CE-08001-23-31-000-2004-02322-01(ACU)-2005

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Reconocimiento de pensión de sobreviviente implica gastos / SUSTITUCION PENSIONAL - Improcedencia de la acción de cumplimiento para obtener pago de mesadas / NORMA QUE ESTABLECE GASTOS - Improcedencia de la acción de cumplimiento. Pago de mesadas a través del proceso ejecutivo / CONVENCION COLECTIVAImprocedencia de la acción de cumplimiento. Su naturaleza jurídica no responde a normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos Al demandante no le fueron canceladas las mesadas pensionales porque los estudios de derecho que cursaba en la Universidad Simón Bolívar en jornada nocturna no le impiden laborar y, en consecuencia, no está incapacitado según los términos del artículo 15 del Decreto 1889 de 1994. La demandada indicó que el demandante no tenía en la actualidad el derecho a reclamar la sustitución pensional, porque en el año 2002 cumplió la edad señalada en la norma antes referida. Pues bien, independiente de la discusión sobre la idoneidad de las certificaciones allegadas por el demandante para cumplir con el requisito contemplado en la Resolución 000552 de 12 de agosto de 2002, la Sala advierte la improcedencia de la acción de cumplimiento instaurada, por las siguientes razones: a) En primer lugar, porque significaría para la entidad demandada hacer las erogaciones necesarias para cancelar las mesadas pensionales correspondientes y, en esa medida, acontecería la causal de improcedencia de la acción de cumplimiento descrita en el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997. b) En segundo lugar, el actor podría perseguir el cumplimiento de la referida

Resolución, a través de un proceso ejecutivo, pues la finalidad de este mecanismo es, precisamente, el cumplimiento de las obligaciones contenidas en actos de la administración o en sentencias que le impongan alguna condena. En consecuencia, el demandante contaría con otro instrumento judicial idóneo y eficaz para formular la pretensión de acatamiento del acto administrativo mencionado, presentándose en ésta forma la causal de improcedencia descrita en el inciso segundo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997, que imprime a la acción de cumplimiento un carácter residual y subsidiario frente a los instrumentos judiciales previstos en el ordenamiento jurídico colombiano. c) Al lado del acto administrativo aludido con anterioridad, el demandante también instauró la acción de cumplimiento para que se ordenara al demandado la observancia del artículo 112 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita ante la empresa Puertos de Colombia por los sindicatos de trabajadores de los terminales marítimos de Barranquilla, Cartagena y la Oficina de Conservación de Obras de Bocas de Ceniza. Pues bien, según el criterio de la Corte Constitucional prohijado por esta Corporación, la naturaleza jurídica de las convenciones colectivas no responde a normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos, como quiera que a pesar de ser una norma jurídica, tiene efectos restringidos aplicables sólo a las partes que suscriben el acuerdo, razón por la cual su alcance normativo se proyecta al contenido propio de los contratos de trabajo, pero nunca tendrá el alcance nacional del que goza la ley propiamente dicha, emanada del órgano

legislativo o del ejecutivo facultado constitucionalmente para ello.Por consiguiente, la presente acción tampoco prospera para reclamar el cumplimiento de una convención colectiva, en la forma en que lo persigue el demandante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 08001-23-31-000-2004-02322-01(ACU)

Actor: JEAN HAROLD BUJATO VENENCIA Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL - GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA LA GESTION DEL PASIVO SOCIAL DE PUERTOS DE COLOMBIA Decide la Sala la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 7 de diciembre de 2004, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico denegó la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES 1) La solicitud de cumplimiento Mediante escrito presentado el 28 de octubre de 2004 a la Oficina Judicial de Barranquilla dirigido al Tribunal Administrativo del Atlántico (fls. 1 a 9), el señor Jean Harold Bujato Venencia, obrando por intermedio de apoderado judicial, instauró acción de cumplimiento contra el Ministerio de la Protección SocialGrupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, para que se ordene a ésta entidad el acatamiento de lo establecido en el artículo 112 de la Convención Colectiva de Trabajo, en concordancia con los artículos 1° y 2° del Decreto 690 de 1974, lo mismo que de la Resolución No.

000552 de 12 de agosto de 2002, para que, en consecuencia, el demandado cancele las mesadas correspondientes a la sustitución pensional reconocida a su favor a través de Resolución No. 000552 de 12 de agosto de 2002. Para apoyar la solicitud de cumplimiento, el apoderado del actor narró, en síntesis, los siguientes hechos: a) Por medio de Resolución No. 247 de 10 de febrero de 1995, la empresa Puertos de Colombia - Terminal Marítimo y Fluvial de Barranquilla, reconoció pensión de jubilación a la señora Nury Cecilia Venencia Pacheco. b) La mencionada señora falleció el 6 de mayo de 2001; luego, el 27 de junio del mismo año, el demandante solicitó la pensión de sobrevivientes, anexando todos los documentos necesarios para acreditar que dependía económicamente de su madre. Para la época, tenía 23 años y estudiaba Análisis y Programación de Computadores. c) Insistió en tal petición el 29 de abril de 2002 pero, ante la falta de respuesta de la entidad requerida, instauró acción de tutela que culminó con la sentencia de 25 de julio de 2002 proferida por el Juzgado 13 Civil del Circuito de Barranquilla, que amparó el derecho fundamental de petición y otorgó a la entidad demandada 48 horas para responder la solicitud desatendida. Sin embargo, tampoco hubo respuesta, lo que motivó al actor a promover un incidente de desacato. d) Estando en curso dicho incidente, la Coordinación de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia resolvió de fondo la petición a través de la Resolución No. 000552 de 12

de agosto de 2002, en la que reconoció a favor del señor Bujato Venencia la sustitución pensional, al tiempo que ordenó el pago de las mesadas atrasadas. No obstante, el pago de las mesadas futuras quedó suspendido a la condición de que el actor allegara el certificado de encontrarse cursando el segundo período universitario del año 2001, cuando había aportado con anterioridad el certificado de matrícula en el programa de Análisis y Programación de Computadores del primer semestre de ese mismo año. e) Contra el acto administrativo en referencia, interpuso el recurso de reposición, que fue declarado desierto por no haber sido sustentado. f) Posteriormente, mediante petición de 3 de enero de 2004 solicitó a la entidad demandada “hacer efectiva” la Resolución No. 000552 de 12 de agosto de 2002 que le reconoció el derecho a la sustitución pensional, así como también reclamó el pago de las mesadas adeudadas. g) El Coordinador de Pensiones de la entidad requerida, en escrito de 8 de marzo de 2004, contestó explicando que la suspensión del acto se mantendría hasta tanto aportara el documento donde demostrara la incapacidad para laborar en razón de los estudios y que cursó el semestre para el que se matriculó. h) Nuevamente se dirigió el actor a la entidad demandada por medio de memorial de 16 de marzo de 2004, para que verificara en los archivos que habían sido aportados las certificaciones expedidas por la Universidad Simón Bolívar, en las que constaba que cursó estudios de derecho del 1° al 4° semestre. i) En respuesta a tal requerimiento, la entidad contestó explicando que tales

documentos fueron desestimados como prueba de incapacidad laboral, puesto que el señor Bujato Venencia estaba inscrito en la jornada nocturna. j) Finalmente, el demandante formuló una petición el 14 de septiembre de 2004 ante el Grupo Interno, a fin de “hacer efectiva” la resolución que reconoció la sustitución pensional, solicitud que no tuvo respuesta y que constituye la renuencia del demandado. 2) Intervención del demandado Una vez notificado del auto admisorio de 10 de noviembre de 2004, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, por medio de apoderada judicial, contestó la demanda (fls. 141 a 145), señalando para el efecto que la entidad no desconoció ni inaplicó la Resolución No. 000552 de 12 de agosto de 2002, sino que su aplicación estaba suspendida, en razón a la responsabilidad que tiene la administración en el manejo y disposición de los recursos públicos, en virtud de la cual toda erogación debe estar debidamente sustentada, lo que no ocurrió con el pago de las mesadas que reclama el actor, dado que no demostró en forma idónea la incapacidad laboral. De otra parte, informó que, de conformidad con el artículo 15 del Decreto 1889 de 1994, el derecho de que gozaba el demandante se extinguió desde septiembre de 2002, cuando cumplió 25 años. En relación con los argumentos de la defensa, concluyó expresamente la apoderada del demandado: “La Resolución No. 000552 del 12 de agosto de 2002, emitida en cumplimiento al

fallo de tutela, resolvió de manera definitiva la petición sobre sustitución pensional, dejando en suspenso la inclusión en nómina hasta tanto no se diera cumplimiento a un requisito de fondo que le permitiría recibir el monto de la sustitución pensional; pese a ello, JAMAS se acreditó la incapacidad para trabajar, encontrándose actualmente extinguido su derecho. “Sobre el punto de la incapacidad para trabajar por razón de estudio, frente a lo cual el actor menciona que ninguna norma legal o convencional obliga a que la jornada académica sea diurna o nocturna, debe puntualizarse que la incapacidad significa ineptitud, inhabilidad, esto es, que exista un elemento impeditivo que permita desarrollar terminada (sic) situación, en este caso, trabajar siendo diáfano que tal elemento impeditivo es el estudio, luego, resulta de Perogrullo que si se está estudiando de noche no se está impedido para laboral (sic) y es ese y no otro el sentido que debe darse a tal exigencia, sin que ello signifique una negación del derecho al pago de la pensión y una interpretación acomodada a favor de la entidad como equivocadamente lo menciona el accionante.” (fl. 143). 3) La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 7 de diciembre de 2004 (fls. 178 a 185), denegó la acción de cumplimiento instaurada, por considerar, de una parte, que a través de este mecanismo no puede pretenderse el cumplimiento de una convención colectiva de trabajo porque ésta no responde a la denominación de ley ni de acto administrativo, sino que se trata de “un acuerdo de voluntades suscrito entre las partes involucradas en un contrato de trabajo en

lo relativo a las condiciones laborales que han de regir en lo sucesivo para los trabajadores de una empresa.” (fl. 183). De otra parte, en lo que tenía que ver con la pretensión de cumplimiento del Decreto 690 de 1974 y la Resolución No. 000552 de 2002, manifestó que no procedía la solicitud porque: “el punto álgido del debate gira en torno a la interpretación razonable sobre los alcances de las normas censuradas, lo que convierte el asunto en una acción contenciosa a través de la cual se entraría a discutir el derecho que le asiste o no al libelista en punto a la sustitución pensional, es decir, implicaría pronunciarse en torno a criterios interpretativos sobre el ámbito de aplicación de la (sic) normas citadas, aspecto este que escapa a los fines de la acción de cumplimiento…” (fl. 184). 4) La impugnación El actor impugnó el fallo de instancia (fls. 187 a 193), manifestando para el efecto que cumple con los requisitos exigidos por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 para recibir el pago correspondiente a la sustitución pensional, así como también insistió en la validez de los documentos aportados a la entidad demandada para acreditar la incapacidad laboral y la dependencia económica de las mesadas.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1) Competencia Corresponde a esta Corporación, y en particular a esta Sala, conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, en virtud del parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y del artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 2003 que

modificó el reglamento del Consejo de Estado. 2) Generalidades sobre la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente. Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º). c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para

lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ése estado el pretender el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración o la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9º). 3) El caso concreto El actor solicita que se revoque la sentencia de 7 de diciembre de 2004 por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico denegó la acción de cumplimiento instaurada. En lugar de ésta decisión, pretende que se ordene al Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 112 de la Convención Colectiva de Trabajo, en concordancia con los artículos 1° y 2° del Decreto 690 de 1974, lo mismo que de la Resolución No. 000552 de 12 de agosto de 2002, para que, en consecuencia, aquélla entidad cancele las mesadas correspondientes a la sustitución pensional reconocida a su favor a través de de la resolución últimamente citada. Según explicó la apoderada del demandado, al demandante no le fueron canceladas las mesadas pensionales porque los estudios de derecho que cursaba en la Universidad Simón Bolívar en jornada nocturna no le impiden laborar y, en consecuencia, no está incapacitado según los términos del artículo 15 del Decreto 1889 de 19941. Además, indicó que el demandante no tenía en la actualidad el

derecho a reclamar la sustitución pensional, porque en el año 2002 cumplió la edad señalada en la norma antes referida. Por su parte, los argumentos del demandante para respaldar la reclamación tienen que ver con la validez de los documentos aportados a la entidad demandada para acreditar la incapacidad laboral por tales estudios de derecho, pues, a su juicio, no 1 El texto de la norma es el siguiente: “ARTICULO 15. CONDICION DE ESTUDIANTE. Para los efectos de la pensión de sobrevivientes, los hijos estudiantes de 18 años o más años de edad y hasta 25, deberán acreditar la calidad de tales, mediante certificación auténtica expedida por el establecimiento de educación formal básica, media o superior, aprobado por el Ministerio de Educación, en el cual se cursen los estudios, con una intensidad de por lo menos 20 horas semanales.”. existe norma alguna que exija que los estudios deban adelantarse exclusivamente en la jornada diurna, como lo ha entendido el demandado. Pues bien, independiente de la discusión sobre la idoneidad de las certificaciones allegadas por el demandante para cumplir con el requisito contemplado en la mencionada Resolución No. 000552 de 12 de agosto de 2002, la Sala advierte la improcedencia de la acción de cumplimiento instaurada, por las siguientes razones: a) En primer lugar, porque significaría para la entidad demandada hacer las erogaciones necesarias para cancelar las mesadas pensionales correspondientes y, en esa medida, acontecería la causal de improcedencia de la acción de cumplimiento descrita en el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997, según la cual: “La acción… no podrá perseguir el cumplimiento de normas que

establezcan gastos.” . La Sala advierte, como lo ha hecho en asuntos similares2, que la referida situación de improcedencia ocurre siempre que las disposiciones normativas objeto de cumplimiento conduzcan al reconocimiento o al pago de conceptos salariales o prestacionales producto de la relación laboral, lo mismo que a la cancelación de mesadas pensionales. Además, la prohibición consagrada en la mencionada disposición no sólo impide al juez de cumplimiento ordenar a la administración la incorporación de un gasto en la ley de presupuesto, sino también conminarle a ejecutar uno previamente incluido, pues ello altera el modelo presupuestal elaborado por el Constituyente, así como también las competencias y procedimientos que le sirven de soporte. Por tal razón, el hecho de que la misma entidad demandada hubiere reconocido el derecho a la sustitución pensional, no obsta para que la acción de cumplimiento se mantenga improcedente, porque le supone gastos. b) En segundo lugar, el actor podría perseguir el cumplimiento de la referida Resolución No. 000552 de 12 de agosto de 2002 a través de un proceso ejecutivo, pues la finalidad de este mecanismo es, precisamente, el cumplimiento de las 2 Ver, entre muchas otras: Consejo de Estado. Sección Quinta. Expediente ACU-1425 de 2003. obligaciones contenidas en actos de la administración o en sentencias que le impongan alguna condena. En consecuencia, el demandante contaría con otro instrumento judicial idóneo y eficaz para formular la pretensión de acatamiento del acto administrativo mencionado, presentándose en ésta forma la causal de improcedencia descrita en el inciso segundo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997, que imprime a la acción de

cumplimiento un carácter residual y subsidiario frente a los instrumentos judiciales previstos en el ordenamiento jurídico colombiano. c) Al lado del acto administrativo aludido con anterioridad, el demandante también instauró la acción de cumplimiento para que se ordenara al demandado la observancia del artículo 112 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita ante la empresa Puertos de Colombia por los sindicatos de trabajadores de los terminales marítimos de Barranquilla, Cartagena y la Oficina de Conservación de Obras de Bocas de Ceniza (parcialmente visible a folios 12 a 17). Pues bien, según el criterio de la Corte Constitucional3 prohijado por esta Corporación, la naturaleza jurídica de las convenciones colectivas no responde a normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos, como quiera que a pesar de ser una norma jurídica, tiene efectos restringidos aplicables sólo a las partes que suscriben el acuerdo, razón por la cual su alcance normativo se proyecta al contenido propio de los contratos de trabajo, pero nunca tendrá el alcance nacional del que goza la ley propiamente dicha, emanada del órgano legislativo o del ejecutivo facultado constitucionalmente para ello.4 Por consiguiente, la presente acción tampoco prospera para reclamar el cumplimiento de una convención colectiva, en la forma en que lo persigue el demandante. 4) Conclusión 3 Corte Constitucional. Sentencia SU-1185 de 2001. 4 Al respecto, ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta. Exp. ACU-2144, sentencia de 5 de agosto de 2004. Además: Consejo de Estado. Sección Tercera. Expediente ACU-790,

sentencia del 5 de agosto de 1999. Además: Sección Cuarta, expediente ACU-338, sentencia del 17 de julio de 1998; y Sección Segunda, expediente ACU-1209, sentencia del 30 de marzo de 2000. Con apoyo en las consideraciones que anteceden, la Sala concluye que la acción de cumplimiento instaurada por el señor Jean Harold Bujato Venencia es improcedente porque el cumplimiento de la Resolución 000552 de 12 de agosto de 2002, de una parte, impone gastos a la entidad demandada y, de otra, puede exigirse a través de un proceso ejecutivo. En consecuencia, se modificará la decisión impugnada en el sentido de rechazar por improcedente la acción de cumplimiento. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Modifícase la sentencia de 7 de diciembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el sentido de rechazar por improcedente la acción de cumplimiento instaurada por el señor Jean Harold Bujato Venencia contra el Ministerio de la Protección Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia. Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

FILEMON JIMENEZ OCHOA

Presidente

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

DARIO QUIÑONES PINILLA