Mediante el ejercicio de la presente acción la parte actora pretende que se ordene al INURBE o a la entidad “que suceda, sustituya, remplace o liquide” a ésta, que asigne y entregue los subsidios familiares de vivienda de interés social a los hogares postulantes de los Proyectos de Vivienda de Interés Social de la urbanización “El Progreso”, los cuales fueron declarados elegibles para la adjudicación de dichos subsidios mediante las Resoluciones 455, 456 y 457 de 1993. Para resolver lo primero que observa la Sala es que a folio 16 del expediente con el objeto de constituir el requisito de renuencia, obra escrito elevado por el apoderado de la parte actora ante el Gerente General del INURBE de fecha 17 de diciembre del 2002 en el que se pidió el cumplimiento de lo establecido en las Resoluciones objeto de la presente acción. Se observa que aunque no resulta legible el sello de radicación de dicha solicitud en la entidad y que por otra parte no obra respuesta de la misma, se entenderá que la accionada tuvo conocimiento de la renuencia, situación que no fue discutida por la demandada quien no intervino en el presente trámite. En consecuencia la Sala concluye que en el caso se dio cumplimiento al requisito de procedibilidad establecido en el inciso 2° del artículo 8° de la Ley 393 de 1997. Los actos administrativos cuyo cumplimiento se solicita en la parte resolutiva señalaron: Resolución 00456 de agosto 3 de 1993: ARTICULO PRIMERO. Declarar elegible el Plan Asociativo de Lotes

con Servicio URBANIZACIÓN EL PROGRESO I ETAPA, presentado por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE SANTA LUCÍA a ejecutarse en LOTE EL PROGRESO SECTOR MICA O BUENAVENTURA del municipio de Santa Lucía, el cual consta de 200 Lotes con Servicio, cuyo valor total por solución es de $1.2000.000.oo con una duración prevista para su ejecución de 18 meses, Licencia de Urbanización No. 001 de Enero 12 de 1993 expedidas por las respectivas autoridades competentes del Municipio de SANTA LUCÍA. PARÁGRAFO.- En todo caso la vigencia de la elegibilidad del citado Plan será como máximo 18 meses contados a partir de la fecha de adjudicación del Subsidio. ARTÍCULO SEGUNDO.- Ordenar la inclusión en la relación de Planes y Programas Asociativos elegibles para la adjudicación del Subsidio Familiar de Vivienda. ARTÍCULO TERCERO.- La presente rige a partir de la fecha de su expedición. Las Resoluciones 455 y 457 de agosto 3 de 1993 que obran a folios 22 a 25 contienen en su parte resolutiva similares artículos a los antes transcritos pero referidos a las Etapas II y III de la Urbanización El Progreso. En primer término esta Corporación no comparte el argumento del Tribunal en cuanto sostuvo que no existe obligación del INURBE de dar cumplimiento a las citadas Resoluciones en razón del proceso de liquidación de la entidad accionada previsto en el Decreto 554 del 10 de marzo del 2003, por cuanto como lo advierte el apoderado de la parte actora, en la demanda expresamente se señala que la acción se dirige

contra el INURBE “o por la entidad que suceda, sustituya, remplace o liquide al INURBE”. Sin embargo de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1° y 2° del Decreto antes mencionado, el proceso de liquidación de la entidad concluirá a más tardar en un plazo máximo de 2 años a partir de la expedición de dicha norma, por lo tanto a la fecha el INURBE tiene existencia jurídica y es sujeto de obligaciones. La Sala observa que la sociedad actora pretende en concreto la adjudicación de los subsidios familiares de vivienda de interés social, no obstante se advierte que para la entrega final de tales subsidios se requería de un procedimiento previo, consistente en las etapas de postulación, calificación y asignación, previsto en los Decretos 2154 y 2528 de 1993 aplicables para el momento de la expedición de las Resoluciones objeto de la presente acción, pero derogados por los Decretos 706 de 1995 y 824 de 1999. De lo anterior se advierte que de los actos administrativos señalados como incumplidos no se desprende la obligación clara, precisa y concreta de la entidad accionada en el sentido de realizar la adjudicación de tales subsidios, pues a través de las citadas resoluciones se limitó a declarar como elegible el Plan Asociativo de Lotes con Servicio URBANIZACIÓN EL PROGRESO” Etapas I, II y III, sin que por el hecho de haber precisado la vigencia de tal elegibilidad a partir de la fecha de adjudicación del subsidio, pueda establecerse una obligación en este sentido. Con fundamento en lo anterior, esta Corporación en reiteradas

oportunidades ha expresado que a través de la acción de cumplimiento no es posible discutir derechos, sino hacer respetar los ya existentes y que se cumplan las normas que los reconozcan. La acción de cumplimiento se reitera, está prevista para ordenar el cumplimiento de una norma o acto administrativo que contenga una obligación clara y precisa, cuyo incumplimiento se reitera, implique el desconocimiento de un derecho que no se discute. Por otra parte se observa que la demandante no allegó al expediente prueba a partir de la cual pueda establecerse la existencia de disponibilidad presupuestal por parte de la entidad demandada para la asignación de los subsidios, por cuanto la pretensión de la parte accionante implica la erogación de un gasto que al no encontrarse previsto en el presupuesto de la demandada, haría imposible proferir una orden en tal sentido toda vez que el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997 establece como causal de improcedencia perseguir a través de la presente acción, el cumplimiento de normas que establezcan gastos. En igual sentido y sobre hechos similares se pronunció esta Sala en las providencias de enero 19 del 2001, Expediente ACU-12623, Actor: Ramón Angelmiro Mosquera y de 23 de marzo del 2001, Expediente No. 1298,

Actor: Central Nacional Providencia.

En consecuencia y por lo expuesto esta Corporación confirmará la decisión del Tribunal Administrativo el Atlántico mediante la cual denegó las pretensiones de la sociedad Inversiones Skaff Cusse & Cía S. en C. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de

la República y por autoridad de la ley. F A L L A Confírmase la providencia de 22 de mayo del 2003 del Tribunal Administrativo del Atlántico, objeto de impugnación. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. LIGIA LOPEZ DIAZ GERMAN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

MARIA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General