CE-08001-23-31-000-2004-0687-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para ordenar a la administración departamental el ejercicio de una potestad / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO - Improcedencia de la acción de cumplimiento para ordenar su celebración El impugnante considera que debe revocarse la sentencia proferida por el Tribunal para que se acceda a las pretensiones de la demanda y ordenar al Departamento del Atlántico que celebre el convenio en virtud del cual se llevará a cabo el deslinde y amojonamiento del sector del Barrio Simón Bolívar anexado al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, dispuesto en la Ordenanza 000020 del 13 de agosto de 2002. El a quo consideró que la obligación del demandado se limitaba a solicitar al Instituto Geográfico Agustín Codazzi la realización del deslinde y amojonamiento, mientras que la parte actora estima que las gestiones a las que se refiere la ordenanza incluyen la celebración de un convenio con dicha entidad. De acuerdo con el texto de la Ordenanza 000020, el gobernador del Departamento del Atlántico quedó autorizado para “adelantar todas las gestiones pertinentes” para el deslinde y amojonamiento de la zona anexada a Barranquilla D.E.I y P. ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que es la entidad competente para ése tipo de trabajos, de conformidad con el Decreto 1333 de

1986. Nótese que el término utilizado por la Asamblea fue “autorizar”, que sugiere, no una orden imperativa impartida por una autoridad a otra, sino, el ejercicio de la potestad de la administración departamental. Sin embargo, es posible dar una interpretación amplia a lo dispuesto en la ordenanza, partiendo de la base que el

gobernador tenía una obligación de hacer dentro de un plazo perentorio. En esa medida, en relación con la actividad que debía desarrollar el departamento, la Sala considera que, si bien la celebración del convenio es el presupuesto necesario para realizar el deslinde y amojonamiento, no puede entenderse incluida dentro de las gestiones que dentro de 90 días debía adelantar el departamento, toda vez que aquello requiere la concurrencia de la voluntad de dos autoridades y de una serie de estudios de viabilidad, presupuesto, entre otros, que desborda el plazo otorgado al gobernador, quien únicamente estaba obligado, entonces, a poner en conocimiento del Instituto Geográfico Agustín Codazzi lo dispuesto por la ordenanza y a solicitar su colaboración para iniciar las labores en el menor tiempo posible, como lo hizo al remitir el oficio 00580 del 28 de octubre de 2002. Por lo tanto, no hubo el alegado incumplimiento por parte del primer mandatario del departamento en relación con el acatamiento de la Ordenanza 000020 de 2002. Además, se encuentra probado en el sub lite que existe un proyecto de convenio interadministrativo, que el departamento asegura será celebrado próximamente con el IGAC. Sin perjuicio de lo anterior, en el evento en que se aceptara la interpretación de la parte actora, según la cual la celebración del convenio era una gestión que debía llevar a cabo el departamento, no sería posible ordenar su ejecución a través de la acción de cumplimiento, pues es una actuación que comporta una erogación prespuestal, en la medida en que la entidad territorial debe cancelar la suma acordada con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para cubrir los gastos que demande el deslinde y amojonamiento, por lo que se

presentaría en ése supuesto la causal de improcedencia contemplada en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 08001-23-31-000-2004-0687-01(ACU)

Actor: CONSEJO COMUNAL BARRIO SIMON BOLIVAR Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO Conoce la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 2 de junio de 2004, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico decidió no acceder a dar la orden solicitada en la acción de cumplimiento instaurada.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 27 de abril de 2004 a la Oficina Judicial de Barranquilla con destino al Tribunal Administrativo del Atlántico (fls. 1 a 3), el Consejo Comunal del Barrio Simón Bolívar de Barranquilla, obrando por intermedio de apoderado, instauró acción de cumplimiento contra el Departamento del Atlántico, con el objeto de que se ordenara el acatamiento de lo dispuesto en el artículo 2º de la Ordenanza No. 000020 del 13 de agosto de 2002, en relación con el deslinde y amojonamiento de los sectores anexados al Distrito Especial,

Industrial y Portuario de Barranquilla. Para fundamentar su pretensión, el apoderado del actor señaló que en la citada

ordenanza la Asamblea anexó al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla un sector del Barrio Simón Bolívar que pertenecía al Municipio de Soledad, y ordenó al gobernador del Atlántico adelantar las gestiones pertinentes ante las autoridades competentes para llevar a cabo el deslinde y amojonamiento. También manifestó que presentó una solicitud ante la Gobernación del Departamento del Atlántico el 5 de marzo de 2004, a la que respondió la entidad en oficio del 23 de los mismos mes y año, informándole que se encontraba en trámite la celebración del convenio interadministrativo con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en virtud del cual se materializarían las órdenes del acto administrativo expedido por la Asamblea. Al respecto, aseguró que el departamento hizo caso omiso a la comunicación enviada por el IGAC para celebrar el convenio desde marzo de 2003.

2. Respuesta del demandado La apoderada del Departamento del Atlántico contestó la demanda (fls. 20 a 21), asegurando que el convenio interadministrativo con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi será celebrado próximamente, y que su costo asciende a los $8.900.000.

Las razones de la defensa las fundamentó en el hecho de haber solicitado el gobernador al IGAC la realización del deslinde y amojonamiento antes de que venciera el término de 90 días concedido en la ordenanza, pero que el Instituto no ha podido hacerlo por los múltiples compromisos adquiridos previamente.

3. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia proferida el 2 de junio de 2004 (fls. 31 a 35), decidió no acceder a dar la orden solicitada en la acción de

cumplimiento, por considerar que el deber del gobernador era iniciar las diligencias dentro del término de 90 días como, en efecto, lo hizo al solicitar el deslinde y amojonamiento al IGAC, quien es la autoridad competente para llevarlo a cabo.

4. La impugnación Inconforme con la decisión de instancia, la parte actora la impugnó (fls. 40 a 41), para lo cual alegó que las gestiones que debía adelantar el gobernador no se agotaban con la solicitud al IGAC de la realización del deslinde y amojonamiento, sino, que su obligación se extendía a la celebración del convenio con la entidad y el pago de la suma para sufragar los gastos.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y con el artículo 1° del Acuerdo 055 de 2003, por medio del cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos y, de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico

existente. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado: “El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”1. Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: 1º) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º). 2º) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). 1 Corte Constitucional, sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 3º) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que

permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º). 4º) No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

3. El caso concreto El impugnante considera que debe revocarse la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 2 de junio de 2004 para, en lugar de su decisión, acceder a las pretensiones de la demanda y ordenar al Departamento del Atlántico que celebre el convenio en virtud del cual se llevará a cabo el deslinde y amojonamiento del sector del Barrio Simón Bolívar anexado al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, dispuesto en la Ordenanza No. 000020 del 13 de agosto de 2002.

El a quo consideró que la obligación del demandado se limitaba a solicitar al Instituto Geográfico Agustín Codazzi la realización del deslinde y amojonamiento, mientras que la parte actora estima que las gestiones a las que se refiere la ordenanza incluyen la celebración de un convenio con dicha entidad. Corresponde, entonces, determinar el alcance del deber legal reclamado, para lo cual es menester conocer el contenido de la ordenanza aludida: “ORDENANZA No. 000020 “POR MEDIO DE LA CUAL SE ANEXA EL SECTOR COMPRENDIDO ENTRE LAS CARRERAS 1 A 4 CON LAS CALLES 18H A LA 30 DEL BARRIO SIMON

BOLIVAR, DEL MUNICIPIO DE SOLEDAD AL DISTRITO ESPECIAL,

INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA. “(…) “ARTICULO PRIMERO: Acoger la decisión adoptada por la población del sector comprendido entre la carrera 1 a 4 con las calles 18H a la 30 del Barrio Simón Bolívar del Municipio de Soledad en la consulta popular llevada a cabo el día 27 de enero de 2002, de pertenecer al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla. En consecuencia anéxese, para todos los aspectos legales el territorio correspondiente a la carrera 1 a 4 con las calles 18H a la 30 Barrio Simón Bolívar del municipio de Soledad al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla. “ARTICULO SEGUNDO: Autorizar al señor Gobernador, por el término de noventa (90) días, para adelantar todas las gestiones pertinentes para llevar a cabo ante las autoridades pertinentes el correspondiente deslinde y amojonamiento del área del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla modificada con la anexión. “(…)” (fl. 4 - negrillas fuera de texto). De acuerdo con el texto transcrito, el gobernador del Departamento del Atlántico quedó autorizado para “adelantar todas las gestiones pertinentes” para el deslinde y amojonamiento de la zona anexada a Barranquilla D.E.I y P. ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que es la entidad competente para ése tipo de trabajos, de conformidad con el Decreto 1333 de 1986. Nótese que el término utilizado por la Asamblea fue “autorizar”, que sugiere, no una orden imperativa impartida por una autoridad a otra, sino, el ejercicio de la

potestad de la administración departamental. Sin embargo, es posible dar una interpretación amplia a lo dispuesto en la ordenanza, partiendo de la base que el gobernador tenía una obligación de hacer dentro de un plazo perentorio. En esa medida, en relación con la actividad que debía desarrollar el departamento, la Sala considera que, si bien la celebración del convenio es el presupuesto necesario para realizar el deslinde y amojonamiento, no puede entenderse incluida dentro de las gestiones que dentro de 90 días debía adelantar el departamento, toda vez que aquello requiere la concurrencia de la voluntad de dos autoridades y de una serie de estudios de viabilidad, presupuesto, entre otros, que desborda el plazo otorgado al gobernador, quien únicamente estaba obligado, entonces, a poner en conocimiento del Instituto Geográfico Agustín Codazzi lo dispuesto por la ordenanza y a solicitar su colaboración para iniciar las labores en el menor tiempo posible, como lo hizo al remitir el oficio No. 00580 del 28 de octubre de 2002 (fl. 29). Por lo tanto, no hubo el alegado incumplimiento por parte del primer mandatario del departamento en relación con el acatamiento de la Ordenanza No. 000020 de

2002. Además, se encuentra probado en el sub lite que existe un proyecto de convenio interadministrativo (fls. 25 a 27), que el departamento asegura será celebrado próximamente con el IGAC.

Sin perjuicio de lo anterior, en el evento en que se aceptara la interpretación de la parte actora, según la cual la celebración del convenio era una gestión que debía llevar a cabo el departamento, no sería posible ordenar su ejecución a través de la

acción de cumplimiento, pues es una actuación que comporta una erogación prespuestal, en la medida en que la entidad territorial debe cancelar la suma acordada con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para cubrir los gastos que demande el deslinde y amojonamiento, por lo que se presentaría en ése supuesto la causal de improcedencia contemplada en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997. En conclusión, la orden impartida en el acto administrativo cuyo cumplimiento se exige se limitaba a tramitar las solicitudes ante el citado Instituto Geográfico Agustín Codazzi para adelantar el deslinde y amojonamiento, quien -como la entidad competente que esinformaría sobre el procedimiento a seguir para materializar las labores señaladas. Coadyuva lo anterior el hecho de existir serios indicios acerca de la proximidad en la celebración del convenio interadministrativo entre el Departamento del Atlántico y el IGAC, para concretar los trabajos de deslinde y amojonamiento que deben llevarse a cabo en la zona del Barrio Simón Bolívar anexada al distrito de Barranquilla. Así las cosas, la Sala modificará la decisión impugnada, toda vez que ante el acatamiento del deber reclamado por parte del demandado, lo correspondiente es denegar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFICASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 2 de junio de 2004, en el sentido de denegar las pretensiones de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA