CE-08001-23-31-000-2004-00137-01(AP)-2008

COMPETENCIA EN ACCION POPULAR - Juzgados administrativos; primera y segunda instancia; procesos exceptuados de competencia de tribunales / JUZGADOS ADMINISTRATIVOS - Reglamentación sobre competencia La Sala Plena de esta Corporación abordó el tema de la competencia de las acciones populares al momento de entrar en funcionamiento los Juzgados Administrativos (1 de agosto de 2006), en los siguientes términos: «En la actualidad la norma de competencia que rige para las acciones populares es la prevista en el inciso 1° del citado artículo 16 de la Ley 472 de 1998, no la de su parágrafo habida cuenta que éste fue un precepto de carácter temporal, que duró hasta la entrada en vigencia de los juzgados administrativos. Dicha norma definitiva actualmente vigente, en materia de competencia para conocer de las acciones populares, consagra: (…). Se trata de un precepto de carácter especial, por lo tanto prevalece sobre las reglas generales de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo u ordinaria. Sin embargo dicha norma no indica qué ocurre con los procesos que se iniciaron antes de la entrada en funcionamiento de los jueces administrativos y que continuaron su trámite luego de ocurrido tal hecho, razón por la cual es necesario acudir a las normas del C.C.A., por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998 y en virtud del principio de interpretación sistemática. Al respecto los incisos 2° y 3° del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 establecen lo siguiente: (…). Dicha disposición establece como regla general, con vocación de universalidad, que los procesos allí indicados son

del conocimiento de la autoridad judicial a quien se le haya asignado la competencia de los mismos, salvo los que se encuentren para fallo en el Despacho de quien antes detentaba tal competencia. Es de resaltar que cuando se expidió la Ley 446 de 1998 no se había proferido la Ley 472 del mismo año, lo cual explica que en el artículo 164 ibídem no se haya hecho mención expresa de las acciones populares. Adicionalmente, no existe un principio interpretativo que impida armonizar una norma general con una especial, como las leyes mencionadas; contrario a ello, el ordenamiento jurídico permite expresamente la remisión para llenar vacíos legales, como lo evidencia el artículo 44 de la Ley 472/98. Corolario de lo anterior es que el sólo hecho de entrar en vigencia los juzgados administrativos es razón suficiente para que los procesos de acción popular (incluidos los iniciados antes del 1° de agosto de 2006 que están en trámite y que no han entrado para fallo) sean conocidos por el juez señalado en el inciso primero del artículo 16 de la Ley 472/98, norma de competencia definitiva, salvo aquellos que hayan entrado al despacho para sentencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 incisos 2° y 3° de la Ley 446 de 1998. Por otra parte, el fin perseguido por la ley que se menciona fue descongestionar la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la cual estuvo conformada sólo por los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, antes del 1° de agosto de 2006 y no resulta admisible, en virtud del principio de la unidad de la jurisdicción, que dos clases de jueces sean competentes en la misma instancia sobre un

mismo tipo de procesos. Por lo tanto, la Sala reitera que con la entrada en funcionamiento de los jueces administrativos debe darse aplicación al artículo 164 de la Ley 446/98, por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998 y en consecuencia debe enviarse a dichos juzgados el proceso correspondiente, en el estado en que se encuentre, salvo que haya entrado al Despacho para fallo.» RECHAZO DE LA DEMANDA EN ACCION POPULAR - Sólo procede al no subsanarse la demanda La Sala Plena al analizar el tránsito normativo entre las leyes 954 de 2005 y 446 de 1998, sostuvo que la norma aplicable es aquella que se encuentra vigente al momento de interponerse el recurso, conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887, reproducido por el inciso 1° del artículo 164 de la Ley 446 de 1998. Según el artículo 18 de esta ley la demanda de acción popular debe reunir los requisitos allí señalados, entre los que se encuentra «a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado» y el artículo 20 ibídem prevé que el juez inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos legales, indicando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días y si no lo hiciere, la rechazará. De lo anterior se deduce que la Ley 472 de 1998 que regula las acciones populares no contempla causales de rechazo distintas al incumplimiento de lo ordenado en el auto inadmisorio, siendo por tanto

desacertada la decisión del Tribunal de rechazar la demanda promovida por EDGAR SÁNCHEZ RONDÓN. Tampoco procede el rechazo de la demanda ante la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa para la protección de los derechos alegados, toda vez que la acción popular es de naturaleza principal que no residual según la regulación contenida en la Ley 472 de 1998. Al analizar la demanda presentada se observa que el actor pretende la protección a los derechos de los consumidores y usuarios contenido en el literal n) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. Lo anterior conduce a que se revoque el auto recurrido y en su lugar, se ordene al Tribunal que remita el expediente a los juzgados administrativos para que se provea sobre la admisión de la demanda conforme a las normas de competencia actualmente vigentes y dar el trámite correspondiente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil ocho (2008) Radicación número: 08001-23-31-000-2004-00137-01(AP)

Actor: EDGAR SANCHEZ RONDON

Demandado: ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. EPS - ELECTRICARIBE

S.A. EPS Referencia: APELACION AUTO. ACCION POPULAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor y por el Procurador Judicial 14 en lo Administrativo contra el auto del Tribunal Administrativo del Atlántico de 19 de abril de 2005, por el cual se revocó el auto admisorio de la

demanda y en su lugar, se rechazó la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 13 de enero de 2004 el ciudadano EDGAR SÁNCHEZ RONDÓN ejerció Acción

Popular contra la Electrificadora del Caribe S.A. ESP (ELECTRICARIBE S.A. ESP), con miras a la protección a los derechos de los consumidores y usuarios. Hechos ELECTRICARIBE S.A. ESP. unilateralmente emprendió una campaña en la ciudad de Barranquilla para remover, cambiar la localización y colocar dentro de cajas plásticas con tapas y sellos de seguridad los contadores–medidores de energía eléctrica. Esta decisión no fue notificada a los usuarios ni a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. A partir de la fecha de instalación de los contadores dentro de las cajas plásticas con sello de seguridad, la empresa ejerce una veeduría que permite creer que el contador es de la entidad y no del usuario del servicio de energía eléctrica, pues impiden que se verifique su buen estado. Esta acción constituye un abuso de la posición dominante de ELECTRICARIBE, dando al traste con el concepto de propiedad privada y es contraria a la Constitución Política, generando conceptos errados y dando un ambiente de inseguridad a los ciudadanos. Pretensiones Que se ordene a ELECTRICARIBE el retiro inmediato de las cajas plásticas y sus sellos de seguridad, que no son de propiedad de los usuarios y se reubiquen los medidores con la aprobación de los usuarios y de la empresa. Que se ordene a ELECTRICARIBE devolver a los usuarios las sumas que hayan

pagado por concepto de multas por alteración de los sellos de seguridad de los medidores. Que se ordene a la empresa cumplir el artículo 144 de la Ley 142 de 1994, según el cual el usuario puede reparar y cambiar el medidor cuando lo requiera o presente anomalías.

II. EL AUTO APELADO Por auto de 21 de mayo de 2004 el Tribunal admitió la demanda, contra el cual ELECTRICARIBE S.A. ESP interpuso recurso de reposición.

El a quo por auto de 19 de abril de 2005 revocó el auto admisorio y rechazó la demanda. Sostuvo que la acción popular procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar derechos e intereses colectivos y en este caso, lo pretendido por el actor es el retiro inmediato de las cajas plásticas que viola el derecho de propiedad privada, desconoce los derechos que la Constitución y la ley otorgan al suscriptor del servicio y no permite al usuario como dueño del contador realizar las inspecciones necesarias para evitar su deterioro o eventual daño. Examinados los hechos y las pretensiones no es posible determinar cuáles son los derechos e intereses colectivos vulnerados y por el contrario, puede decirse que la instalación de las cajas de seguridad a los medidores deriva de la relación contractual existente entre ELECTRICARIBE S.A. ESP y los usuarios del servicio de energía. Así, si no es clara la vulneración de los derechos e intereses colectivos no puede alegarse el cumplimiento de los requisitos del artículo 18 de la Ley 472 de 1998.

III. LAS APELACIONES

3.1. Alega el actor que el auto que admite la demanda no puede revocarse durante su trámite, pues las excepciones que se propongan deben resolverse en la sentencia. En su momento, la Sala de Decisión consideró que la demanda llenó los requisitos exigidos por la Ley 472 de 1998 y al revocarse el auto admisorio se viola el debido proceso y el acceso a la Administración de Justicia. La demanda es amplia en explicar todos y cada uno de los puntos donde se viola y amenaza el derecho colectivo de los usuarios del servicio público de energía eléctrica. Las acciones populares son de naturaleza preventiva y para su ejercicio no puede exigirse como requisito que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que buscan ampararse sino que basta que exista amenaza o riesgo y, por tanto, es evidente la brevedad de los términos establecidos por el legislador para dar trámite a las acciones populares. Solicita la revocación del auto apelado y dar trámite a la Acción Popular. 3.2. El Procurador Judicial 14 en lo Administrativo replicó que la posición del Tribunal no es de recibo porque implica una manera de denegar el derecho a acceder a la Administración de Justicia e introduce limitaciones de este derecho establecido constitucionalmente a favor de los administrados, porque deja entrever una posición formalista y adjetiva que impide a los actores acudir en demanda contra las actuaciones de la entidad prestadora del servicio público domiciliario de energía. El análisis de si procede la acción popular para reconocer o reparar un daño debe ser objeto de la sentencia y no una actividad que pueda ejercerse al inicio del proceso, cuando no se ha decantado la litis, ni existen las pruebas necesarias

para concluir si el actor tiene o no razón en sus pretensiones.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA: 4.1. De la competencia La Sala Plena de esta Corporación 1 abordó el tema de la competencia de las acciones populares al momento de entrar en funcionamiento los Juzgados Administrativos (1 de agosto de 2006), en los siguientes términos:

1Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 4 de marzo de 2008, expediente AP 200600034-01, actor Carlos Arturo San Juan Sanclemente, M.P. Martha Sofía Sanz Tobón. «En la actualidad la norma de competencia que rige para las acciones populares es la prevista en el inciso 1° del citado artículo 16 de la Ley 472 de 1998, no la de su parágrafo habida cuenta que éste fue un precepto de carácter temporal, que duró hasta la entrada en vigencia de los juzgados administrativos. Dicha norma definitiva actualmente vigente, en materia de competencia para conocer de las acciones populares, consagra: «ARTICULO 16. COMPETENCIA. De las Acciones Populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el Juez de primera instancia. […]» Se trata de un precepto de carácter especial, por lo tanto prevalece sobre las reglas generales de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo u ordinaria. Sin embargo dicha norma no indica qué ocurre con los procesos que se iniciaron

antes de la entrada en funcionamiento de los jueces administrativos y que continuaron su trámite luego de ocurrido tal hecho, razón por la cual es necesario acudir a las normas del C.C.A., por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998 y en virtud del principio de interpretación sistemática. Al respecto los incisos 2° y 3° del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 establecen lo siguiente: «Los procesos de única instancia que cursan actualmente en el Consejo de Estado y que conforme a las disposiciones de esta ley correspondan a los Tribunales en única instancia, serán enviados a éstos en el estado en que se encuentren, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia. Los procesos en curso que eran de única instancia ante el Consejo de Estado o ante los Tribunales y que quedaren de doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia. Los procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto. PARAGRAFO…» (las negrillas y subrayas no son del texto original). Dicha disposición establece como regla general, con vocación de universalidad, que los procesos allí indicados son del conocimiento de la autoridad judicial a quien se le haya asignado la competencia de los mismos, salvo los que se encuentren para fallo en el Despacho de quien antes detentaba tal competencia. Ahora bien, existen acciones populares cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y por lo tanto, la citada regla general

del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, se extiende a éstas, máxime si se tiene en cuenta que la norma no se refiere a un tipo específico de procesos contencioso administrativos. Es de resaltar que cuando se expidió la Ley 446 de 1998 no se había proferido la Ley 472 del mismo año, lo cual explica que en el artículo 164 ibídem no se haya hecho mención expresa de las acciones populares. Adicionalmente, no existe un principio interpretativo que impida armonizar una norma general con una especial, como las leyes mencionadas; contrario a ello, el ordenamiento jurídico permite expresamente la remisión para llenar vacíos legales, como lo evidencia el artículo 44 de la Ley 472/98. En ese orden de ideas y dado que en materia de acciones populares no existen procesos de única instancia, el artículo 164 de la Ley 446 de 1998 debe aplicarse en aquello que no contradiga la naturaleza de las mismas, conforme lo ordena el citado artículo 44. Corolario de lo anterior es que el sólo hecho de entrar en vigencia los juzgados administrativos es razón suficiente para que los procesos de acción popular (incluidos los iniciados antes del 1° de agosto de 2006 que están en trámite y que no han entrado para fallo) sean conocidos por el juez señalado en el inciso primero del artículo 16 de la Ley 472/98, norma de competencia definitiva, salvo aquellos que hayan entrado al despacho para sentencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 incisos 2° y 3° de la Ley 446 de 1998. No puede ser otra la interpretación de dicha ley, pues lo contrario vulneraría el

principio de improrrogabilidad de la competencia, según el cual ésta no puede exceder los límites materiales y temporales previstos en la ley. En el asunto que se examina, se repite, el parágrafo del artículo 16 de la Ley 472 de 1998, estableció claramente que la competencia allí regulada sólo se aplicaría hasta tanto entraran a operar los juzgados administrativos, los cuales desplazaron a los jueces anteriores a partir del 1° de agosto de 2006. Por otra parte, el fin perseguido por la ley que se menciona fue descongestionar la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la cual estuvo conformada sólo por los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, antes del 1° de agosto de 2006 y no resulta admisible, en virtud del principio de la unidad de la jurisdicción, que dos clases de jueces sean competentes en la misma instancia sobre un mismo tipo de procesos. Por lo tanto, es posible concluir que cuando el legislador crea nuevos organismos o autoridades jurisdiccionales que afectan la competencia de las ya existentes, se produce el desplazamiento inmediato de éstas, quienes pierden tal competencia. Interpretar de manera diferente las anteriores normas contraría la reforma de la estructura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, además no se compadece con el principio de celeridad propio de las actuaciones judiciales, menos aún si se trata, como en este caso, de acciones públicas de rango constitucional. Por lo tanto, la Sala reitera que con la entrada en funcionamiento de los jueces administrativos debe darse aplicación al artículo 164 de la Ley 446/98, por

remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998 y en consecuencia debe enviarse a dichos juzgados el proceso correspondiente, en el estado en que se encuentre, salvo que haya entrado al Despacho para fallo.» 4.2. El caso concreto Pretende el actor que se revoque el auto de 19 de abril de 2005 por el cual el Tribunal revocó el auto de 5 de mayo de 2004 que admitió la demanda y, en su lugar, la rechazó. Previo a cualquier consideración debe analizarse si esta Corporación es competente para conocer de este recurso. Dispone el parágrafo del artículo 16 de la Ley 472 de 1998: «ARTÍCULO 16. Competencia. […] PARAGRAFO. Hasta tanto entren en funcionamiento, los juzgados administrativos, de las acciones populares interpuestas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo conocerán en primera instancia los Tribunales Contencioso-Administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado.» La Sala Plena 2 al analizar el tránsito normativo entre las leyes 954 de 2005 y 446 de 1998, sostuvo que la norma aplicable es aquella que se encuentra vigente al momento de interponerse el recurso, conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887, reproducido por el inciso 1° del artículo 164 de la Ley 446 de 1998. Como en este caso se observa que la demanda fue presentada el 13 de enero de 2004, el auto apelado se dictó el 19 de abril de 2005 y fue impugnado el 4 y 5 de mayo siguientes. Es decir, la actuación procesal se adelantó antes del 1º de

agosto de 2006, fecha en que entraron en funcionamiento los juzgados administrativos, razón por la cual esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación conforme al parágrafo del artículo 16 de la Ley 472. En consecuencia, se decide el recurso previas estas consideraciones: El inciso segundo del artículo 2º de la Ley 472 de 1998 que desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio de los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior en cuanto fuere posible; y el artículo 9º ibídem, prevé que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que violen o amenacen violar derechos e intereses colectivos. Según el artículo 18 de esta ley la demanda de acción popular debe reunir los requisitos allí señalados, entre los que se encuentra «a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado» y el artículo 20 ibídem prevé que el juez inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos legales, indicando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días y si no lo hiciere, la rechazará. De lo anterior se deduce que la Ley 472 de 1998 que regula las acciones populares no contempla causales de rechazo distintas al incumplimiento de lo ordenado en el auto inadmisorio, siendo por tanto desacertada la decisión del Tribunal de rechazar la demanda promovida por EDGAR SÁNCHEZ RONDÓN.

Tampoco procede el rechazo de la demanda ante la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa para la protección de los derechos alegados, toda vez que la acción popular es de naturaleza principal que no residual según la regulación contenida en la Ley 472 de 1998. Al analizar la demanda presentada se observa que el actor pretende la protección a los derechos de los consumidores y usuarios contenido en el literal n) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. Lo anterior conduce a que se revoque el auto recurrido y en su lugar, se ordene al Tribunal que remita el expediente a los juzgados administrativos para que se provea sobre la admisión de la demanda conforme a las normas de competencia actualmente vigentes y dar el trámite correspondiente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: REVÓCASE el auto apelado. En su lugar, se dispone: DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal para que, previas las anotaciones de rigor, lo remita a la Oficina de Reparto de los Juzgados Administrativos para que el juez asignado, previo estudio de los demás presupuestos de la demanda, provea sobre su admisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. 2 Auto de 28 de marzo de 2006, expediente 2002-0892-01, actor José Augusto Calvache Guerrero, M.P. Jaime Moreno García. El auto anterior fue discutido y aprobado por la Sala en reunión celebrada el 17 de julio de 2008.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN