CE-08001-23-31-000-2005-02446-01(0773-09)-2011

TIEMPO DOBLE – Agotamiento de la vía gubernativa Para la Sala, la discusión relacionada con los tiempos dobles referenciados, tal como fue planteada en el plenario, es propia de la sede gubernativa de la entidad encargada de expedir la hoja de servicios. La Policía Nacional, entidad nominadora y encargada, en este caso, de la expedición de la hoja de servicios, es la única que puede, con el historial laboral del demandante, verificar la existencia o no de los presupuestos exigidos para el otorgamiento de los tiempos dobles reclamados y, en esa medida, modificar o mantener oficialmente el tiempo total de servicio. DEMANDA – Corrección. Individualización de pretensiones / SENTENCIA INHIBITORIA – Principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental Ahora bien, si a pesar de lo expuesto el Tribunal consideraba que se debía demandar el oficio GRUAS-SUPRE 04188 de 7 de julio de 2005, debió, desde un comienzo, ordenar la corrección de la demandada para evitar así un fallo inhibitorio. Como lo ha reiterado la Sala, es un deber ineludible de los Jueces impedir, hasta donde ello sea posible, las sentencias inhibitorias por cuanto ellas nada resuelven y son el reconocimiento de un trámite inadecuado del proceso que bien pudo ser corregido o subsanado desde el comienzo. Por lo expuesto y para garantizar el principio de prevalencia del derecho sustancial y el derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, se procederá a analizar el fondo de la controversia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil once (2011) Radicación número: 08001-23-31-000-2005-02446-01(0773-09)

Actor: LUIS MARIANO APARICIO TEHERAN

Demandado: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL AUTORIDADES NACIONALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 11 de diciembre de 2008, proferida por el Tribunal

Administrativo del Atlántico. ANTECEDENTES Luis Mariano Aparicio Teherán, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicita que se declare la nulidad de la resolución 002246 de 19 de abril de 2005, proferida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, por medio de la cual se denegó el reconocimiento y pago de la asignación mensual de retiro. A título de restablecimiento del derecho reclama que se ordene a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional reconocer y pagar la asignación mensual de retiro a que tiene derecho, incluyendo “los tiempos dobles de servicio durante los periodos comprendidos entre el 21 de mayo de 1965 hasta el 16 de diciembre de 1968; del 19 de julio de 1970 hasta el 14 de noviembre de 1970; del 26 de junio de 1975 hasta el 28 de junio de 1976; del 7 de octubre de 1976 hasta el 1º de abril de 1977; y del 12 hasta el 25 de junio de 1975; para un total de

tiempo de servicios de 20 años, 5 meses y 5 días; como agente de la Policía Nacional” (fls. 2, 3). Asimismo, pide que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del C.C.A.. El actor, como hechos en los cuales fundamenta sus pretensiones, relata que en su hoja de servicios aparece que estuvo vinculado al Ejército Nacional y a la Policía Nacional por espacio de quince (15) años, cuatro (4) meses y dieciocho (18) días. Advierte que en este acto administrativo no se incluyeron los tiempos dobles referenciados. Precisa que por resolución 0664 de 1977, fue retirado del servicio activo. Explica que como con la inclusión de tiempos dobles completa más de 20 años de tiempo de servicio, solicitó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional el reconocimiento y pago de la asignación mensual de retiro. Alega que la demandada denegó el reconocimiento y pago de la asignación mensual de retiro (resolución 002246 de 2005), con el argumento falso y amañado de que no tenía los 20 años de servicio exigidos en el decreto 2340 de 1971. Asevera que la resolución acusada 002246 de 2005 no le fue notificada en debida forma. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda (fl. 73). Consideró que como el oficio GRUAS-SUPRE 04188 de 7 de julio de

2005 culminó la actuación administrativa que denegó la asignación mensual de retiro, debió ser demandado junto con la resolución controvertida 002246 de 2005. Explicó que “el oficio GRUAS-SUPRE No. 04188 de 7 de julio de 2005 por medio del cual se atendieron desfavorablemente los hechos y pretensiones adicionales presentados por el actor en vía gubernativa, también debió ser demandado por el señor Luís Mariano Aparicio Teherán, pero no fue así, pues, como se mencionó, la solicitud de nulidad presentada sólo se encaminó contra la Resolución No. 02246 de 19 de abril de 2005” (fl. 91). Concluyó que por no haberse demandado la proposición jurídica completa, no hay lugar a hacer un pronunciamiento de fondo. FUNDAMENTO DEL RECURSO El demandante solicita que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se acojan las súplicas de la demanda (fl. 96). Considera que el acto que le puso fin a la actuación administrativa es la resolución enjuiciada 002246 de 2005, por medio de la cual se denegó el reconocimiento y pago de la asignación mensual de retiro. Destaca que en el oficio que se echa de menos GRUAS-SUPRE 04188 de 2005, se hace alusión expresa a que fue la resolución 002246 de 2005 la que denegó el reconocimiento de la asignación de retiro, por no haberse acreditado el tiempo mínimo requerido al servicio de la Policía Nacional. Agotado el trámite de rigor de la segunda instancia y no existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las

siguientes, CONSIDERACIONES El asunto se contrae a establecer la legalidad de la resolución 002246 de 19 de abril de 2005, proferida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, por medio de la cual se denegó al actor el reconocimiento y pago de la asignación mensual de retiro. En el sub-lite el a-quo declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, porque el demandante no individualizó ni controvirtió correctamente los actos administrativos que terminaron afectándolo (resolución 002246 de 19 de abril de 2005 y oficio GRUAS-SUPRE 04188 de 7 de julio del mismo año). En el sub-lite está acreditado que: - El actor a través del escrito radicado e identificado con el número 026956 de 7 de junio 2005, “aclaró, adicionó o complementó” la reclamación administrativa que había elevado ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional para obtener el reconocimiento y pago de la asignación mensual de retiro (fls. 16 a 17, 100 a 101). - La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, mediante resolución acusada 002246 de 19 de abril de 2005, denegó el reconocimiento y pago de la asignación mensual de retiro, porque el demandante no acreditó el tiempo mínimo requerido en el decreto 2340 de 1971 (fls. 22 a 23, 70 a 71, 106 a 107). Esta decisión fue notificada por edicto (fls. 26, 74, 110). - Por oficio GRUAS-SUPRE 04188 de 7 de julio de 2005, la Caja

de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional respondió el escrito de “aclaración, adición o complementación”, señalando que revisado el expediente administrativo se constató que la resolución 002246 de 2005 ya denegó la asignación mensual de retiro y que el Gobierno Nacional no expidió disposición alguna en la que reconozca tiempos dobles en los periodos que se reclaman (fls. 18, 99). El anterior recuento permite establecer que si bien es cierto que el actor provocó un nuevo pronunciamiento con su escrito de “aclaración, adición o complementación” (oficio GRUAS-SUPRE ò 04188 de 7 de julio de 2005), también lo es que este fue preciso al señalar que revisado el expediente administrativo se constató que la reclamación prestacional ya había sido definida negativamente por la resolución 002246 de 2005. Como la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, con el oficio que se echa de menos y que no se demandó, enfatizó que el acto que definió negativamente el reconocimiento y pago de la asignación de retiro es la resolución 002246 de 2005, no existía obligación para el demandante de controvertir más decisiones. Ahora bien, si a pesar de lo expuesto el Tribunal consideraba que se debía demandar el oficio GRUAS-SUPRE 04188 de 7 de julio de 2005, debió, desde un comienzo, ordenar la corrección de la demandada para evitar así un fallo inhibitorio. Como lo ha reiterado la Sala, es un deber ineludible de los Jueces impedir, hasta donde ello sea posible, las sentencias inhibitorias por cuanto ellas

nada resuelven y son el reconocimiento de un trámite inadecuado del proceso que bien pudo ser corregido o subsanado desde el comienzo. Este tipo de decisiones son un descrédito para el sistema judicial porque no actuar con la diligencia que corresponde en la etapa inicial de proceso, detectando las falencias incurridas y brindando la oportunidad de subsanarlas o corregirlas, trunca por completo el derecho a que se diriman de forma efectiva las controversias planteadas. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en el expediente No. 5663, sobre el particular, señaló: "Hay consenso, entonces, en torno a lo anterior. Es que todo proceso judicial está organizado para que el juzgador adopte una decisión que dirima la controversia planteada, pues esa y no otra constituye su razón de ser, su justificación, de manera que puede calificarse como un verdadero fracaso el trámite que culmina con una resolución de carácter inhibitorio" (Resaltado fuera del texto). Por lo expuesto y para garantizar el principio de prevalencia del derecho sustancial y el derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, se procederá a analizar el fondo de la controversia. El decreto 2340 de 3 de diciembre de 1971, estatuto de carrera de Agentes de la Policía Nacional vigente para la época de retiro del actor (fls. 12 a 14, 15, 27 – 20 de enero de 1977), con relación al tema de la asignación de retiro, previó: “Artículo 55. Asignación de retiro. Los Agentes que sean retirados del servicio activo después de quince (15) años por disposición de la Dirección General de la Policía Nacional, por

incapacidad sicofísica, por mala conducta comprobada, por haber cumplido la edad de sesenta (60) años, por conducta deficiente o por solicitud propia después de veinte (20) años, tendrán derecho a partir de la fecha en que termine los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a un cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo 52 de este Estatuto por los quince (15) primeros años de servicio y un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda los quince (15), sin que el total sobrepase el ochenta y cinco por ciento (85%). Parágrafo. El aumento de tiempo para el retiro voluntario de los Agentes de la Policía Nacional, sólo regirá para quienes al entrar en vigencia el Decreto 3187 de 1968 no habían cumplido quince (15) años de servicio” (resaltado con subrayas fuera del texto). Como primera medida, es necesario precisar que como para la fecha de expedición del decreto mencionado en el párrafo transcrito (3187 de 17 de diciembre de 1968), el demandante no había cumplido quince años de servicio (fl. 15), aumentó para él el tiempo de servicio exigido para el reconocimiento de la asignación de retiro, cuando la causal de retiro sea por solicitud propia (20 años). De la normativa transcrita se desprende que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional reconoce asignaciones mensuales de retiro en los eventos en que se acredite como mínimo: (i) quince (15) años de servicio, cuando el retiro del Agente se produce por voluntad de la Dirección General de la

Policía Nacional o (ii) veinte (20) años de servicio, cuando el retiro del Agente se produce por solicitud propia. Esta distinción de tiempos de servicio fue conservada en el artículo 1041 del decreto 1213 de 8 de junio de 1990, que reformó el estatuto de personal de Agentes de la Policía Nacional. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, para efectos de reconocer la asignación mensual de retiro, no sólo debe atender los requisitos fijados en las disposiciones rectoras sino también el contenido de la hoja de servicios adoptada por el Ministerio de Defensa. El aludido decreto 1213 de 1990, señala que el reconocimiento de las asignaciones de retiro debe hacerse conforme a la hoja de servicios adoptada por el Ministerio de Defensa: “Artículo 143. Resoluciones de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. El reconocimiento de asignaciones de retiro y pensiones de beneficiarios que corresponda a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se hará conforme a la Hoja de Servicios adoptada por el Ministerio de Defensa y a los procedimientos y requisitos que establezca la citada Caja, mediante resolución del Director General, contra la cual procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario” (resaltado con subrayas fuera del texto). En el sub-lite la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional denegó el reconocimiento de la asignación de retiro porque conforme a la hoja de 1 Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional en sentencia C-1143 de 17 de noviembre de 2004, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

servicios del actor, éste se retiró en forma temporal por solicitud propia, tipo de desvinculación que demanda en el decreto rector 2340 de 1971, veinte años de servicio activo que no se acreditaron (fls. 22 a 23, 70 a 71, 106 a 107). Como en efecto, en la hoja de servicios aparece la causal de retiro “SOLICITUD PROPIA” y un tiempo total laborado, incluyendo tiempos dobles, de quince (15) años, cuatro (4) meses y dieciocho (18) días (fl. 15), es evidente que al tenor de lo normado en el artículo 55 del decreto 2340 de 1971, el demandante no reunía el presupuesto exigido para acceder a la asignación mensual de retiro (20 años de actividad). La Caja demandada, por haber fundado la decisión enjuiciada tanto en la información contenida en hoja de servicios del actor como en lo normado en el decreto rector, no incurrió en la falsa motivación que se le endilga, por haber omitido, supuestamente, incluir otros tiempos dobles que no fueron relacionados y que estuvieron comprendidos en los periodos del 21 de mayo de 1965 al 16 de diciembre de 1968; del 19 de julio al 14 de noviembre de 1970; del 26 de junio de 1975 al 28 de junio de 1976; del 7 de octubre de 1976 al 1º de abril de 1977; y del 12 al 25 de junio de 1975 (fls. 2, 3). Para la Sala, la discusión relacionada con los tiempos dobles referenciados, tal como fue planteada en el plenario, es propia de la sede

gubernativa de la entidad encargada de expedir la hoja de servicios. La Policía Nacional, entidad nominadora y encargada, en este caso, de la expedición de la hoja de servicios2, es la única que puede, con el historial laboral del demandante, verificar la existencia o no de los presupuestos exigidos para el otorgamiento de los tiempos dobles reclamados y, en esa medida, modificar o mantener oficialmente el tiempo total de servicio. Lo anterior permite inferir, que el actor debe acudir previamente a la Policía Nacional para que, con las pruebas allegadas y con la argumentación esbozada, revise su propia actuación (hoja de servicios). Es preciso señalar que esta Corporación ha puntualizado que la revisión de la hoja de servicios militares o policiales es un procedimiento previo y necesario para acudir a la autoridad competente en busca del reconocimiento o mejoramiento de la asignación de retiro, que puede ser promovido en cualquier tiempo y que una vez finalizado abre la posibilidad de acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo: - “Al pretenderse el reconocimiento del tiempo servido a la Institución, sea que se busque la elaboración de la hoja de servicios policiales o, como en el sub lite, su adición para que se incluyan tiempos dobles que el actor considera no se le tuvieron en cuenta, estamos frente a una actuación consistente en un procedimiento previo y necesario para que posteriormente se acuda ante la autoridad competente en busca del reconocimiento o mejoramiento de la asignación de retiro; estas reclamaciones, como ya se expresó, pueden iniciarse en cualquier tiempo. Esta Corporación ha dejado claro que aunque son actuaciones de

trámite, la denegación de la elaboración de la hoja de servicios o negativa de su adición, así como los demás actos que se profieran 2 Artículo 144 de decreto 1213 de 1990. Hoja de servicios. La Hoja de Servicios será elaborada de acuerdo con Reglamentación del Ministerio de Defensa y expedida por el funcionario que determine el Director General de la Policía Nacional, debiendo ser aprobada por el Director de Personal de la Institución. en relación con ella, si existe inconformidad con lo decidido, impidiendo con ello obtener la asignación de retiro o su modificación, se ha concluido que dicha denegación pone fin a dicha actuación ante la autoridad Militar o Policial, haciendo imposible continuarla ante la autoridad y entidad que tiene a su cargo el conocimiento de las prestaciones periódicas pertinentes. Luego, la decisión administrativa negativa en esa materia, al tenor del art. 50 -in finedel C. C. A., se reputa ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO, clase de pronunciamiento administrativo que sí es susceptible de enjuiciamiento ante esta jurisdicción”3. -“En este orden de ideas, si, como en este caso, existe inconformidad por parte del actor con el tiempo de servicios certificado en la hoja de servicios, porque considera que no se le contabilizaron los tiempos dobles por estado de sitio, y ello tiene incidencia directa en la obtención de la asignación de retiro o en la cuantificación de dicha prestación, resulta forzoso concluir que al negarse su modificación se está frente a un acto de trámite que pone fin a la actuación ante el Ministerio de Defensa y hacen imposible continuarla ante la Caja de Retiro, que es la obligada a

reconocer y pagar la prestación. Así pues, negar la modificación de la hoja de servicios es tanto como negar su expedición. De ahí que, si bien en principio este acto, así como todos los que se profieran alrededor del mismo son de trámite, siempre y cuando no exista controversia frente a los tiempos certificados, tratándose de la negativa de su expedición o su modificación, se está frente a actos de trámite que ponen fin a la actuación y hacen imposible continuarla, lo que implica que son demandables”4. Lo anterior no impide señalar, que examinadas las disposiciones que han reconocido como tiempo doble algunos periodos, se observa que para los Agentes de la Policía Nacional sólo se ha efectuado tal reconocimiento entre el 21 de abril de 1970 y el 15 de mayo del mismo año (decreto 739 de 1970) y entre el 26 de febrero de 1971 y el 29 de diciembre de 1973 (decreto 1386 de 1974), lapsos que le fueron tenidos en cuenta al actor (fls. 15, 27) y que son diferentes a los que solicita en la demanda (fls. 2, 3). 3 Sentencia de 4 de mayo de 2006, expediente No. 5786-2003, actor: Guillermo Pérez Pérez, M.P. Dr. Tarsicio Cáceres Toro. 4 Auto de 11 de diciembre de 2001, expediente No. 723-2001, actor: Pedro Pablo Rodríguez Duarte. M.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. Lo expuesto hasta el momento, impone revocar la decisión inhibitoria del a-quo para, en su lugar, denegar las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE la sentencia de once (11) de diciembre de dos mil ocho (2008), proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el proceso promovido por Luis Mariano Aparicio Teherán contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. En su lugar, se dispone: DENIEGÁNSE las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO