CE-08001-23-31-000-2004-02474-01(AG)-2006

CONDICIONES UNIFORMES - Sentencia C-569 de 2004 / PREEXISTENCIA DEL GRUPO - Sentencia C-569 de 2004 / ACCION DE GRUPO - Sentencia C569 de 2004 Sea lo primero advertir, que de acuerdo al nuevo enfoque dictado por la Corte Constitucional, en sentencia C-569 de 2004, las condiciones uniformes se predican del hecho generador del perjuicio, y no, de los demás elementos que estructuran la responsabilidad. Consideró la Corte, que la doctrina de la preexistencia del grupo, como requisito de procedibilidad, era inconstitucional y, en consecuencia, eliminó del ordenamiento la exigencia de uniformidad respecto de todos los elementos que estructuran la responsabilidad, consagrada en los artículos 3° y 46 de la Ley 472 de 1998 que le servía de fundamento. En relación a la valoración de los daños y perjuicios sufridos por los miembros del grupo, señaló que pueden ser disímiles, precisamente porque se trata de la afectación de intereses individuales y separables. Manifestó a su vez, que nada impide que el juez de una acción de grupo analice colectivamente la responsabilidad que justifica el deber de reparación, pero proceda a individualizar y distinguir los daños y perjuicios, en el evento en que éstos no sean uniformes, individualización que resulta plenamente armónica con el interés protegido por la acción de grupo y con la naturaleza de la misma. En cuanto a la noción de causalidad o de nexo causal, como elemento estructural de la responsabilidad, dijo la Corte que no debe ser estudiado como un fenómeno puramente natural, ni únicamente desde un punto

de vista fáctico, sino esencialmente jurídico, atendiendo a la concepción solidarista de la carta y a la naturaleza de los intereses protegidos. De esta manera, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad” contenidas en los artículos 3° y 46, de la Ley 472 de 1998, la cual, como se dijo, servía de sustento normativo a la teoría de preexistencia del grupo desarrollada por el Consejo de Estado. Nota de Relatoría: Ver sentencia C-569 de 2004 de la Corte Constitucional ACCION DE GRUPO - Requisitos de procedibilidad. Preexistencia del grupo / ACCION DE GRUPO - Impacto o dimensión social / IMPACTO SOCIALAcción de grupo Frente a lo anterior, es preciso aclarar, que el artículo 52 de la Ley 472 de 1998, establece claramente los presupuestos de procedibilidad de la acción de grupo, sin que pueda el juez de instancia aducir otros diferentes a los contenidos en dicho ordenamiento. Así las cosas, además de que ya no es necesario acreditar, para la admisión de la demanda, la existencia de circunstancias o condiciones uniformes de cada uno de los miembros del grupo previas a la ocurrencia del hecho generador del daño, tampoco lo es, que éste último, como lo dijo el a quo, tenga un impacto o dimensión social que justifique la utilización de la presente acción. Si bien, la Corte Constitucional se refirió ligeramente en la sentencia C569 de 2004, a tal situación, ello no fue sustentado ni desarrollado posteriormente por dicha

Corporación, como tampoco, por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Ahora bien, si en gracia de discusión se requiriese acreditar el impacto social del daño causado, en el sub lite se encuentra plenamente demostrado, en tanto que, se pretende la indemnización derivada de la construcción de un dique marginal paralelo al Río Magdalena entre el Puerto del Río Sabanagrande - Puerto del Río Santo Tomás y San Bartolo, lo cual, a juicio del apoderado de los accionantes, originó un mayor nivel en las aguas de la ciénaga con respecto al río, desencadenado inundaciones y afectando a los ganaderos, pescado.res y agricultores del sector. ACCION DE GRUPO - Finalidad De manera que la acción de grupo está instituida precisamente para reclamar colectivamente perjuicios individuales, cuando éstos se derivan de una misma causa o hecho frente a todos y cada uno de los miembros del grupo, que en el caso de autos lo constituye la construcción del dique marginal entre el Puerto del Río Sabanagrande, Puerto del Río Santo Timás y San Bartolo, con la posibilidad de que aquéllos accionen de forma independiente mediante la acción de reparación directa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C., febrero ocho (8) de dos mil cinco (2006) Radicación número: 08001-23-31-000-2004-02474-01(AG)

Actor: HENRY MARTINEZ DE AVILA Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO

TERRITORIAL Y OTROS Referencia: ACCION DE GRUPO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 15 de junio de 2005, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, dispuso (fls.267 a 268 cdno 2): “Primero.- Declarar que la presente acción es improcedente, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

En consecuencia, se RECHAZA la demanda de la referencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 143 del C.C.A.”

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Un grupo conformado por más de 20 personas, quienes manifestaron ser agricultores, ganaderos y pescadores que derivan su sustento de las ciénagas ubicadas entre el puerto del Río Sabanagrande, Puerto del Río Santo Timas y San Bartolo, a través de apoderado judicial, mediante escrito presentado el 14 de octubre de 2004, instauraron demanda de acción de grupo, en contra de la Nación - Ministerio de Medio Ambiente, Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena - Cormagdalena, Gobernación del Altlántico, Corporación Autónoma Regional del Atlántico - C.R.A., con el fin de que se les declare administrativamente responsables por los perjuicios causados a los demandantes, con ocasión de la construcción de un dique marginal en dicho sector para evitar el desbordamiento de las aguas del Río Magdalena.

2. La providencia impugnada Por auto de fecha 15 de junio de 2005, el Tribunal Administrativo del Atlántico, rechazó la demanda con fundamento en los siguientes argumentos (fl

266 a 268 cdno 2): “El artículo 88 de la Constitución defiere a la ley la regulación de ‘las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares’. En desarrollo de dicha disposición, el artículo 3 de la ley 472 de 1998 define la acción de grupo como aquélla que puede ser interpuesta ‘por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad”. ... Resulta importante señalar que no frente a todo daño sufrido por un número plural de personas puede intentarse su reparación a través de la acción de grupo, pues se reitera, (sic) para tal efecto se requiere que el daño se haya producido en unas circunstancias y con una dimensión que por su impacto social justifique la utilización de esta vía procesal específica que busca garantizar la eficacia en la justicia y evitar la inseguridad jurídica al favorecer una solución igual para problemas similares. De otra parte es menester recordar que ya en esta Corporación se había tramitado una Acción Popular, Magistrado Ponente Dr. Luis Carlos Martelo Maldonado, sobre los mismos hechos, dentro de la cual se profirió Sentencia, donde se protegen los derechos colectivos al demandante, y que sirve de base para la presentación de esta Acción de Grupo. .. Teniendo en cuenta lo anterior la Sala considera que la acción que debió iniciarse es la de Reparación Directa, pues lo que se busca es la indemnización de los perjuicios causados a los demandantes derivados de la omisión de las entidades

demandantes (sic), de las cuales los accionantes son meros damnificados, situación esta (sic) que no los constituyen (sic) como un grupo o clase..”

3. El recurso de apelación Inconforme con esa decisión, la parte actora la apeló, señalando para el efecto lo siguiente (fls. 265 a 274 cdno 2): Que el a quo, fundamentó su decisión en el artículo 3° de la Ley 472 de 1998, el cual, fue declarado parcialmente inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C - 569 del 8 de junio de 1994. Indicó que el tribunal de instancia, no tuvo en cuenta que a partir de dicho pronunciamiento, sólo es necesario para la admisión de la demanda, que ésta la presente un grupo plural de personas que reunan condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó los perjuicios individuales a cada una de ellas, y no así, de todos los elementos que configuran la responsabilidad.

Seguidamente, sostuvo: “..la suscrita antes de presentar la demanda valoró todos los aspectos de procedencia y de condiciones uniformes...También tuvo en cuenta que la causa lo fuera, al igual que las consecuencias individuales que perjudicaron a las colectividades, pues cada uno de los pescadores o de los agricultores (Colectivo) vieron menguada su capacidad productiva, y modus vivendus (sic), conlleva (sic) también a un IMPACTO SOCIAL Y EL DAÑO Y DETERIORO AMBIENTAL de una gran dimensión ya que por lo menos 2500 familias viven de los cultivos de pan coger y la pesca, donde por simple vista y cae por su propio peso (sic) se observa el

desmejoramiento en su calidad de vida de esta buena parte de la población mas vulnerable y pobre de las municipalidades circundantes que constituyen y son un grupo y clase social dentro de la comunidad. Este grupo social que depende de su entorno como son las ciénagas (un BIEN PUBLICO y que pertenece al ESTADO)..” Afirmó, que los demandantes reunen las condiciones uniformes respecto de la misma causa que originó el perjuicio y que, sí existió un daño que por sus dimensiones y por su alto grado social justifica la utilización de este mecanismo procesal, pues, según el recurrente, se vieron afectadas las ciénagas a las que se refiere la demanda y, por ende, todos los campesinos, agricultores y pescadores que derivan su sustento en torno a las mismas. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir, que de acuerdo al nuevo enfoque dictado por la Corte Constitucional, en sentencia C-569 de 2004, las condiciones uniformes se predican del hecho generador del perjuicio, y no, de los demás elementos que estructuran la responsabilidad. Consideró la Corte, que la doctrina de la preexistencia del grupo, como requisito de procedibilidad, era inconstitucional y, en consecuencia, eliminó del ordenamiento la exigencia de uniformidad respecto de todos los elementos que estructuran la responsabilidad, consagrada en los artículos 3° y 46 de la Ley 472 de 1998 que le servía de fundamento. En relación a la valoración de los daños y perjuicios sufridos por los miembros del grupo, señaló que pueden ser disímiles, precisamente porque se trata de la afectación de intereses individuales y separables. Manifestó a su vez, que nada impide que el

juez de una acción de grupo analice colectivamente la responsabilidad que justifica el deber de reparación, pero proceda a individualizar y distinguir los daños y perjuicios, en el evento en que éstos no sean uniformes, individualización que resulta plenamente armónica con el interés protegido por la acción de grupo y con la naturaleza de la misma. En cuanto a la noción de causalidad o de nexo causal, como elemento estructural de la responsabilidad, dijo la Corte que no debe ser estudiado como un fenómeno puramente natural, ni únicamente desde un punto de vista fáctico, sino esencialmente jurídico, atendiendo a la concepción solidarista de la carta y a la naturaleza de los intereses protegidos. De esta manera, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad” contenidas en los artículos 3° y 46, de la Ley 472 de 1998, la cual, como se dijo, servía de sustento normativo a la teoría de preexistencia del grupo desarrollada por el Consejo de Estado. Descendiendo al caso en concreto, observa la Sala que el tribunal de instancia, se refiere al artículo 3° de la Ley 472 de 1998, sin advertir la existencia del pronunciamiento de inexequibilidad parcial proferido por la Corte Constitucional ya reseñado. De suerte que, tal como se dijo anteriormente, el requisito de procedibilidad relativo a la existencia de condiciones uniformes respecto de todos los elementos de la responsabilidad, fundamento de la teoría de la preexistencia del grupo entonces expuesta por esta Corporación, fue retirado del ordenamiento jurídico y, por tanto, no es aplicable para negar la

procedencia de la acción de grupo instaurada. De otra parte, el a quo argumentó que “no frente a todo daño por un número plural de personas puede intentarse su reparación a través de la acción de grupo, pues se reitera, para tal efecto se requiere que el daño se haya producido en unas circunstancias y con una dimensión que por su impacto social justifique la utilización de esta vía procesal específica.”(subrayado de la Sala). Frente a lo anterior, es preciso aclarar, que el artículo 52 de la Ley 472 de 19981, establece claramente los presupuestos de procedibilidad de la acción de grupo, sin que pueda el juez de instancia aducir otros diferentes a los contenidos en dicho ordenamiento. Así las cosas, además de que ya no es necesario acreditar, para la admisión de la demanda, la existencia de circunstancias o condiciones uniformes de cada uno de los miembros del grupo previas a la ocurrencia del hecho generador del daño, tampoco lo es, que éste último, como lo dijo el a quo, tenga un impacto o dimensión social que justifique la utilización de la presente acción. Si bien, la Corte Constitucional se refirió ligeramente en la sentencia C569 de 2004, a tal situación, ello no fue sustentado ni desarrollado posteriormente por dicha Corporación, como tampoco, por la jurisprudencia del Consejo de Estado. 1 “Artículo.- 52. La demanda mediante la cual se ejerza una acción de grupo deberá reunir los requisitos establecidos en el Código de Procedimiento Civil o en el Código Contencioso Administrativo, según el caso, y además expresar en ella:

1. El nombre del apoderado o apoderados, anexando el poder legalmente conferido.

2. La identificación de los poderdantes, identificando sus nombres, documentos de identidad y domicilio.

3. El estimativo del valor de los perjuicios que se hubieren ocasionado por la eventual vulneración.

4. Si no fuere posible proporcionar el nombre de todos los individuos de un mismo grupo, expresar los criterios para identificarlos y definir el grupo.

5. La identificación del demandado.

6. La justificación sobre la procedencia de la acción de grupo en los términos de los artículos 3° y 49 de la presente ley.

7. Los hechos de la demanda y las pruebas que se pretendan hacer valer dentro del proceso. ..” Ahora bien, si en gracia de discusión se requiriese acreditar el impacto social del daño causado, en el sub lite se encuentra plenamente demostrado, en tanto que, se pretende la indemnización derivada de la construcción de un dique marginal paralelo al Río Magdalena entre el Puerto del Río Sabanagrande - Puerto del Río Santo Tomás y San Bartolo, lo cual, a juicio del apoderado de los accionantes, originó un mayor nivel en las aguas de la ciénaga con respecto al río, desencadenado inundaciones y afectando a los ganaderos, pescadores y agricultores del sector.

Según expuso el tribunal, se debió acudir al ejercicio de la acción de reparación directa, en tanto que, lo que se persigue en este caso, es la indemnización de los perjuicios causados a los accionantes derivados de la omisión de las entidades demandadas frente a las cuales aquéllos son meros

damnificados. Sobre el particular, recuerda la Sala que según el artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, la acción de grupo tiene como finalidad la reparación de perjuicios causados por un daño común a un número plural de personas. En efecto, los artículos 3° y 46 de la Ley 472 de 1998, en forma repetida, consagran: “son aquellas interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios”. (subraya la Sala). En este sentido, la jurisprudencia constitucional, ha precisado: “..Dichas acciones están orientadas a resarcir un perjuicio proveniente del daño ya consumado o que se está produciendo, respecto de un número plural de personas (cuyo mínimo fue reglamentado en 20 según el artículo 46 de esa misma ley, El propósito es el de obtener la reparación por un daño subjetivo, individualmente considerado, causado por la acción o la omisión de una autoridad pública o de los particulares. Se insiste en este punto sobre la naturaleza indemnizatoria que evidencian las mismas, la cual configura una de sus características esenciales, así como el contenido subjetivo o individual de carácter económico que las sustenta..”2 (subraya la Sala). De manera que la acción de grupo está instituida precisamente para reclamar colectivamente perjuicios individuales, cuando éstos se derivan de una misma causa o hecho frente a todos y cada uno de los miembros del grupo, que en

el caso de autos lo constituye la construcción del dique marginal entre el Puerto del Río Sabanagrande, Puerto del Río Santo Timás y San Bartolo, con la posibilidad de que aquéllos accionen de forma independiente mediante la acción de reparación directa. Precisado lo anterior, corresponde a la Sala verificar si en el caso sub judice se cumplen con los demás requisitos exigidos por la ley 472 de 1998 para la procedencia de la acción:

1. Caducidad de la acción.

En primer término, debe revisarse lo relativo a la caducidad de la acción formulada. Para ello, es necesario acudir al artículo 47 de la ley 472 de 1998 que establece: “Artículo 47.- Caducidad. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la Acción de Grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo.” En el caso de autos, no ha operado la caducidad de la acción, por cuanto la construcción del dique marginal que constituye el hecho vulnerante causante de los perjuicios reclamados, finalizó el mes de agosto del año 2004, en tanto que, la demanda se presentó el 14 de octubre de 2004 (fl. 72 cdno ppal).

2. Que el grupo esté conformado, al menos por veinte personas: Se encuentra plenamente acreditado este requisito de procedibilidad; en el presente caso, el grupo está conformado por más de 100 personas, todas aquéllas que derivan su sustento de las ciénagas damnificadas y que se encuentran relacionadas en el libelo demandatorio (fl. 1 cdno ppal).

2 Corte Constitucional Sentencia C-1062 de 2000

3. Que la acción sea ejercida por intermedio de abogado: La acción se interpuso por la abogada Lizbeth Karina Navarro, T.P. No. 106.555 del CSJ, en nombre y representación de las personas afectadas (fl. 1 y 2 cdno ppal).

4. Que en la demanda se identifiquen al demandado y a todos los individuos perjudicados. Si la identificación de todos los afectados no es posible, se deben expresar los criterios objetivos para identificarlos así definir al grupo: La sala encuentra en la demanda plenamente identificados los demandados, estos son, el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Social, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la MagdalenaCORMAGDALENA, la Gobernación del Atlántico y, la Corporación Autónoma Regional del Atlántico - C.R.A.. A su vez, en el libelo demandatorio se identificó a las personas perjudicadas por la construcción del dique marginal paralelo al río magdalena, quienes además se adujo, son agricultores y pescadores que derivan su sustento de las ciénagas circundantes damnificadas (fl. 1 y 2 cdno ppal).

Entonces, encuentra la Sala acreditado el cumplimiento de los demás requisitos de procedibilidad de la acción señalados en el artículo 52 de la Ley 472 de 1998, al estar el grupo de afectados conformado por más de veinte personas naturales plenamente identificadas, están son, todas aquéllas que derivan su sustento de las ciénagas damnificadas y que se encuentran relacionadas en el

libelo (fl. 1 cdno ppal), quienes han accionado a través de apoderado judicial dentro del término legal, con la finalidad exclusiva de obtener el reconocimiento y pago de perjuicios individuales por la construcción del dique en la zona a que se refiere la presente demanda. De acuerdo con lo anterior, procederá la Sala a revocar el auto impugnado, y en su lugar, a admitir la demanda, como en efecto se dispondrá. Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E L V E : PRIMERO: REVOCASE el auto apelado, esto es, el proferido el 15 de junio de 2005 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual rechazó la demanda y, en su lugar, se dispone:

1. Admítese la demanda instaurada por la parte actora el 14 de octubre de 2004 contra la Nación, Ministerio de Medio Ambiente, Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena - Cormagdalena, Gobernación del Atlántico y la Corporación Regional Autónoma del AtlánticoC.R.A.

2. Notifíquese personalmente a las siguientes personas: al representante legal del Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la MadalenaCormagdalena, de la Gobernación del Atlántico y de la Corporación Regional Autónoma del Atlántico - C.R.A; en el evento en que no fuere posible practicar la notificación personal, notifíqueseles en la forma prevista en el artículo 54 de la Ley

472 de 1998.

3. Notifíquese personalmente al Ministerio Público (inc. 2, art. 53, Ley 472 de 1998).

4. En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, remítase copia auténtica de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.

5. Córrase traslado de la demanda a la parte demandada por el término de diez (10) días, para que si a bien lo tiene, la conteste (art. 53 de la Ley 472 de 1998).

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al tribunal de origen para el cumplimiento de lo aquí dispuesto.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ presidenta

RUTH STELLA CORREA PALACIO RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR