CE-08001-23-31-000-2004-01175-02(AC)A-2006

JUEZ CONSTITUCIONAL - Una vez verificada la violación de derechos fundamentales debe proferir una orden que los restaure / INCIDENTE DE DESACATO - Es una sanción para buscar el cumplimiento de la sentencia de tutela / PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA - Se presenta cuando el Fondo Nacional del Ahorro cambia las condiciones del contrato de mutuo sin la aquiescencia del deudor / FONDO NACIONAL DEL AHORRO - No puede cambiar las reglas del contrato consensual de mutuo sin la aquiescencia del deudor / CREDITO HIPOTECARIO CON EL F.N.A. - Pueden cambiarse las condiciones en cuanto al plazo o monto de cuotas pero con la aquiescencia del deudor En virtud de los artículos 27, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991, tal como lo ha dicho esta Sala en reiterados pronunciamientos, la decisión de juez constitucional, una vez verificados los supuestos fácticos y jurídicos que conlleven la vulneración de uno o varios derechos fundamentales, no puede ser otra que proferir una orden de naturaleza imperativa que restaure el derecho violado en el caso específico. Esa orden proferida en sede de tutela, mientras no haya decisión contraria del juez natural, debe ser acatada en forma inmediata y total por su destinatario, si no se cumple, el orden constitucional continúa quebrantado, con el agravante de que se pone en tela de juicio la eficacia de las normas constitucionales que protegen los derechos fundamentales. Conforme a dichas normas, el juez, además de velar por la observancia del fallo de tutela, debe tramitar un incidente de desacato para que

el obligado obedezca la orden dada, cuya finalidad “no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia”. En el presente asunto, la tutela del derecho fundamental al debido proceso y la aplicación de los principios de la buena fe, la confianza legítima y el respeto por los actos propios se concedió a la accionante porque esta Sección verificó que el Fondo Nacional de Ahorro cambió las reglas del contrato consensual de mutuo inicialmente celebrado con la señora Quant González, sin la aquiescencia expresa y escrita de la deudora en ese sentido, pues el negocio se celebró bajo unas condiciones y para su modificación se requiere su observancia, por lo que se recordó que “en derecho, las cosas se deshacen como se hacen”. Ahora bien, en cuanto al argumento del Fondo sobre la modificación del sistema, al parecer en cumplimiento de órdenes impartidas por la Superintendencia Bancaria porque permitía la capitalización de intereses y no contenía una tasa fija de interés y en virtud de ello de las condiciones señaladas, la Sala reitera lo dicho por la Corte Constitucional en el sentido de que si bien puede ser posible que se cambien las condiciones inicialmente pactadas del crédito en cuanto al plazo o monto de las cuotas, siempre es necesario contar con el consentimiento o aquiescencia del deudor, el cual en este caso, debe entenderse como negativo ante su silencio y será el Fondo el que deba acudir ante el juez competente para dirimir la controversia contractual.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá, D. C., tres (3) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 08001-23-31-000-2004-01175-02(AC) Actor: MARLENE MARIA QUANT GONZALEZ Avoca la Sala el grado jurisdiccional de consulta del Auto del 14 de marzo de 2006 del Tribunal Administrativo del Atlántico (fs. 234 a 242) que SANCIONÓ al Representante Legal del Fondo Nacional de Ahorro, con arresto de tres (3) días y multa de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes por desacatar la Sentencia del 7 de octubre de 2004 de la Sección Cuarta de esta Corporación. ANTECEDENTES La Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 7 de octubre de 2004 revocó la providencia del 23 de julio de 2004 del Tribunal Administrativo del Atlántico que denegó el amparo del derecho fundamental al debido proceso de la señora Marlene María Quant González y en su lugar, lo amparó y le ordenó al Fondo Nacional de Ahorro (FNA) que en aplicación de los principios de la buena fe, la confianza legítima y el respeto a los actos propios, restableciera el crédito en pesos y en el plazo indicado, según lo pactado inicialmente con la actora, a quien además, debía informarle la evolución de su crédito en los términos que le corresponden. El 8 de julio de 2005 (fs. 1 y 2), la señora Quant González presentó incidente de desacato ante el Tribunal Administrativo del Atlántico señalando que la entidad

accionada no ha cumplido la orden impartida. OPOSICIÓN El Apoderado General del Fondo Nacional de Ahorro, en escrito vía fax del 5 de agosto de 2005 (fs. 40 a 42) indicó que sí ha cumplido la tutela, pues “hizo la conversión de la obligación hipotecaria al sistema inicialmente pactado en el contrato de mutuo “Sistema Gradiente Geométrico Escalonado” y se verificó que el crédito no capitalizara intereses”. Indicó que a la accionante se le presentó la información correspondiente a los sistemas de amortización que aplica el fondo y los cuales se encuentran aprobados por la Superintendencia Bancaria. Reseñó que la liquidación del crédito se realizó con los saldos que traía a 31 de diciembre de 1999 pues la Ley 546 entró a regir el 1° de enero de 2000. Además, la Superintendencia le impuso una grave multa porque el sistema escalonado en pesos que utilizaba el Fondo permitía la capitalización de intereses y no contenía una tasa fija de interés, lo que ocasionó una variación en el plazo de los créditos. Con base en lo anterior, el Fondo adoptó el sistema de cuota cíclica decreciente denominado en UVR que es similar al sistema anterior. La redenominación permitió la aplicación de un nuevo sistema especializado de financiación sin que la cuota resultara demasiado alta. El Fondo le comunicó a la accionante mediante oficio del 6 de diciembre de 2004 sobre el cumplimiento de la orden impartida y la invitó para que se acercara a la entidad a fin de explicarle los sistemas de financiación existentes, reunión que se efectuó el 25 de noviembre de 2004, en la cual se le concedió un plazo de 7 días

para que tomara una decisión “por escrito acerca de cual sería el sistema de amortización que se aplicaría a su crédito, sin que hasta el momento la accionante se haya pronunciado al respecto”. Finalmente, adujo que ante la alteración de las condiciones inicialmente pactadas, la accionante cuenta con otros mecanismos judiciales con el fin de reclamar el derecho invocado, tal como acudir a la justicia ordinaria. Solicitó denegar el incidente formulado. AUTO CONSULTADO El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante Auto del 14 de marzo de 2006 (fs. 234 a 242) declaró que el Fondo Nacional de Ahorro incurrió en desacato al no dar cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela del 7 de octubre de 2004 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y en consecuencia, sancionó al señor Hernando Carvalho Quigua con arresto de tres días y multa de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Consideró el Tribunal que el Fondo accionado no probó el estricto cumplimiento de la tutela, pues si bien es cierto que le ha explicado a la actora el procedimiento, no es claro ni comprensible el comportamiento del crédito, máxime si dentro de las pruebas que se practicaron en el incidente, un perito contable concluyó que “ninguna de las simulaciones aportadas por la entidad crediticia accionada, cumplen con lo ordenado en la sentencia, pues que dicho ente, no solo continúa aplicando el UVR en las alternativas de amortización, sino que además la tasa de interés empleada es del 21,19%, la cual está muy por encima del 5,50%

originalmente estipulado”. Citó apartes de la Sentencia T-822 de 2003 de la Corte Constitucional en la cual se critica la posición asumida por la accionada. CONSIDERACIONES DE LA SALA Los artículos 27, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991 disponen: “Artículo 27. CUMPLIMIENTO DEL FALLO. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.” (se subraya) “Artículo 52. DESACATO. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones

penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. (La consulta se hará en el efecto devolutivo)1” 1 El aparte entre paréntesis fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C243 del 30 de mayo de 1996, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. “Artículo 53. SANCIONES PENALES. El que incumpla el fallo de tutela o el juez que incumpla las funciones que le son propias de conformidad con este Decreto incurrirá, según el caso, en fraude a resolución judicial, prevaricato por omisión o en las sanciones penales a que hubiere lugar. También incurrirá en la responsabilidad penal a que hubiere lugar quien repita la acción o la omisión que motivó la tutela concedida mediante fallo ejecutoriado en proceso en el cual haya sido parte.” (se subraya) En virtud de las normas trascritas, tal como lo ha dicho esta Sala en reiterados pronunciamientos2, la decisión de juez constitucional, una vez verificados los supuestos fácticos y jurídicos que conlleven la vulneración de uno o varios derechos fundamentales, no puede ser otra que proferir una orden de naturaleza imperativa que restaure el derecho violado en el caso específico. Esa orden proferida en sede de tutela, mientras no haya decisión contraria del juez natural, debe ser acatada en forma inmediata y total por su destinatario, si no se cumple, el orden constitucional continúa quebrantado, con el agravante de que se pone en

tela de juicio la eficacia de las normas constitucionales que protegen los derechos fundamentales. Conforme a dichas normas, el juez, además de velar por la observancia del fallo de tutela, debe tramitar un incidente de desacato para que el obligado obedezca la orden dada, cuya finalidad “no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia”3. En el presente asunto, la tutela del derecho fundamental al debido proceso y la aplicación de los principios de la buena fe, la confianza legítima y el respeto por los actos propios se concedió a la accionante porque esta Sección verificó que el Fondo Nacional de Ahorro cambió las reglas del contrato consensual de mutuo inicialmente celebrado con la señora Quant González, sin la aquiescencia expresa y escrita de la deudora en ese sentido, pues el negocio se celebró bajo unas condiciones y para su modificación se requiere su observancia, por lo que se recordó que “en derecho, las cosas se deshacen como se hacen”. Tal como lo advirtió el Tribunal Administrativo del Atlántico, con base en la prueba pericial ordenada y practicada a los sistemas de amortización posiblemente 2 Ver: Auto AC-00371 del 30 de abril de 2003, AC-00344 del 17 de septiembre de 2003 y AC-01173 del 29 de enero de 2004, todos con ponencia de Ligia López Díaz y AC-00157 del 27 de abril de 2006, M. P. Héctor J. Romero Díaz. 3 Sentencia T-421 del 23 de mayo de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

aplicables al crédito otorgado a la señora Marlene María Quant González (fs. 194 a 196), se tiene que el Fondo Nacional de Ahorro no ha cumplido en los estrictos términos la sentencia del 7 de octubre de 2004, pues la orden dada es clara y diáfana, “restablecer el crédito en pesos y en el plazo indicado, según lo pactado inicialmente con la señora Quant González”, ello quiere decir que es en los términos que se pactó en el contrato de mutuo contenido en la Escritura Pública N° 582 del 25 de octubre de 1999 ante la Notaría Única de Puerto Colombia (Atlántico), por valor de $21.164.000 (N° 2685276405) y un plazo de 15 años ó 180 cuotas mensuales. Situación que no ha cumplido el Fondo, pese a los requerimientos efectuados. Ahora bien, en cuanto al argumento del Fondo sobre la modificación del sistema, al parecer en cumplimiento de órdenes impartidas por la Superintendencia Bancaria porque permitía la capitalización de intereses y no contenía una tasa fija de interés y en virtud de ello de las condiciones señaladas, la Sala reitera lo dicho por la Corte Constitucional4 en el sentido de que si bien puede ser posible que se cambien las condiciones inicialmente pactadas del crédito en cuanto al plazo o monto de las cuotas, siempre es necesario contar con el consentimiento o aquiescencia del deudor, el cual en este caso, debe entenderse como negativo ante su silencio y será el Fondo el que deba acudir ante el juez competente para dirimir la controversia contractual. Por todo lo anterior, la Sala confirmará la sanción impuesta.

Finalmente, conforme al artículo 24 del Decreto 2591 de 1991, la Sala prevendrá al Fondo Nacional de Ahorro para que en lo sucesivo, se abstenga de incurrir en las acciones u omisiones que dieron origen a la interposición de la acción de tutela y del incidente de desacato que ahora resuelve la Sala, so pena de la imposición de las sanciones penales y disciplinarias a que haya lugar. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

RESUELVE:

1. CONFÍRMASE la providencia consultada. 4 Sentencia T-652 del 23 de junio de 2005, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

2. PREVÉNGASE al Fondo Nacional de Ahorro para que en lo sucesivo, se abstenga de incurrir en las acciones u omisiones que dieron origen a la interposición de la acción de tutela y del incidente de desacato que ahora resuelve la Sala, so pena de la imposición de las sanciones penales y disciplinarias a que haya lugar.

3. DEVUÉLVASE al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. HECTOR J. ROMERO DIAZ LIGIA LOPEZ DIAZ Presidente de la Sección –

MARIA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE