CE-08001-23-31-000-2003-1886-01(AC)-2003

DERECHOS FUNDAMENTALES - Elemento de la inmediatez: alcance / CADUCIDAD EN ACCIÓN DE TUTELA - Debe interponerse dentro de un término razonable pero respetando el elemento de la inmediatez / PENSIÓN DE INVALIDEZ - Improcedencia de la tutela para cuestionar su reconocimiento. No se respeto el elemento de la inmediatez en su interposición De los supuestos fácticos expuestos por el actor en la demanda, se tiene que la pensión reclamada se encuentra sustentada en acontecimientos que ocurrieron en 1973, año en el cual el señor Marriaga Olivares durante la prestación del servicio militar, sufrió un accidente ocasionado por la explosión de una bomba. Los hechos que fundamentan la presente acción sucedieron hace 30 años y que con ocasión del accidente por él sufrido, las entidades demandadas surtieron el trámite de rigor, en el sentido de convocar un Consejo Médico que evaluara las lesiones sufridas, para luego, con apoyo en ése concepto, reconocer y pagar al actor una compensación pecuniaria por incapacidad relativa y permanente, decisión que fue tomada a través de un acto administrativo que el actor en su momento cuestionó y censuró. Sin embargo, pretende el actor que se conceda el amparo de los derechos fundamentales invocados como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y que, en consecuencia, se ordene al demandado el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, lo cual no es de recibo para la Sala, teniendo en cuenta que una de las características principales de la acción de tutela es la inmediatez de la protección respecto de las circunstancias que

originaron la vulneración o que están provocando la amenaza de derechos fundamentales, máxime cuando la misma se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pero en este caso los hechos que sustentan la acción sucedieron hace mucho tiempo, lo que permite establecer inequívocamente al juez de tutela que la acción no ha sido interpuesta dentro de un tiempo considerable y prudencial, ante lo cual debe disponerse su rechazo. Así las cosas, como lo consideró el a quo, el amparo solicitado por el actor no tiene un fundamento fáctico cercano en el tiempo, que permita determinar al juez que ésa situación, ocurrida hace casi 30 años, sea el origen de la vulneración o la amenaza de los derechos fundamentales ahora invocados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil tres (2003) Radicación número: 08001-23-31-000-2003-1886-01(AC)

Actor: RUMALDO JOSÉ MARRIAGA OLIVARES Demandado: DE DEFENSA NACIONAL Y EJÉRCITO NACIONAL Decide la Sala la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia del 1° de septiembre de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual fue “denegada” la acción de tutela instaurada.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Mediante escrito presentado el 8 de agosto de 2003 ante la Secretaría del Tribunal

Administrativo del Atlántico (fls. 1 a 14), el señor Rumaldo José Marriaga Olivares, obrando a través de apoderado judicial, presentó solicitud de tutela contra el Ministerio de Defensa y el Ejército Nacional, para lo cual formuló las siguientes: 1.1. Peticiones a) Amparar los derechos fundamentales al trabajo, “a las pensiones”, a la dignidad, a la integridad física, a la igualdad, a la seguridad social, al debido proceso, a la vida y, el de petición. b) Como consecuencia de lo anterior, ordenar al demandado que reconozca y pague a su favor la pensión de invalidez a la que considera tener derecho. Lo anterior, con fundamento en los siguientes: 1.2. Hechos a) El actor ingresó al Ejército Nacional como soldado del Batallón Vargas de Saravena (Arauca), el 6 de agosto de 1972. b) Prestando el servicio militar, sufrió un accidente el 24 de diciembre de 1973 como consecuencia del estallido de una bomba. c) Su situación fue evaluada por un Consejo Técnico Médico constituido para ese efecto, quien encontró que el señor Marriaga Olivares sufría de “atrofia parcial secundaria al traumatismo en el ojo derecho” y que tenía deformaciones y cicatrices en la región nasal que producían defectos estéticos. En consecuencia, fue declarado no apto para el servicio militar, por incapacidad relativa y permanente. d) Por tal circunstancia, la Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional, mediante Resolución N° 11413 del 16 de diciembre de 1976, ordenó a favor del

actor el pago de $50.000, por concepto de indemnizaciones. e) De otra parte, manifestó el actor que para esa época, fue llevado por dos militares a la Registraduría Nacional del Estado Civil para la expedición de la cédula de ciudadanía, y que aquellos quisieron ocultar sus lesiones para que en ése documento no se informaran señales particulares, actuación que aquel denomina “fraude procesal” y, en la cual sustenta la supuesta vulneración del derecho al debido proceso. f) Finalmente, señaló que presentó solicitud de reconocimiento de pensión de invalidez ante el Ministerio de Defensa Nacional, entidad que le contestó en comunicación del 16 de junio de 2003 que “cualquier petición suya con respecto a sus derechos solicitados ya hacen parte de la cosa juzgada y por tanto cualquier petición o interposición de recurso y la vía gubernativa se encuentran agotadas” (fl. 9).

2. Contestaciones 2.1. Del Ejército Nacional Esta entidad fue notificada a través del Comandante de la Segunda Brigada del Ejército en Barranquilla pero, además, le fue comunicada al nivel central. Ambos contestaron en los siguientes términos: a) Comandante de la Segunda Brigada del Ejército en Barranquilla (fls. 30 a 32).

Manifestó ése funcionario que para el caso del actor, la decisión de indemnización tuvo como fundamento las actas de la junta del Consejo Médico Técnico que se constituyó para evaluar su situación después del accidente. De otra parte, señaló que, teniendo en cuenta que han transcurrido más de 27 años desde la ocurrencia de los hechos que sustentan la acción y, atendiendo al

criterio expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-961 de 1999, la acción es improcedente por haber sido presentada extemporáneamente. Finalmente, indicó que la “falsedad” que alega el actor en cuanto a su documento de identidad, no es un asunto que compete a la entidad. b) Asesor Jurídico de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional (fls. 36 a 38). Según los argumentos esbozados por esta dependencia, la indemnización del actor tuvo como sustento los conceptos médicos dictaminados para su caso por las juntas que fueron convocadas para su caso, así como también, se basó en la legislación vigente para la época en materia pensional. Así mismo, manifestó que, como quiera que han transcurrido 28 años desde la ocurrencia de los hechos expuestos por el actor y, atendiendo a lo indicado por la jurisprudencia constitucional, la acción impetrada debe ser rechazada porque no fue interpuesta dentro de un término prudencial. De otra parte, señaló que el actor pudo controvertir en tiempo los actos administrativos proferidos por la entidad en su caso, mas no lo hizo. 2.2. Ministerio de Defensa Nacional El Coordinador del Grupo de Prestaciones Sociales de ésa entidad contestó la demanda (fl. 115), manifestando para el efecto, de una parte, que la acción incoada es improcedente por haber contado el actor en su momento, con otros mecanismos judiciales de defensa; y, de otra parte, que la Resolución N° 11413 de 1976 mediante la cual se reconoció y pagó al señor Marriaga Olivares indemnización por pérdida de capacidad para prestar el servicio militar, fue

expedida con fundamento en las decisiones médicas tomadas en su caso y, en las normas vigentes para la época en esa materia, esto es, los decretos 1378 de 1967 y, 382 y 2728 de 1968.

3. La providencia impugnada Mediante fallo del 1° de septiembre de 2003 (fls. 141 a 151), el Tribunal Administrativo del Atlántico “denegó” la acción de tutela instaurada por el señor Rumaldo José Marriaga Olivares, con apoyo en el siguiente razonamiento: “Es notorio que los hechos que dieron lugar a esta acción sucedieron en el año 1976, lo cual hace nugatorio todo intento de acceso a la administración de justicia, en razón de que ha transcurrido muchísimo tiempo, lo cual conlleva a declarar la extemporaneidad de esta acción, máxime cuando para el acaecimiento de tales consideraciones fácticas contaba el actor con las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y/o reparación directa que bien pudo instaurar, contra la mentada resolución. “Si bien es cierto que, en la acción de tutela no se prevé término alguno de caducidad para instaurarla, pues la norma que la estableció inicialmente fue declarada inexequible (artículo 11 del Decreto 2591 de 1991) por la Corte constitucional, a través de la Sentencia C-542 de 1992, se ha establecido por vía jurisprudencial que ésta debe instaurarse dentro de un término prudencial, el cual debe ser ponderado por el juez de tutela, y en el evento que nos ocupa han transcurrido veintisiete años, teniendo en cuenta la expedición de la resolución

que declaró no apto al actor para seguir en la institución - Ejército Nacional. “Es decir, que es realmente evidente que se ha perdido el elemento de inmediatez a la protección de los derechos fundamentales que conlleva la acción de tutela, por lo cual debe ser denegada por improcedente.” (fls. 147 y 148).

4. La impugnación Inconforme con la decisión de instancia el actor la impugnó (fl. 162), aunque sin manifestar los motivos de su disentimiento.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela.

De igual forma, el artículo 4° del Decreto 1232 de 2000, prevé que los reglamentos internos de las Altas Corporaciones podrán determinar que los asuntos relacionados con el conocimiento de la impugnación de fallos de acción de tutela sean resueltos por Salas de Decisión, Secciones o Subsecciones conformadas para tal fin, precepto concordante con lo dispuesto en el artículo 1° del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003 del Consejo de Estado.

2. Panorama general de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política consagra una acción encaminada a la protección de los derechos fundamentales constitucionales, caracterizada por su preferencia, sumariedad y subsidiariedad, la cual fue descrita en aquella norma en los siguientes términos: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos

constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” De lo anterior se desprende que la acción de tutela opera ante la vulneración o amenaza ocasionada a los derechos fundamentales por parte de las autoridades o de ciertos particulares. Por otra parte, también señala la norma aludida y las demás disposiciones reglamentarias de la misma (Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992), que el ejercicio de la acción de tutela no es absoluto; por el contrario, está limitado por las causales de improcedencia, en especial la relacionada con la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, tal como se observa en el artículo 86 de la Constitución Política cuando en su inciso tercero pregona: “esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”, limitación que fue reiterada en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, al precisar que “La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

3. El caso concreto Corresponde a la Sala determinar si la decisión del Tribunal de instancia, quien encontró que la acción de tutela impetrada debía ser “denegada” por haber sido interpuesta por fuera de un tiempo razonable y prudencial, respecto de los hechos que la originaron.

El señor Rumaldo José Marriaga Olivares solicita la protección de los derechos fundamentales al trabajo, “a las pensiones”, a la dignidad, a la integridad física, a

la igualdad, a la seguridad social, al debido proceso, a la vida y, el de petición y, como consecuencia del amparo, que se ordene al demandado que le reconozca y pague la pensión de invalidez a la cual cree tener derecho. De los supuestos fácticos expuestos por el actor en la demanda, se tiene que la pensión reclamada se encuentra sustentada en acontecimientos que ocurrieron en 1973, año en el cual el señor Marriaga Olivares durante la prestación del servicio militar, sufrió un accidente ocasionado por la explosión de una bomba. El Consejo Médico conformado para evaluar el caso del actor, determinó que las lesiones sufridas por aquel, consistentes, entre otras cosas, en daños estéticos faciales y disminución considerable de la visión, lo hacían no apto para el servicio de las fuerzas militares como soldado, según el Acta N° 1687 del 5 de marzo de 1976 que obra a folios 44 y 45. Con apoyo en el mencionado dictamen médico, e invocando las normas vigentes en materia pensional para la época, la Secretaría General del Ministerio de Defensa expidió la Resolución N° 11413 del 16 de diciembre de 1976 (fls. 84 a 86), mediante la cual reconoció y ordenó el pago a favor del señor Marriaga Olivares la suma de $50.000, habida cuenta que éste fue retirado del servicio por “incapacidad relativa y permanente” el 1° de mayo de 1975. De otra parte, se advierte de los documentos aportados al expediente que el 15 de julio de 1977 el actor solicitó directamente del Ministerio de Defensa Nacional el reconocimiento y pago de la pensión por invalidez por ésas mismas circunstancias

(fls. 91 y 92), alegando que, si bien la Junta Médica determinó que su incapacidad era relativa y permanente, considera que fue mal dictaminada porque sus lesiones le dejaron en incapacidad absoluta, no sólo para prestar el servicio militar, sino también para ejercer cualquier actividad laboral. Con igual propósito, el actor instauró una demanda contra el Ministerio de Defensa - Ejército Nacional en agosto de 1977 (fls. 107 y 109), frente a la cual no aparece en el expediente decisión alguna. Lo anterior pone en evidencia que los hechos que fundamentan la presente acción sucedieron hace 30 años (1973 - 2003), y que con ocasión del accidente por él sufrido, las entidades demandadas surtieron el trámite de rigor, en el sentido de convocar un Consejo Médico que evaluara las lesiones sufridas, para luego, con apoyo en ése concepto, reconocer y pagar al actor una compensación pecuniaria por incapacidad relativa y permanente, decisión que fue tomada a través de un acto administrativo que el actor en su momento cuestionó y censuró. Sin embargo, pretende el actor que se conceda el amparo de los derechos fundamentales invocados como mecanismo transitorio (fl. 3) para evitar un perjuicio irremediable (fl. 5) y que, en consecuencia, se ordene al demandado el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, lo cual no es de recibo para la Sala, teniendo en cuenta que una de las características principales de la acción de tutela es la inmediatez de la protección respecto de las circunstancias que originaron la vulneración o que están provocando la amenaza de derechos fundamentales, máxime cuando la misma se interpone como mecanismo

transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pero en este caso los hechos que sustentan la acción sucedieron hace mucho tiempo, lo que permite establecer inequívocamente al juez de tutela que la acción no ha sido interpuesta dentro de un tiempo considerable y prudencial, ante lo cual debe disponerse su rechazo. Respecto de la inmediatez que comporta el amparo de derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha señalado que aquello tiene sustento porque no se trata “de un proceso sino de un remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad, concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenaza.”1 El Decreto 2591 de 1991 no dispuso un término perentorio para instaurar la acción de tutela (“Art. 1° Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar...”), excepto en tratándose de acciones dirigidas contra providencias judiciales que pongan fin a un proceso, caso en el cual se previó un término de dos meses; no obstante, ésa disposición fue declarada inexequible por la Corte constitucional en sentencia C-543 de 1992. Si bien el legislador no previó un término de caducidad para el ejercicio de la acción de tutela, es igualmente válido considerar que entre los hechos que fundamentan la eventual vulneración de derechos fundamentales y la presentación de la misma, no debe transcurrir un tiempo tan amplio que desdibuje el carácter inmediato de la protección perseguida, porque sería contradictorio ordenar un amparo ante una evidente desidia del interesado. 1 Corte Constitucional, sentencia T-001 de 1992.

El transcurrir del tiempo hace que los hechos que originaron la vulneración de derechos fundamentales invocada por el interesado se puedan considerar como hechos superados, ante los cuales la intervención del juez sería inútil y tardía, habida cuenta que, como se dijo, el sentido de la acción de tutela es obtener del juez un amparo que garantice la cesación oportuna e inmediata del derecho fundamental que encontró vulnerado o amenazado. A propósito de la presentación de la acción de tutela dentro de un tiempo razonable, la Corte Constitucional ha manifestado: “De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, y como lo sostuvo la Sentencia que declaró la inconstitucionalidad de los arts. 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991 (Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández), la acción de tutela se puede interponer en cualquier tiempo, y sería inconstitucional pretender darle un término de caducidad. “La posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que no tiene término de caducidad. La consecuencia de ello es que el juez no puede rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo. Sin embargo, el problema jurídico que se plantea en este punto es: ¿quiere decir esto que la protección deba concederse sin consideración al tiempo transcurrido desde el momento en que ha tenido lugar la violación del derecho fundamental? “Las consecuencias de la premisa inicial, según la cual la tutela puede interponerse en cualquier tiempo, se limitan al aspecto procedimental de la acción, en particular a su admisibilidad, sin afectar en lo absoluto el sentido que se le deba

dar a la sentencia. Todo fallo está determinada por los hechos, y dentro de estos puede ser fundamental el momento en el cual se interponga la acción, como puede que sea irrelevante. “(...) “Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. “Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. “(...) “Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción.”2 (Resalta la Sala). En igual sentido, señaló el Alto Tribunal Constitucional que la interposición de la acción de tutela dentro de un tiempo no prudencial e inoportuno, conduce a su

improcedencia: “La acción de tutela tiene por objeto la protección efectiva y cierta del derecho presuntamente violado o amenazado, lo cual explica la necesidad de un mandato proferido por el juez en sentido positivo o negativo. Ello constituye a la vez el motivo por el cual la persona que se considera afectada acude ante la autoridad judicial, de modo que si la situación de hecho de lo cual esa persona se queja ya ha sido superada en términos tales que la aspiración primordial en que consiste el derecho alegado está siendo satisfecha, ha desaparecido la vulneración o amenaza y, en consecuencia, la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío. Lo cual implica la desaparición del supuesto básico del cual parte el artículo 86 de la Constitución y hace improcedente la acción de tutela.”3 “Como lo ha dejado sentado esta Corporación el objeto esencial de la acción de tutela es garantizar la efectiva e inmediata protección de los derechos fundamentales, pues, ciertamente, el sentido de este amparo judicial es que el juez constitucional, una vez analizado el caso particular, pueda proferir un fallo en procura de la defensa de los derechos vulnerados al afectado, siempre y cuando exista motivo para ello. Pero si la situación fáctica que generó la amenaza o vulneración ya ha sido superada, la decisión que pueda proferir el juez de tutela no tendría ninguna resonancia frente a la posible acción u omisión de la autoridad pública, pues, a los afectados ya se les satisfizo lo pretendido en el escrito de tutela, mediante la actuación positiva de las autoridades públicas al garantizar eficazmente el derecho fundamental.”4

Así las cosas, como lo consideró el a quo, el amparo solicitado por el actor no tiene un fundamento fáctico cercano en el tiempo, que permita determinar al juez que ésa situación, ocurrida hace casi 30 años, sea el origen de la vulneración o la amenaza de los derechos fundamentales ahora invocados. No obstante, la Sala advierte que la acción es improcedente porque el actor contó en su momento con un mecanismo judicial de defensa idóneo y eficaz para controvertir la legalidad del acto administrativo por medio del cual el demandado le negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez reclamada. 2 Corte Constitucional, sentencia SU-961 de 1999. 3 Corte Constitucional, sentencia T-519 de 1992. 4 Corte Constitucional, sentencia T-463 de 1997. Ahora bien, en cuanto al derecho fundamental de petición alegado por el actor, no observa la Sala solicitud alguna recientemente presentada por aquel que pudiera dar lugar a la vulneración de ese precepto constitucional. Por el contrario, es el mismo actor quien afirma haberse dirigido a la entidad demandada solicitando el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, y que ésta le contestó mediante comunicación del 13 de junio de 2003 “que cualquier petición suya con respecto a sus derechos solicitados ya hacen parte de la cosa juzgada...” (fl. 9). Se concluye, entonces, que atendiendo al gran margen de tiempo transcurrido entre los supuestos fácticos que expone el actor como fundamento de sus pretensiones, y porque el actor contó en su momento con otro mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial, la acción de tutela instaurada debe ser rechazada por

improcedente. En cuanto a la decisión del a quo se tiene que, si bien éste realizó un análisis en igual sentido que el anteriormente indicado por la Sala, es lo cierto que aquel encontró que ésa circunstancia conducía a “denegar” la acción, cuando lo correspondiente era, como se dijo, rechazarla por improcedente por existir otro mecanismo de protección judicial, razón por la que se modificará en ese sentido. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 1° de septiembre de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, la cual queda así: RECHÁZASE por improcedente, la acción de tutela instaurada por Rumaldo José Marriaga Olivares contra el Ministerio de Defensa y el Ejército Nacional. Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, el día siguiente a la ejecutoria de esta providencia (artículo 31, numeral 2°, del Decreto 2591 de 1991). Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

DARÍO QUIÑONES PINILLA