CE-08001-23-31-000-2005-02746-02(2070-11)-2012

RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS – Fijación, competencia En efecto, ni a la luz de la Carta Política de 1886, ni de la actual, los entes territoriales han tenido competencia para regular la materia pensional de los servidores públicos. (…) La Constitución Política de 1991, artículo 150 numeral 19 literal e) facultó al Congreso para expedir las leyes y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el régimen prestacional de los servidores públicos, y de conformidad con el artículo 48 ibídem, la seguridad social (a la cual pertenece la materia pensional), es un servicio público que se presta en sujeción a los principios allí enunciados, en los términos que establezca la ley. CONVENCION COLECTIVA – Empleado publico / EMPLEADO PUBLICO – No puede beneficiarse de la convención colectiva ni de acuerdos de las universidades Tampoco que los empleados públicos, no pueden beneficiarse de las prerrogativas que contienen las Convenciones Colectivas ni los Acuerdos de las Universidades, como se ha dicho reiteradamente. Las primeras porque son exclusivas de los trabajadores oficiales y los segundos, se repite, porque dichas instituciones no tienen competencia para fijar el régimen pensional de sus empleados y en consecuencia, al demandado, en su calidad de tal, no le eran aplicables las prerrogativas allí consignadas. PENSION DE JUBILACION – Reconocimiento con base en normas territoriales / CONVALIDACION –Pensión de jubilación / DERECHO ADQUIRIDO - Disposiciones extralegales / PENSION DE JUBILACION –

Derecho adquirido No obstante, para la fecha en que se reconoció el derecho, 30 de junio de 1982, aún no había entrado en vigencia la Ley 100 de 1993 a nivel territorial. Para los servidores públicos del orden territorial, calidad que tenía el demandado, entró a regir el 30 de junio de 1995 término que se extendió hasta el 30 de junio de 1997, como más adelante se verá, según las disposiciones del parágrafo del artículo 151 ibídem. Las situaciones definidas con anterioridad a esa fecha, fueron en su integridad objeto de protección por parte de la Ley 100 de 1993 y fue así como en el artículo 146, convalidó las de aquellos servidores que habían adquirido el derecho a la prestación con base en disposiciones extralegales de alcance departamental o municipal. (…) Al respecto se observa que es cierto que antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, existía normatividad que regulaba el régimen pensional, no obstante es innegable que también existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fue precisamente la Convención Colectiva con fundamento en la cual se expidió la Resolución atacada en este proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 146

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio dos mil doce (2012)

Radicación número: 08001-23-31-000-2005-02746-02(2070-11)

Actor: UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO

Demandado: JUSTINA DEL CARMEN AHUMADA OLIVARES AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 22 de junio de 2011 que negó las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES La Universidad del Atlántico a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda contra la señora JUSTINA DEL CARMEN AHUMADA OLIVARES con el fin de obtener la nulidad de la Resolución N° 000059 de 5 de febrero de 1996 proferida por el Rector y el Gerente de la Universidad del Atlántico y mediante la cual reconoció y ordenó pagar una pensión mensual vitalicia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho solicitó se condene a la demandada a reintegrar al ente Universitario todas las sumas de dinero pagadas, más los reajustes que correspondan hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia. Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones, se resumen así: La Señora Justina del Carmen Ahumada Olivares laboró como profesora de tiempo completo de la Universidad del Atlántico desde el 14 de marzo de 1975 hasta el 2 de enero de 1996, acreditando un tiempo de servicios equivalente a 7.489 días. La Universidad mediante el acto acusado le otorgó la pensión de jubilación a la

docente de conformidad con lo dispuesto en la Convención Colectiva de 1976, artículo 9, literal b), en cuantía correspondiente al cien por ciento del promedio salarial del último año de servicio, con efectividad a partir de la fecha de retiro del servicio por renuncia legalmente aceptada. La liquidación del derecho pensional tuvo en cuenta todos los factores establecidos en la Convención Colectiva del 5 de abril de 1976, por la cual se estableció el régimen salarial y prestacional de los trabajadores y profesores de la Universidad del Atlántico. Normas violadas. Decreto Ley 3135 de 1968, artículo 5. Decreto Reglamentario No. 1848 de 1969, artículo 2. Decreto Ley No. 1222 de 1986, artículo 233. Constitución Política de 1991, artículo 55. Código Sustantivo de Trabajo, artículo 414 y 416. Ley 50 de 1990, artículo 58. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la sentencia apelada, denegó las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes razones: Luego de referirse al marco legal y jurisprudencial y a las pruebas que obran dentro del proceso, estableció que no obstante las autoridades o corporaciones municipales, distritales o departamentales, han carecido de competencia para proferir normas que establezcan condiciones o requisitos a sus empleados para tener derecho a pensionarse o para comprometer su voluntad administrativa, así para establecer la manera de liquidar la pensión en comento, y dentro de este concepto el de los factores salariales y porcentaje para sus fines, no ha sido poco

frecuente que entidades territoriales o sus organismos adscritos o vinculados arrogándose atribuciones, hayan procedido a dictar disposiciones o concurrir en sus expediciones (convenciones colectivas de trabajo), con base en las cuales se le ha reconocido pensión de jubilación a sus servidores en condiciones más ventajosas a las regladas en la Ley. En el presente asunto el derecho pensional de la Señora Justina del Carmen Ahumada Olivares se reconoció el 5 de febrero de 1996 con base en lo dispuesto en la Convención Colectiva de Trabajadores de 1976. Tal reconocimiento creador de situaciones de carácter particular y supralegales, fue regulado por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, declarado exequible por la Corte Constitucional, de tal forma que dicha norma purgó la ilegalidad de las situaciones jurídicas individuales que en materia de pensión habían sido determinadas por actos jurídicos emanados de autoridad territorial o por convenciones colectivas de trabajo, en las cuales también interviene la aquiescencia de la autoridad administrativa, en un acto bilateral de voluntades en el que concurre la del organismo estatal. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandada, inconforme con las consideraciones que dan lugar a la sentencia recurrida, expresa en síntesis, que aunque comparte la decisión de denegar las suplicas de la demanda, sostiene que la connotación de empleado público a la que se hace referencia va en contravía de los fundamentos de hecho y de derecho que dan origen al derecho reconocido por el ente universitario. Para resolver, se

CONSIDERA

La UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO solicita la nulidad de la Resolución No. 00059 de 5 de febrero de 1996, proferida por la Caja de Previsión Social de la Universidad del Atlántico, por medio de la cual reconoció la pensión de jubilación a

JUSTINA AHUMADA OLIVARES.

Considera el ente universitario que el reconocimiento efectuado a través del acto administrativo demandado no se ajusta a la legalidad, por cuanto la señora Justina del Carmen Ahumada Olivares no ejercía labores de construcción y mantenimiento de obras públicas y aun así, recibió el trato de trabajadora oficial y fue beneficiaria de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre los Sindicatos de Trabajadores de la Universidad del Atlántico, la Asociación Sindical de Profesores Universitarios y la Universidad del Atlántico. El Tribunal Administrativo de Atlántico, denegó las súplicas de la demanda en consideración a que la pensión de jubilación reconocida a través del acto acusado se consolidó antes del 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y en consecuencia, al demandado le eran aplicables las previsiones del artículo 146 de dicha Ley. Inconforme con lo dispuesto en la parte considerativa de la decisión del Tribunal, la apoderada de la Señora Justina del Carmen Ahumada interpone recurso de apelación. Para el efecto, expresa que la connotación de “empleada pública” a la que se hace referencia en la parte considerativa de la providencia impugnada es contraria a derecho, en consideración a que la actora tenía la calidad de

trabajadora oficial en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo 02 de 21 de enero de 1976. En este orden de ideas, el problema jurídico se contrae a determinar si JUSTINA DEL CARMEN AHUMADA OLIVARES, es trabajadora oficial o empleada pública y si tiene derecho al reconocimiento de la pensión mensual vitalicia de jubilación, en los términos consagrados en la convención colectiva suscrita entre la Asociación Sindical de profesores Universitarios, el Sindicato de Trabajadores de la Universidad del Atlántico y la Universidad del Atlántico. Para efecto de decidir, se tiene lo siguiente: La Universidad del Atlántico, como lo certifica la Subdirección de Vigilancia Administrativa del Viceministerio de Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, a folio 16 del expediente, es una institución oficial de educación superior, del orden departamental, reconocida mediante Ordenanza 42 de junio 15 de 1946, expedida por la Asamblea Departamental del Atlántico. Se encuentra probado en el expediente, que el Rector de la Universidad y el Gerente de la Caja de Previsión Social de la Universidad del Atlántico, por medio de la Resolución No. 000059 de 5 de febrero de 1996, reconocieron pensión de jubilación a JUSTINA AHUMADA OLIVARES, con fundamento en el artículo 9º, literal b) de la Convención Colectiva de 1976. La señora Justina del Carmen Ahumada Olivares es empleada pública y por este aspecto no le asiste razón en las afirmaciones que hace en el recurso de apelación, pues según se advierte a folios 39, 42 y 54, la demandante fue designada mediante acto administrativo como Profesora de tiempo completo de la

Universidad del Atlántico y mediante Resolución No. 001862 el 29 de diciembre de 1995 fue desvinculada del mencionado cargo. La docente fue beneficiaria de las estipulaciones que la Asociación Sindical de Profesores Universitarios, el Sindicato de Trabajadores de la Universidad y la Universidad del Atlántico acordaron en el artículo 9 de la Convención Colectiva de 1976 toda vez que allí se dispuso que la Universidad reconocería y ordenaría pagar a los profesores y trabajadores una pensión de jubilación, lo que permite inferir que el beneficio convencional allí contemplado no fue aplicable únicamente a los trabajadores oficiales de la Universidad sino que fue extensivo los profesores que se encontraban vinculados a la Universidad del Atlántico. En primer lugar, en el presente asunto no se encuentra en discusión el hecho de que la facultad para determinar las condiciones de jubilación de los servidores públicos, radica en el Congreso de la República. En efecto, ni a la luz de la Carta Política de 1886, ni de la actual, los entes territoriales han tenido competencia para regular la materia pensional de los servidores públicos. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 76 de la Constitución de 1886, según el cual, correspondía al Congreso hacer las leyes, por medio de ellas ejercía las siguientes atribuciones: “9ª. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales.” (Se subraya).

La Constitución Política de 1991, artículo 150 numeral 19 literal e) facultó al Congreso para expedir las leyes y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el régimen prestacional de los servidores públicos, y de conformidad con el artículo 48 ibídem, la seguridad social (a la cual pertenece la materia pensional), es un servicio público que se presta en sujeción a los principios allí enunciados, en los términos que establezca la ley. La Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispone: “El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan.” Tampoco se discute que los empleados públicos, no pueden beneficiarse de las prerrogativas que contienen las convenciones colectivas ni los Acuerdos de las Universidades, como se ha dicho reiteradamente. Las primeras porque son exclusivas de los trabajadores oficiales y los segundos, se repite, porque dichas instituciones no tienen competencia para fijar el régimen pensional de sus empleados y en consecuencia, a la demandada, en su calidad de tal, no le eran aplicables las prerrogativas allí consignadas. No obstante, para la fecha en que se consolidó el derecho, 14 de marzo de 1990, aún no había entrado en vigencia la Ley 100 de 1993 a nivel territorial. Para los servidores públicos del orden territorial, calidad que tenía la demandada, entró a regir el 30 de junio de 1995 término que se extendió hasta el 30 de

junio de 1997, como más adelante se verá, según las disposiciones del parágrafo del artículo 151 ibídem. Las situaciones definidas con anterioridad a esa fecha, fueron en su integridad objeto de protección por parte de la Ley 100 de 1993 y fue así como en el artículo 146, convalidó las de aquellos servidores que habían adquirido el derecho a la prestación con base en disposiciones extralegales de alcance departamental o municipal. Textualmente, dispone: ARTICULO 146. Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. … Lo dispuesto en la presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo. La anterior disposición fue declarada exequible por parte de la Corte Constitucional, con fundamento en lo siguiente: El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual "se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores". En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado

y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones. Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. … Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley. De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el

artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (ley 100 de 1993).1 En las anteriores condiciones, asiste razón al Tribunal en su decisión, teniendo en cuenta que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo las pensiones reconocidas con anterioridad a su vigencia con fundamento en disposiciones territoriales extralegales. Ahora bien, el artículo 146 había extendido el beneficio a aquellas situaciones definidas dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia, sin embargo, la Corte Constitucional en sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997 declaró inexequible dicho aparte. A pesar de lo anterior, la Sección Segunda – Subsección “B” de esta Corporación en sentencia de 7 de octubre de 2010, manifestó lo siguiente: A pesar de la claridad de dicha afirmación, la operancia de la protección inicial por dos años regulada por la Ley genera un conflicto frente a los efectos de la Sentencia C-410 de 1997, así: - Los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional por las cuales se decide la declaratoria de inexequibilidad de una norma, por regla general, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, tienen efectos hacia futuro; salvo que la misma Corte expresamente manifieste los alcances que le de a la misma. - En el presente asunto la Corte Constitucional reconoció para efectos de fijar su competencia que al momento del fallo los dos años ya habían transcurrido,

pero que podían existir situaciones aún no definidas que se 1 Corte Constitucional. Sentencia C-410 de 1997. Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara. verían afectadas por el pronunciamiento, razón por la cual el mismo era necesario. Al respecto, argumentó: “Es pertinente precisar ante todo, que aunque el término de dos años fijado en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, a partir de la vigencia de esta para que los servidores públicos del orden departamental y municipal tengan derecho a pensionarse ya se cumplió – pues ella entró a regir el 23 de diciembre de 1993 -, es evidente que dicho precepto aún sigue produciendo efectos jurídicos en relación con quienes se encontraban en dicha situación y se encuentran aún en proceso de definición, lo que hace indispensable realizar el examen de constitucionalidad con respecto a la norma demandada.” - En la Sentencia C-410 de 1997 la Corte no moduló los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte en estudio, razón por la cual, ha de entenderse que ellos son ex nunc. Lo anterior implica que deben avalarse las situaciones que durante la vigencia del texto inicial del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 se adquirieron. - Por lo expuesto, resulta válido afirmar que no sólo las situaciones que se consolidaron o adquirieron con anterioridad al 30 de junio de 1995 con fundamento en normas municipales o departamentales, se reitera, a pesar de su ilegalidad, quedan amparadas por lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; sino también aquellas

que se adquirieron antes del 30 de junio de 1997, pues, se reitera, estas últimas no se vieron afectadas por la declaratoria de inexequibilidad efectuada con la Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997, dados los efectos de la misma.”. (Se resalta) Al respecto se observa que es cierto que antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, existía normatividad que regulaba el régimen pensional, no obstante es innegable que también existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fue precisamente la Convención Colectiva con fundamento en la cual se expidió la Resolución atacada en este proceso. A las situaciones jurídicas individuales definidas al amparo de tales disposiciones, son a las que apuntó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que “continuarían vigentes” y que la Corte Constitucional en la sentencia antes citada declaró exequible, por encontrarlo ajustado a los preceptos constitucionales, en especial a lo previsto en el artículo 58, como una clara expresión de garantía de los denominados “derechos adquiridos”. El aceptar argumentos distintos a lo aquí ya explicado, equivaldría a dejar sin contenido el citado artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y hasta el mismo razonamiento expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997 que le sirvió de fundamento para declarar la exequibilidad del citado precepto. En las anteriores condiciones, se confirmará la sentencia apelada, en su integridad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia del 22 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda dentro del proceso promovido por la UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO

contra JUSTINA DEL CARMEN AHUMADA OLIVARES.

Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. Discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

ALFONSO VARGAS RINCÓN