CE-08001-23-31-000-2006-00862-01(18392)-2013

REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO – Se realiza de oficio o a solicitud de parte por las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo / REVOCATORIA DE ACTOS PARTICULARES QUE HAYAN CREADO UNA SITUACION O DERECHO – Requiere del consentimiento expreso y escrito del respectivo titular / CONSENTIMIENTO DEL TITULAR PARA REVOCAR ACTO PARTICULAR – No se requiere cuando es el resultado del silencio administrativo positivo o resulta evidente que el acto a revocar ocurrió por medios ilegales / ACTO ILICITO OBJETO DE REVOCATORIA DIRECTA – Es aquel en el cual la voluntad del Estado nace viciada por violencia, error o dolo / ACTO PARTICULAR REVOCADO SIN CONSENTIMIENTO DEL TITULAR – Es el acto formado por medios ilícitos que por tanto no es factor de responsabilidad para su acatamiento El artículo 69 del Decreto 01 de 1984 prescribe que los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: Cuando sea manifiesta la oposición con la Constitución Política o a la ley. 1. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 2. Cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona. Conforme con el artículo 71 del mismo decreto, la revocatoria directa puede cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos administrativos en firme. Tratándose de la revocatoria de actos administrativos que hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un

derecho de igual categoría, al tenor del artículo 73 del Decreto 01 de 1984, es necesario el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Sólo por excepción, según el inciso final del artículo 73, ese consentimiento no es necesario. La jurisprudencia de la Corporación, en principio, no fue pacífica en cuanto a los eventos en los que no era necesario el consentimiento del titular del derecho. En la actualidad, la tesis de la Sala Plena y de las Secciones es unívoca en cuanto a que no es necesario el consentimiento del titular del derecho en dos eventos: Cuando el acto administrativo que se pretende revocar es el resultado de la aplicación del silencio administrativo positivo y se configuran las causales previstas en el artículo 69 del C.C.A. y, Cuando resulta evidente que el acto que se pretende revocar ocurrió por medios ilegales. Así se pronunció la Sala plena, en sentencia del 10 de julio de 2002: (…) Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del C.C.A., que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley. La formación del acto administrativo por medios ilícitos no puede obligar al Estado, por ello, la revocación se entiende referida a esa voluntad, pues ningún

acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, por supuesto, que haya ocurrido de manera ilícita podría considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica porqué, en este caso, el acto administrativo de carácter particular puede ser revocado sin consentimiento del particular. Ahora bien, el hecho de que el acto administrativo se obtenga por medios ilegales puede provenir de la misma administración o del administrado o de un tercero, pues en eso la ley no hace diferencia. Pero además, el medio debe ser eficaz para obtener el resultado, ya que es obvio que si algún efecto se produce, éste debe provenir de una causa eficiente, como quiera que si esa causa no es eficiente el resultado no se le puede imputar a tal causa. El medio pues tiene que producir como resultado un acto administrativo viciado en su consentimiento, por vicios en la formación del acto administrativo y por esa vía es por lo que se puede llegar a la conclusión, se repite, de la revocación de tal acto, sin consentimiento del particular afectado, previa la tramitación del procedimiento señalado en el artículo 74 del C.C.A.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 69 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 71 / CODIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 73

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales para revocar un acto administrativo particular sin consentimiento de su titular se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena, de 16 de julio de 2002, Exp. 23001-23-31-00019978732-02

(IJ 029), C.P. Ana Margarita Olaya Forero

CONSENTIMIENTO DEL TITULAR PARA REVOCAR ACTO PARTICULAR – No es necesario cuando el acto a revocar es producto del silencio administrativo positivo o cuando ocurrió por medios ilegales / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR – Está condicionada al cumplimiento del procedimiento administrativo previo del artículo 28 del Código Contencioso Administrativo / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PREVIO – No es necesario ordenar a la administración seguirlo cuando se pretende revocar un acto administrativo derivado del silencio positivo y por las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Al no cumplirse los presupuestos para su configuración no hay lugar a revocar el acto administrativo presunto sino mantener su legalidad / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA REVOCAR ACTO PARTICULAR – Resulta contraria a la eficacia del derecho, celeridad procesal y seguridad jurídica ordenar un procedimiento previo en el caso de un acto ilegal Como corolario de lo expuesto, se precisa que, de conformidad con el artículo 73 del Decreto 01 de 1984, los actos administrativos de carácter particular y concreto se pueden revocar en cualquier tiempo, siempre y cuando medie el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho. Por excepción, el consentimiento no se exige cuando el acto se obtuvo por medio del silencio administrativo positivo y se configuran las causales del artículo 69 del mismo decreto, y cuando el acto, expreso o presunto, ocurrió por medios ilegales, en los términos previstos en la sentencia citada. Además de lo anterior, de conformidad con el artículo 74 del

Decreto 01 de 1984 y los postulados del derecho de defensa, la revocación de los actos de carácter particular y concreto está condicionada al cumplimiento del procedimiento administrativo previo establecido para la expedición de los actos administrativos. Ahora bien, respecto del restablecimiento del derecho que se deriva de la nulidad de los actos, esta Sección ha precisado que cuando en el proceso se demuestra que el acto es producto del silencio administrativo positivo y de la configuración de las causales del artículo 69 del C.C.A., pero no se surtió el procedimiento previo, “resulta contrario a la eficacia del derecho, a la economía procesal, a la celeridad de la justicia y a la seguridad jurídica de los fallos, ordenar la repetición de un procedimiento administrativo (…) cuando es evidente que ese procedimiento terminará, nuevamente, en una decisión desfavorable.” En efecto, ha dicho la Sala que así se ordene a la Administración cumplir con el deber de comunicar a la actora sobre la existencia y objeto de una actuación tendiente a revocar el acto presunto derivado del silencio positivo, esa orden no conduciría a nada distinto que a revocar de nuevo el referido acto si no se cumplen los presupuestos para que opere el silencio a favor de la demandante. Por eso, en casos como estos, la Sala ha decidido mantener la legalidad de los actos acusados. En esta oportunidad, la Sala considera que es pertinente aplicar el mismo tratamiento cuando el acto ocurrió por medios ilegales. Es decir, que así se encuentre violado el artículo 73 del C.C.A., resulta contrario a la eficacia del derecho, a la economía procesal, a la celeridad de la justicia y

a la seguridad jurídica de los fallos, ordenar la repetición de un procedimiento administrativo.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 69 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 73

NOTA DE RELATORIA: Sobre la ineficacia de la orden de comunicar la actuación tendiente a revocar el acto presunto del silencio positivo, cuando no se cumplen los requisitos del mencionado silencio, se citan las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 3 de marzo de 2005, Exp. 11001-03-27-000-200400064-01(14761); de 3 de marzo de 2005, Exp. 11001-03-27-000-2004-0005101(14691); de 31 de marzo de 2005, Exp. 11001-03-27-000-2004-0004301(14659), C.P. Héctor J. Romero Díaz PRESUNCION DE LEGALIDAD DEL ACTO REVOCATORIO – Le corresponde al demandante desvirtuar la legalidad del acto revocatorio demandado / CONSENTIMIENTO DEL TITULAR PARA REVOCAR ACTO PARTICULAR – El demandante debe aportar la prueba de la necesidad de su consentimiento al no desvirtuar que el acto a revocar es ilegal / EXENCION TRIBUTARIA EN INDUSTRIA Y COMERCIO – Al obtenerse por medios ilícitos hay lugar a la revocación del acto administrativo particular que la reconoció / PRINCIPIO DE BUENA FE – Se vulnera cuando el contribuyente actúa de manera dolosa para obtener la renovación de la exención tributaria / ACTUACION ILEGAL O

FRAUDULENTA – No requiere el consentimiento del administrado para la revocatoria del acto particular que ampara la situación ilícita En la demanda la parte actora invocó la violación del artículo 73 del C.C.A. por falta de aplicación, pero no aportó prueba que demostrara que el Municipio de Soledad estaba obligado a pedirle el consentimiento expreso y escrito para revocar la Resolución 215 de 2000, pues no desvirtuó que el beneficio tributario que se concedió en esa resolución se obtuvo por medios ilegales. En esa medida, la Sala halla razón al municipio en cuanto a que la parte actora no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, como era su deber. La Sala no comparte el criterio sentado en la sentencia apelada según el cual, le correspondía al municipio de Soledad probar que se configuró un fraude contra el Municipio de Soledad. Todo lo contrario, era a la empresa demandante, se reitera, a la que le correspondía desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, pues de su contenido se advierte que el municipio expuso los motivos de hecho y de derecho que fundamentaron la decisión de revocatoria directa de oficio de la Resolución 215 de 2000. Y, además, la decisión de que esa revocatoria se hiciera sin que mediara el consentimiento expreso de la parte actora, porque los hechos del caso son indicativos de que, en efecto, el derecho a la exención tributaria se obtuvo por medios ilícitos, pues no es dable presumir que la demandante actuó de buena fue cuando pidió ser exonerada del impuesto de industria y comercio a sabiendas de que no era una

empresa nueva, de que ya venía gozando de un beneficio y de que para el año 2000, la norma en que fundamentó la petición se encontraba derogada. El presente caso no se trató de la simple configuración de las causales de revocatoria del artículo 69 del C.C.A. Por el contrario, se evidencia que hubo una actuación dolosa por parte de la empresa demandante pues los hechos no controvertidos dan cuenta de que no actuó de forma correcta y conforme con el principio de buena fe. (…) De manera que, como lo dijo el Consejo de Estado, se repite: “…si bien es cierto que las más de las veces ha de mediar el consentimiento del particular afectado en orden a proceder a revocar un acto por cuya virtud se ha creado una situación jurídica de carácter particular y concreto, no es menos cierto que una de las dos hipótesis excepcionales en que es viable ello es justamente cuando se trata de actuaciones ilegales y fraudulentas que han precipitado una decisión de la administración sin apoyo en un justo título.” FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 69 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 73

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil trece (2013) Radicación número: 08001-23-31-000-2006-00862-01(18392)

Actor: INDUSTRIAS COLOMBIA S.A. – INDUCOL S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE SOLEDAD – ATLANTICO FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Soledad contra la sentencia del 5 de noviembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que falló lo siguiente: “PRIMERO. Declárase la nulidad de Resoluciones (sic) Nos. 0036 de octubre 31 de 2005, 002 de 16 de enero del año 2006 y 0105 de 28 de marzo del año 2006, expedidas por la Alcaldía Municipal de Soledad (Atl.), de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. A título de restablecimiento de derecho declárase que INDUCOL S.A., no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y sus complementarios de avisos y tableros, a partir del 1º de enero de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2010. TERCERO. Sin costas. (…)” ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS – Mediante el Acuerdo 047 de 1993, el Concejo Municipal de Soledad – Atlántico reglamentó la exoneración, por 10 años, del impuesto de industria y comercio a las empresas que por su ubicación en el municipio de Soledad – Atlántico, contribuyesen a generar empleo en el municipio. – El Secretario de Impuestos del Municipio de Soledad – Atlántico, mediante la Resolución 215 de 15 de noviembre de 2000, resolvió exonerar del pago del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros a la empresa Industrias Colombia, a partir del 1 de enero de 2001 [fls. 48 y 49].

– Mediante la Resolución 0036 del 31 de octubre de 2005, el Secretario de Impuestos del Municipio de Soledad – Atlántico, atendiendo cierta solicitud de la Contraloría Municipal de Soledad, revocó la Resolución 215 del 15 de noviembre de 2000 [fls. 39 a 47] – Mediante la Resolución 002 del 16 de enero de 2006, el Secretario de Hacienda del Municipio negó el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra la Resolución 0036 de 2005 y concedió el recurso de apelación [Fls. 50 a 55]. – El recurso de apelación fue desatado por el Alcalde del Municipio de Soledad Atlántico en la Resolución 105 del 28 de marzo de 2006, que confirmó las Resoluciones 0036 de 2005 y 002 de 2006 [Fls. 57 a 65] ANTECEDENTES PROCESALES LA DEMANDA El apoderado judicial de la sociedad Industrias Colombia S.A. – INDUCOL S.A. formuló las siguientes pretensiones: “Primera: Que es Nula (sic) la resolución Número 0036 de fecha 31 de Octubre del año 2005, expedida por la SECRETARÍA DE HACIENDA MUNICIPAL DE SOLEDAD ATLÁNTICO, autoridad administrativa competente, mediante la cual se decide revocar la resolución No. 0215 del 15 de noviembre del año 2000, por la cual se exonero (sic) por segunda oportunidad del pago de Impuesto de Industria y Comercio y sus complementarios de avisos y tableros, a la empresa INDUSTRIAS

COLOMBIA.

Segunda: Que es Nula (sic) la resolución Número 002 de fecha 16 de enero

del año 2006, expedida por la SECRETARÍA DE HACIENDA MUNICIPAL DE SOLEDAD ATLÁNTICO, autoridad administrativa competente, mediante la cual se decide el recurso de reposición promovido contra la resolución No. 0036 del 31 de octubre del año 2005 y se concede una apelación.

Tercera: Que es nula la Resolución Número 0105 de fecha 28 de marzo del año 2006, expedida por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE SOLEDAD ATLÁNTICO, autoridad administrativa competente, mediante la cual se decide CONFIRMAR la resolución No. 0036 del 31 de octubre del año 2005.

(sic) por la cual se exoneró por segunda oportunidad del pago de Impuesto de Industria y Comercio y sus complementarios de avisos y tableros, a la

empresa INDUSTRIAS COLOMBIA S.A.

Cuarta: Que a título de Restablecimiento del Derecho, se declare (sic) y se le ordene. (sic) A la Alcaldía MUNICIPAL DE SOLEDAD ATLÁNTICO, que mi mandante empresa INDUSTRIAS COLOMBIA INDUCOL S.A., NO ES SUJETO PASIVO para cancelar los impuestos de Industria y Comercio y sus complementarios de avisos y tableros desde el 15 de noviembre del año 2000 hasta el 14 de noviembre del año 2010, y en consecuencia se declare en firme la resolución No. 0215 de fecha 15 de noviembre del año 2000.

Quinta: LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE SOLEDAD ALTÁNTICO, (sic) dará cumplimiento a la sentencia que le ponga fin a la presente demanda dentro del término que ordena el artículo 176 del Código Contencioso

Administrativo.

Sexta: Condenar a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE SOLEDAD, al pago de los gastos en que incurra en forma directa la demandante por causa o con ocasión del trámite del presente proceso.

Séptima: Condenar a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE SOLEDAD ATLÁNTICO, al pago de las agencias en derecho, por este proceso conforme a las tarifas de honorarios profesionales de la Corporación Nacional de Abogados “CONALBOS” que se encuentra aprobada por el Ministerio de Justicia y del derecho, aplicando las que se refieren a los asuntos que se llevan a cuota litis.” La demandante invocó como violadas las siguientes disposiciones:  Artículos 2, 6, 83, 90 y 123 de la Constitución Política.  Artículos 35, 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo.

CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La sociedad actora alegó que el Municipio de Soledad violó las disposiciones legales y constitucionales invocadas, porque no tenía competencia para revocar la Resolución 215 de 2000, sin el consentimiento expreso de la sociedad. Para la demandante, el municipio debió demandar ese acto administrativo en acción de lesividad. Dijo que se vulneró el principio de la buena fe, toda vez que el municipio revocó, sin justificación objetiva y razonable alguna, el acto administrativo mediante el cual se le exoneró de pagar el impuesto de industria y comercio por un término de 10 años, a partir del 15 de noviembre de 2000. Indicó que la administración municipal violó el derecho al debido proceso al revocar el acto administrativo que le otorgó la exoneración en el pago del

impuesto, sin previa autorización y consentimiento de la sociedad, titular del derecho. Para el demandante, los actos administrativos demandados son inexistentes. Sostuvo que los actos administrativos demandados están falsamente motivados, pues los motivos jurídicos que adujo el municipio demandado no son ciertos y no revisten fuerza vinculante para la validez de los mismos. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado judicial del municipio de Soledad-Atlántico contestó la demanda en los siguientes términos: Dijo que los actos administrativos demandados contienen claramente los motivos que tuvo en cuenta la administración para revocar la Resolución 215 del 15 de noviembre de 2000, con fundamento en el artículo 73 del Decreto 01 de 1984. Que no existe la falsa motivación alegada, pues los actos acusados fueron expedidos por funcionario competente y con la exposición clara de los motivos que tuvo la administración para revocar la Resolución 215 de 2005. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la nulidad de los actos demandados con base en las siguientes consideraciones: Que por la aplicación de los artículos 69 y 73 del Decreto 01 de 1984, el Municipio de Soledad sólo podía revocar la Resolución 215 de 2000 con el consentimiento expreso de la sociedad demandante o porque se demostrara que el acto administrativo fue expedido por medios ilegales. Que no aparece probado que la sociedad demandante haya dado su consentimiento al municipio para que revocara los actos administrativos demandados. Que de conformidad con el Acuerdo Municipal 047 de 1993, la exención tributaria

en favor de la sociedad actora sólo podía otorgarse por el cumplimiento de ciertos requisitos: que la empresa beneficiaria fuera nueva y que el 30% de los empleados fueran oriundos del Municipio de Soledad. Que de los hechos de la demanda se desprende que la demandante, en el año 1994, había gozado de la exención del impuesto de industria y comercio, por cumplir los requisitos fijados en el Acuerdo 047, derogado posteriormente por el Acuerdo 041 de 1998, lo que, al mismo tiempo, establecía la improrrogabilidad del beneficio. Que no existe prueba alguna de que la Resolución 215 de 2000 haya sido proferida por medios ostensiblemente fraudulentos. Que la exención tributaria que se otorgó a la sociedad INDUCOL fue concedida sin que mediaran acciones fraudulentas por parte del municipio de Soledad. Que si bien en el Acuerdo 047 de 1993 existía una prohibición expresa para prorrogar el beneficio tributario a la demandante, este hecho no es atribuible a la demandante, sino a un error común de las partes. Que al haberse creado una situación jurídica particular en cabeza de la demandante, el Municipio de Soledad no podía, en virtud del artículo 73 del Decreto 01 de 1984, revocar su propio acto, pues contaba con otros medios judiciales para desvirtuar la presunción de legalidad. Que en los motivos que adujo el municipio en la Resolución 0036 de 2005, demandada, se expresa que se configuró un fraude al Municipio de Soledad. Que, sin embargo, no aportó pruebas pertinentes para soportar tal afirmación.

EL RECURSO DE APELACIÓN

El apoderado del Municipio de Soledad - Atlántico apeló la decisión del Tribunal. En concreto, las razones de su inconformidad fueron las siguientes: Puso de presente que cuando el representante legal de la sociedad actora, mediante escrito del 8 de noviembre de 2000, solicitó la segunda solicitud de exoneración o exención tributaria, era consciente de que la primera exención vencía el 6 de octubre de 2004, y conocía que los municipios tenían prohibido otorgar exenciones de impuestos municipales por más de 10 años, prohibición que se reprodujo en el Acuerdo Municipal 047 de 1993 y en el Acuerdo 041 de 1998, que derogó el anterior. Dijo que el Tribunal se equivocó al desestimar la verdadera causal invocada por el Municipio de Soledad para revocar directamente la Resolución 215 de 2000, consistente en que la sociedad demandante se valió de un acto ilegal para obtener un resultado a su favor. Indicó que el municipio siempre comunicó y mantuvo informada a la demandante del procedimiento previo a la decisión de revocatoria de la Resolución 215. Y ante esto, la demandante tuvo la oportunidad de ejercer el derecho al debido proceso y de defensa que le asisten al interponer los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, contra la Resolución 0036 demandada. Sostuvo que el hecho fraudulento, ilegal e irregular está contenido en la solicitud de la exención tributaria que, por segunda vez, hizo la demandante, a sabiendas de que no tenía derecho a ella. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes guardaron silencio. El Ministerio Público pidió que se revoque la sentencia apelada y se nieguen las

pretensiones de la demanda. El representante del Ministerio Público dijo que el artículo 73 del Decreto 01 de 1984 garantiza al administrado los derechos que le otorga un acto administrativo, siempre y cuando el mismo no haya sido expedido por medios ilegales. Dijo que es claro que en el momento en que el demandante presentó la solicitud de exoneración del impuesto de industria y comercio, que llevó al municipio a expedir la Resolución 215 de 2000, ya conocía la normativa que, además de autorizar la exención, prohibía que tal beneficio se otorgara por un período mayor de 10 años (Acuerdos 047 de 1993 y 041 de 1998). Adujo que eran acertados los motivos que llevaron al Municipio de Soledad a revocar la Resolución 215 de 2000, mediante la que, equivocadamente, el municipio le concedió a la sociedad demandante una exención tributaria expresamente prohibida por la ley (Ley 14 de 1983) y los acuerdos municipales. Sostuvo que existió una actuación fraudulenta e ilícita por parte de la demandante al presentar la solicitud de exoneración del impuesto de industria y comercio, con pleno conocimiento de que no tenía derecho a ese beneficio por encontrarse disfrutando de la exención que ya le había sido otorgada por 10 años, plazo máximo legal, y que omitió mencionar en la solicitud, con el ánimo de provocar una actuación administrativa favorable a sus intereses. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Soledad contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico que declaró la nulidad de los actos demandados.

En concreto, y en los términos del recurso, la Sala debe decidir, concretamente, si los actos administrativos demandados son nulos por violar el artículo 73 del Decreto 01 de 1984. Para el efecto, se referirá al precedente judicial que ha sentado el Consejo de Estado sobre la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y, con fundamento en ese antecedente, resolverá el caso concreto. DE LA REVOCATORIA DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER PARTICULAR El artículo 69 del Decreto 01 de 1984 prescribe que los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta la oposición con la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona.

Conforme con el artículo 71 del mismo decreto, la revocatoria directa puede cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos administrativos en firme. Tratándose de la revocatoria de actos administrativos que hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, al tenor del artículo 73 del Decreto 01 de 1984, es necesario el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Sólo por excepción, según el inciso final del artículo 73, ese consentimiento no es necesario. La jurisprudencia de la Corporación, en principio, no fue pacífica en cuanto a los

eventos en los que no era necesario el consentimiento del titular del derecho. En la actualidad, la tesis de la Sala Plena y de las Secciones es unívoca en cuanto a que no es necesario el consentimiento del titular del derecho en dos eventos: - Cuando el acto administrativo que se pretende revocar es el resultado de la aplicación del silencio administrativo positivo y se configuran las causales previstas en el artículo 69 del C.C.A. y, - Cuando resulta evidente que el acto que se pretende revocar ocurrió por medios ilegales. Así se pronunció la Sala plena, en sentencia del 10 de julio de 20021: “2.- Interpretación y alcance del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, cuanto resulta evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.

1 CONSEJO DE ESTADO. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO. Bogotá, D.C. dieciséis (16) de julio de dos mil dos (2002). Radicación número: 23001-23-31-00019978732-02 (IJ 029).

Actor: JOSE MIGUEL ACUÑA COGOLLO. Demandado: DEPARTAMENTO DE CORDOBA Antes de examinar los términos en que fue consagrada en el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) la revocación de actos de carácter particular y concreto, es preciso hacer referencia a la génesis del precitado artículo 73.

Como es sabido, el Decreto 01 de enero 2 de 1984 fue expedido por el Presidente

de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982, oída la Comisión Asesora creada por el artículo 12 de la misma ley. En lo que respecta a la revocación de los actos administrativos, fueron extensos los debates y numerosas las versiones que elaboró la Comisión Asesora sobre el particular, como da cuenta la recopilación que en forma juiciosa hizo el Banco de la República2, versiones que en aras de la economía no es preciso registrar en esta providencia. Sin embargo, es preciso señalar que, con algunos cambios, la Comisión Asesora del Código Contencioso Administrativo, de manera casi unánime estimó que la revocación de actos administrativos de carácter particular y concreto, sin consentimiento del particular afectado, sólo era procedente en los casos derivados del silencio administrativo positivo. No obstante, tal recomendación no quedó plasmada en el texto final que aprobó el Presidente de la República, como se observa palmariamente de su simple análisis gramatical. Nótese que en el inciso 2º de dicha norma, el legislador empleó una proposición disyuntiva y no copulativa para resaltar la ocurrencia de dos casos distintos. No de otra manera podría explicarse la puntuación de su texto. Pero además, como se observa en este mismo inciso 2º y en el 3º, el legislador, dentro de una unidad semántica, utiliza la expresión “actos administrativos”, para referirse a todos los actos administrativos, sin distinción alguna. Lo cierto entonces es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son

dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales. Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del C.C.A., que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración