CE-08001-23-31-000-2004-0587-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia contra autoridades judiciales que resuelven los conflictos que se someten a su consideración / JUEZImprocedencia de la acción de cumplimiento para ordenar el cumplimiento de normas en proceso judicial. Desarrollo jurisprudencial El señor Lisandro Romero Vélez sostiene que el Juez Sexto Civil del Circuito de Barranquilla ha omitido el deber jurídico de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 42 de la Ley 546 de 1999 dentro del trámite del proceso hipotecario número 3146 adelantado en su contra por la Corporación Concasa – hoy Bancafé-, quien cedió el crédito a Central de Inversiones S.A. Por lo tanto, solicita que ordene al Juez Sexto Civil del Circuito de Barranquilla que cumpla esa norma y, en consecuencia, disponga la terminación del aludido proceso ejecutivo. Corresponde, a la Sala adelantar el estudio orientado a definir si la acción de cumplimiento es procedente para exigir a los jueces que en sus providencias cumplan lo dispuesto en las normas con fuerza material de ley o en actos administrativos. La acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos. La interpretación sistemática de los artículos 87 de la Constitución, 1º, 5º y 9º de la Ley 393 de 1997, permite concluir que la acción de cumplimiento no procede para exigir el cumplimiento de normas en el proceso judicial, no sólo porque aquello es propio de las decisiones del mismo juez, sino porque el cumplimiento de las

normas legales puede exigirse mediante los procedimientos o mecanismos, tales como peticiones, recursos o incidentes. En efecto, como se vio, la acción de cumplimiento está diseñada para exigir la observancia de normas con fuerza material de ley y actos administrativos y, no debe olvidarse, que la acción de cumplimiento es una acción residual. Sin embargo, se tiene que la lectura literal de las normas mencionadas en precedencia permitirían sostener que, en principio, procede la acción de cumplimiento contra los jueces, en tanto que como las normas no distinguen contra qué autoridades procede la acción y contra quienes no, la acción de cumplimiento podría interponerse contra los jueces que incumplan u omitan un deber jurídico. En tal contexto, todos los jueces, como autoridades que son, no sólo podrían ser titulares de deberes jurídicos sino que también podrían ser destinatarios de esta acción constitucional. En reiteradas oportunidades esta Corporación ha considerado que la acción de cumplimiento no procede contra autoridades judiciales que resuelven los conflictos que se someten a su consideración. Y esta Sala acogió esa conclusión, entre otras, en sentencias del 11 de marzo –citada por el Tribunal en el fallo apelado-, 15 de julio, 22 de julio y 2 de septiembre, todas de 2004, al resolver asuntos similares al planteado por el accionante. Además, aceptar la procedencia de la acción de cumplimiento para impartir órdenes a los funcionarios judiciales sobre el sentido en que deben resolver las peticiones puestas a su conocimiento implicaría el desconocimiento de la independencia de los jueces, consagrada en el artículo 228 de la Carta Política.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 08001-23-31-000-2004-0587-01(ACU)

Actor: LISANDRO ROMERO VELEZ Demandado: JUEZ SEXTO CIVIL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 27 de mayo de 2004 por el Tribunal Administrativo de Atlántico, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento por el señor Lisandro Romero Vélez.

I - ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD A.- PRETENSIONES El señor Lisandro Romero Vélez, por intermedio de apoderada, ejerció la acción de cumplimiento contra el Juez Sexto Civil del Circuito de Barranquilla con el objeto de que se le ordene cumplir lo dispuesto en el parágrafo tercero del artículo 42 de la ley 546 de 1999 dentro del proceso ejecutivo radicado bajo el número 3146 de 1995, adelantado en su contra por Concasa –hoy Bancafé-, quien cedió el crédito a Central de Inversiones S.A..

B.- HECHOS Como fundamento de la acción el demandante expuso, en resumen, los siguientes hechos: 1º. Mediante escritura pública número 3274 del 20 de noviembre de 1992 constituyó a favor de Concasa, hoy Bancafé y quien cedió el crédito a Central de Inversiones S.A., hipoteca abierta de primer grado sobre el inmueble ubicado en la

calle 83 No. 41E-248 del Conjunto Residencial Las Villas de Barranquilla, para garantizar el pago de la deuda estipulada en esa escritura. Adicionalmente suscribió el pagaré número 530-02503-0. Los intereses fueron estipulados a la tasa DTF incrementada en un 9% mes vencido e intereses moratorios a la máxima tasa permitida por la ley. 2º. Se constituyó en mora por la imposibilidad de efectuar el pago. El Juzgado Sexto Civil del Circuito de Barranquilla conoció del proceso ejecutivo hipotecario adelantado en su contra por la entidad financiera acreedora, y el 9 de agosto de 1995 libró mandamiento de pago. 3º. Mediante sentencia del 21 de mayo de 1999, expediente 9280, el Consejo de Estado declaró la nulidad de la Resolución número 18 de 1995 del Banco de la República que ataba la liquidación del UPAC a la tasa DTF efectiva. A su turno, la sentencia C-383 de 1999 de la Corte Constitucional dispuso que la fijación en pesos de la UPAC no podía depender de la variación de la tasa de interés sino que debía fijarse con base en el índice de precios al consumidor. De otra parte, la sentencia C-700 de 1999 de la Corte Constitucional declaró inexequible la Unidad de Poder Adquisitivo Constante. Finalmente, la sentencia C-747 de 1999 declaró inexequible la capitalización de intereses. 4º. El Juzgado Sexto Civil del Circuito de Barranquilla efectuó la reliquidación del crédito pero omitió dar por terminado el proceso, como lo ordena el parágrafo

tercero del artículo 42 de la Ley 546 de 1999. Posteriormente, el 31 de octubre de 2002, fijó fecha para el remate del inmueble. 6º. Esa disposición señala que en el evento de que el deudor acuerde la reliquidación de su obligación dentro del plazo previsto para el efecto, el proceso se dará por terminado y se procederá a su archivo. Esa norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-955 de 2000 y, en consecuencia, se determinó que el proceso se dará por terminado con la sola presentación de la reliquidación.

2. CONTESTACION El Juez Sexto Civil del Circuito de Barranquilla intervino en la actuación, contestó la demanda y manifestó su oposición a las pretensiones de la misma. Manifestó que la reliquidación del crédito elaborada el 12 de febrero de 2004 por la perito designada para el efecto, arrojó un saldo de capital de $19’138.446 y una mora de $7’417.890. Señala que mediante auto del 16 de febrero siguiente se corrió traslado del dictamen y se comisionó al Inspector de Policía para la entrega del inmueble al rematante vencedor. Sostiene que el ejecutado interpuso el recurso de reposición y el subsidiario de apelación contra ese auto y, además, objetó el dictamen pericial.

Advierte que, en consecuencia, la reliquidación del crédito no se encuentra en firme y, por tanto, no es posible ordenar la terminación del proceso.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Atlántico, mediante sentencia del 27 de mayo de

2004, negó las pretensiones de la acción de cumplimiento ejercida por el Señor Lisandro Romero Vélez. Para adoptar esa decisión y con fundamento en la sentencia del Consejo de Estado del 11 de marzo de 2004, de la cual transcribe los apartes que considera pertinentes, advirtió que esa acción no procede para exigir el cumplimiento de normas en el proceso judicial, “… no solo porque aquello es propio de las decisiones del mismo juez, sino porque el cumplimiento de las normas legales puede exigirse mediante los procedimientos o mecanismos tales como peticiones, recursos o incidentes”.

4. LA IMPUGNACION La apoderada del demandante interpuso recurso de apelación contra esa sentencia. Pretende que se revoque y en su lugar se ordene al Juez Sexto Civil del Circuito de Barranquilla dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo 42, parágrafo tercero, de la Ley 546 de 1999.

Señala que en un caso análogo al propuesto, el Tribunal Administrativo del Atlántico falló favorablemente la acción de cumplimiento ejercida contra el Juez Quinto Civil del Circuito de Barranquilla. Y agrega que el Consejo de Estado, en sentencia del 25 de enero de 2001, radicación ACU-1745, revocó una providencia del Tribunal Administrativo del Tolima y ordenó al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Ibagué cumplir lo establecido en esa disposición. Considera, entonces, que no resulta de recibo que tratándose de casos similares ahora se aduzca la improcedencia de la acción de cumplimiento. Se refiere a que la sentencia 955 de 2000 de la Corte Constitucional, de la cual

transcribe algunos apartes, produjo dos consecuencias: 1ª. Que los procesos ejecutivos que a 31 de diciembre de 1999 se encontraran en curso, debían suspenderse para permitir la reliquidación del crédito, de oficio o a petición de parte; 2ª. Que efectuada la reliquidación del crédito, el proceso finalizará y la actuación se archivará, sin perjuicio de que la acreedora inicie un nuevo proceso cuando el deudor nuevamente incurra en mora. Aduce que esa disposición no estableció una modalidad de terminación por pago total de la obligación sino su finalización por ministerio de la ley, sin consideración al estado, cuantía, ni las gestiones adelantadas por el deudor con el objeto de cancelar las cuotas insolutas del crédito. Afirma que no es cierto que el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Barranquilla se hubiera ajustado a esa sentencia y al artículo 42, parágrafo tercero, de la Ley 546 de 1999, pues si bien ordenó la reliquidación del crédito, ha omitido ordenar la terminación del proceso ejecutivo adelantado en contra del demandante.

II. CONSIDERACIONES

Competencia. Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del

Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento. El asunto objeto de estudio. El Señor Lisandro Romero Vélez sostiene que el Juez Sexto Civil del Circuito de Barranquilla ha omitido el deber jurídico de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 42 de la Ley 546 de 1999 dentro del trámite del proceso hipotecario número 3146 adelantado en su contra por la Corporación Concasa – hoy Bancafé-, quien cedió el crédito a Central de Inversiones S.A. ‘CISA’. Por lo tanto, solicita que ordene al Juez Sexto Civil del Circuito de Barranquilla que cumpla esa norma y, en consecuencia, disponga la terminación del aludido proceso ejecutivo. Se encuentra demostrado que el 13 de abril de 2004 el demandante, por intermedio de apoderada, solicitó al citado funcionario judicial que, en aplicación del parágrafo del artículo 42 de la Ley 546 de 1999, diera por terminado el proceso ejecutivo 3146-95 (folios 7 y 8). Igualmente se desprende que el Juez Sexto Civil del Circuito aún no ha emitido decisión alguna al respecto, actitud de la que se deriva la renuencia exigida en la Ley 393 de 1997. Corresponde, entonces, a la Sala adelantar el estudio orientado a definir si la acción de cumplimiento es procedente para exigir a los jueces que en sus providencias cumplan lo dispuesto en las normas con fuerza material de ley o en actos administrativos. El artículo 87 de la Constitución creó la acción de cumplimiento para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el

cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. A su turno, el artículo 5º de la Ley 393 de 1997 señala que “la acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa1 a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo”. De hecho, “si contra quien se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquél deberá informarlo al juez que tramita la acción, indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento”. De otra parte, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento “tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o2 acto administrativo, salvo, que de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante” 1 La expresión resaltada fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 1998. 2 La expresión resaltada fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 1998. De manera que la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos.

La interpretación sistemática de los artículos 87 de la Constitución, 1º, 5º y 9º de la Ley 393 de 1997, permite concluir que la acción de cumplimiento no procede para exigir el cumplimiento de normas en el proceso judicial, no sólo porque aquello es propio de las decisiones del mismo juez, sino porque el cumplimiento de las normas legales puede exigirse mediante los procedimientos o mecanismos, tales como peticiones, recursos o incidentes. En efecto, como se vio, la acción de cumplimiento está diseñada para exigir la observancia de normas con fuerza material de ley y actos administrativos y, no debe olvidarse, que la acción de cumplimiento es una acción residual. Sin embargo, se tiene que la lectura literal de las normas mencionadas en precedencia permitirían sostener que, en principio, procede la acción de cumplimiento contra los jueces, en tanto que como las normas no distinguen contra qué autoridades procede la acción y contra quienes no, la acción de cumplimiento podría interponerse contra los jueces que incumplan u omitan un deber jurídico. En tal contexto, todos los jueces, como autoridades que son, no sólo podrían ser titulares de deberes jurídicos sino que también podrían ser destinatarios de esta acción constitucional. En reiteradas oportunidades esta Corporación ha considerado que la acción de cumplimiento no procede contra autoridades judiciales que resuelven los conflictos que se someten a su consideración3. Y esta Sala acogió esa conclusión, entre otras, en sentencias del 11 de marzo –citada por el Tribunal en el fallo apelado-, 15 de julio, 22 de julio y 2 de septiembre, todas de 20044, al resolver asuntos

similares al planteado por el Señor Romero Vélez, y al efecto expuso los motivos que ahora se reiteran para resolver el caso propuesto, así: La acción de cumplimiento es un instrumento procesal de orden constitucional que busca la efectividad y realización del principal postulado del Estado de Derecho: el 3 Entre otras, pueden consultarse las sentencias del 16 de abril de 1999, expediente ACU-683, del 29 de noviembre de 1999, expediente ACU-839, del 12 de marzo de 1999, expediente ACU-609, todas de la Sección Cuarta, del 28 de mayo de 1999, expediente ACU-839 de la Sección Tercera y del 21 de enero de 1999, expediente ACU-546 de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 4 Expedientes 2003-02445, 2004-00541, 22 de julio y 2 de septiembre de 2004. carácter imperativo y la vinculación cierta de la norma jurídica, por lo que no fue diseñada como un mecanismo de control de legalidad de todas las actuaciones de las autoridades públicas y algunas de los particulares. De hecho, si se acepta la competencia del juez constitucional que conoce de una acción de cumplimiento para evaluar si dentro de un proceso judicial se debe aplicar o no determinada norma legal o un acto administrativo, esto implica una intromisión en la actividad judicial y, eventualmente, en el caso de que se haya adoptado una decisión judicial sobre el asunto, conduce a que, ni más ni menos, se acepte el control de legalidad de esas decisiones judiciales en manos del juez de la acción de cumplimiento. Ello muestra un evidente contrasentido, pues la propia Constitución

consagró el principio de separación de jurisdicciones como garantía de seguridad jurídica y de acceso efectivo a la administración de justicia (artículos 228 y 234 a 248 de la Constitución), de tal manera que la acción de cumplimiento no se instituyó como mecanismo último de control de legalidad de las decisiones judiciales. En consecuencia, la acción de cumplimiento no procede para disponer la aplicación de normas legales o administrativas en los procesos judiciales ni para evaluar la validez de las decisiones judiciales. Conforme a lo anterior, resulta evidente que el juez de cumplimiento no tiene competencia para determinar si el Juez Sexto Civil del Circuito de Barranquilla debe aplicar el inciso tercero del artículo 42 de la Ley 542 de 1999, pues, además, dicho funcionario aún no ha adoptado la decisión que de manera autónoma le corresponde tomar sobre el particular. Y, para el evento de que esa decisión llegare a ser adversa a las pretensiones de los demandantes, éstos tendrían a su alcance otros mecanismos judiciales para controvertirla, pues podrían ejercer el control de legalidad de la misma mediante la interposición de los recursos establecidos en el respectivo código de procedimiento. Aparece claro, entonces, que la acción de cumplimiento no fue consagrada como un procedimiento alternativo para evaluar el cumplimiento de la ley por parte de los jueces ni para suplir los recursos ordinarios diseñados por el legislador para discutir la validez de las providencias judiciales. De hecho, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 es diáfano en señalar que la acción de cumplimiento es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial o cuando el afectado disponga de

otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de las normas con fuerza material de ley. Entonces, la acción de cumplimiento no resulta procedente para suplir los recursos consagrados en el ordenamiento jurídico para discutir la validez de una decisión judicial. Además, aceptar la procedencia de la acción de cumplimiento para impartir órdenes a los funcionarios judiciales sobre el sentido en que deben resolver las peticiones puestas a su conocimiento implicaría el desconocimiento de la independencia de los jueces, consagrada en el artículo 228 de la Carta Política. En consecuencia, advertido que la acción de cumplimiento es improcedente, la Sala modificará la sentencia apelada en cuanto negó las suplicas de la demanda y, en su lugar, rechazará esa acción.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º Modifícase la sentencia dictada el 27 de mayo de 2004 por el Tribunal Administrativo de Atlántico en cuanto negó las súplicas de la demanda presentada por el Lisandro Romero Vélez en ejercicio de la acción de cumplimiento. En su lugar, recházase esa acción por improcedente. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidenta

FILEMON JIMENEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General