CE-08001-23-31-000-2006-00862-01(18392)A-2014

NULIDAD PROCESAL ORIGINADA EN LA SENTENCIA – No solo se configura por los hechos previstos para las nulidades procesales del artículo 140 del C.P.C., sino también por hechos que aunque no estén previstos como tales, pueden afectar la legalidad de la decisión, como cuando ésta se fundamenta en una prueba ilícita / NULIDAD EN LA SENTENCIA – Surge por irregularidades ocurridas en la sentencia misma o por vicios ocurridos antes de ser proferida pero que solo se conocen por la sentencia / NULIDAD EN LA SENTENCIA POR VICIOS OCURRIDOS ANTES DE SER PROFERIDA – Puede ser alegada siempre que el afectado pruebe que no pudo alegarlos oportunamente porque los conoció solo por la sentencia / PRUEBA ILICITA – Afecta el debido proceso desde el punto de vista sustancial y genera la nulidad del proceso siempre que incida de manera definitiva en la decisión del juez Frente a lo que debe entenderse por nulidad originada en la sentencia, esta Corporación ha sostenido que los hechos que la configuran no pueden ser otros que los supuestos enunciados en las nulidades procesales previstas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. No obstante, también se ha aceptado que la sentencia puede verse viciada por hechos que si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, sí pueden afectar la legalidad de la decisión, verbigracia: la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso; la sentencia que se dicta a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido; la sentencia de las corporaciones judiciales que no

tienen el número de votos necesarios para la aprobación; la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación, etcétera. Ahora, en principio, se trata de irregularidades procesales que surgen con la expedición de la sentencia, no las acaecidas en etapas procesales anteriores. Es decir, es la propia sentencia la que debe generar la nulidad o vicio. Sin embargo, esta Corporación ha aceptado que pueden alegarse como hechos constitutivos de esta causal los vicios ocurridos antes de proferirse la sentencia, siempre que el afectado no haya tenido la oportunidad de alegarlos ante el juez porque sólo los conoció por la sentencia. Así se reconoció en la sentencia del 2 de marzo de 2010 : “la jurisprudencia de esta Sala ha aceptado la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso ” (Se destaca).En el último caso, el afectado tiene la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad. (…) Ahora bien, la nulidad del proceso también puede originarse en la sentencia cuando ésta se fundamenta en una prueba ilícita. En efecto, el artículo 29 de la Constitución Política consagra la regla general de exclusión al disponer que “es nula de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.” (…) De otra parte, la Corte distinguió entre la prueba ilegal, entendida como aquella que afecta el debido proceso desde el punto de vista procesal formal (incompatibilidad con las formas propias de cada

juicio), y la prueba ilícita, que es aquella que también transgrede el debido proceso, pero desde una perspectiva sustancial, en tanto es obtenida vulnerando derechos fundamentales. Otro aspecto de marcada importancia que ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es el relativo a los efectos que tiene dentro de los procesos judiciales, la prueba obtenida con violación del debido proceso. La Corte ha entendido que tales efectos son, en principio, limitados, razón por la que, la constatación de que una prueba ha sido recaudada u obtenida de manera ilícita no implica la nulidad del proceso judicial sino la nulidad de la prueba en sí misma considerada, a menos que esa prueba incida de manera definitiva en la decisión del juez, al punto que, sin esa prueba la decisión tomada habría sido otra completamente diferente. En este caso, entonces, sí procede la nulidad del proceso judicial “por violación grave del debido proceso del afectado.”

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 140 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 141 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 142 / CONSTITUCION POLITICA –

ARTICULO 29

NOTA DE RELATORIA: Sobre la nulidad originada en la sentencia se citan las providencias del Consejo de Estado, Sala Plena, de 20 de abril de 2004, Exp. 11001-03-15-000-1996-0132-01(REV), C.P. María Inés Ortiz Barbosa; de 18 de octubre de 2005, Exp. 11001-03-15-000-2000-00239-00(REV), C.P. Jaime Moreno

García; de 7 de febrero de 2006, Exp. 11001-03-15-000-1997-00150-00(REV), C.P. María Elena Giraldo Gómez y; de 9 de marzo de 2010, Exp. 1100103-15-0002002-1024-01(059), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia NOTA DE RELATORIA: Sobre la nulidad originada en la sentencia por vicios ocurridos antes de ser proferida se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena, de 2 de marzo de 2010, Exp. 11001-03-15-000-2001-0091-01, C.P. Mauricio Torres Cuervo NOTA DE RELATORIA: Sobre la ilicitud e ilegalidad de la prueba se cita la sentencia de la Corte Constitucional C-159 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 08001-23-31-000-2006-00862-01(18392)

Actor: INDUSTRIAS COLOMBIA INDUCOL

Demandado: MUNICIPIO DE SOLEDAD – ATLANTICO AUTO El despacho decide la solicitud de nulidad promovida por el apoderado de la parte actora, contra la sentencia proferida, en segunda instancia, el día 28 de agosto de 2013, que revocó la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico del 5 de

noviembre de 2009 y negó las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad Industrias Colombia S.A.- INDUCOL, pidió la nulidad de la Resolución 0036 del 31 de octubre de 2005, expedida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Soledad, mediante la que revocó la Resolución 215 del 15 de noviembre de 2000, que había exonerado a la demandante del pago del impuesto de industria y comercio. Igualmente, pidió la nulidad de las resoluciones 002 del 16 de enero de 2006 y 105 del 28 de marzo de 2006, que resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente.

El Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la sentencia del 5 de noviembre de 2009, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, declaró que INDUCOL S.A. no era sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio a partir del 1º enero de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2010. Mediante sentencia del 28 de agosto de 2013, con ocasión del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Soledad Atlántico, la Sala revocó la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 1.2 DE LA SOLICITUD DE NULIDAD El apoderado de INDUCOL S.A., el día 10 de octubre de 2013, pidió la nulidad de la sentencia proferida por la Sección el día 28 de agosto de 2013, que fue

notificada mediante edicto desfijado el 11 de septiembre de 2013, debidamente ejecutoriada. La demandante dijo que la sentencia era nula por configurarse la causal de nulidad constitucional del artículo 29 de la Constitución Política, “por defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio”. Del confuso escrito de la parte actora se extrae que su inconformidad radica en la afirmación que se había hecho en la sentencia, en el sentido de que INDUCOL se valió de un acto ilegal para obtener un resultado a su favor. Dijo que esa era una afirmación temeraria que la Sala no le dio el chance de controvertir. Indicó que la sentencia “incurrió en un defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio obrante dentro del proceso, por cuanto para la revocatoria del acto enjuiciado se hace necesario el consentimiento expreso del beneficiario.” Adicionalmente, en el escrito puso de presente que el Municipio de Soledad revocó la Resolución 215 de 2000, que exoneró a INDUCOL del pago del impuesto de industria y comercio a partir del 1º de enero de 2001, sin su consentimiento, “alegándose una ilegalidad no probada judicialmente que fue consentida por la propia administración”.

2. CONSIDERACIONES 2.1 GENERALIDADES De acuerdo con el artículo 165 del Decreto 01 de 1984, las causales de nulidad que se aplican a todos los procesos son las señaladas en los artículos 140 y 141 del Código de Procedimiento Civil, y su trámite se hará conforme con los artículos 142 y siguientes del mismo estatuto.

El artículo 140 del Código de Procedimiento Civil señala taxativamente las

causales por las que el proceso puede ser nulo en todo o en parte:

1. Por carencia de jurisdicción o competencia del juez;

2. Cuando el juez se pronuncia contra providencias ejecutoriadas del superior, revive un proceso concluido o pretermite una instancia;

3. Cuando la demanda se tramita por un proceso distinto al que corresponde;

4. Cuando el proceso se adelanta a pesar de estar suspendido o interrumpido;

5. Cuando se omiten los términos probatorios y para alegatos;

6. Cuando es indebida la representación de las partes;

7. Cuando se presenta la indebida notificación a quien debe ser vinculado al proceso como demandado y,

8. Cuando es indebida la notificación a otros sujetos que deben ser citados al proceso Igualmente, el artículo 141 del mismo estatuto señala las nulidades en procesos de ejecución y en los que haya remate de bienes.

A su turno, el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil señala que las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias, antes de que se dicte sentencia, o durante la actuación posterior a ésta si la nulidad se originó en la sentencia. Frente a lo que debe entenderse por nulidad originada en la sentencia, esta Corporación ha sostenido1 que los hechos que la configuran no pueden ser otros que los supuestos enunciados en las nulidades procesales previstas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. No obstante, también se ha aceptado que la sentencia puede verse viciada por hechos que si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, sí pueden afectar la legalidad de la decisión,

verbigracia: la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso; la sentencia que se dicta a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido; la sentencia de las corporaciones judiciales que no tienen el número de votos necesarios para la aprobación; la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación, etcétera. 1 Ver, entre otras, las siguientes sentencias:  Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. María Inés Ortiz Barbosa. Sentencia del 20 de abril de 2004, expediente número: 11001-0315-000-1996-0132-01(REV), actor: Gabriel Ángel Acosta Torres, demandado: INCORA.  Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Jaime Moreno García. Sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente número: 1100103-15-000-2000-00239-00(REV), actor: Sociedad Almacén Tío Sam, demandado DIAN.  Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. María Elena Giraldo Gómez. Sentencia del 7 de febrero de 2006, expediente número: 11001-03-15-000-1997-00150-00 (REV), actor Jesús Alberto Ortiz Díaz y otros, demandado: Ministerio de Trabajo.  Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Mauricio Torres Cuervo. Sentencia del 2 de marzo de 2010, expediente número 185, actor: Edgar Iván González Bustamante, demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación.

 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. (e) Martha Teresa Briceño de Valencia. Sentencia del 9 de marzo de 2010, expediente número 1100103150002002-1024-01, interno 059, actor: José Jafeth Ibarguen Mosquera.  Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Mauricio Torres Cuervo. Sentencia del 31 de mayo de 2011, expediente número 1100103150002008-00294-00, actor: Luis Carlos Zambrano Rozo, demandado: SENA. Ahora, en principio, se trata de irregularidades procesales que surgen con la expedición de la sentencia, no las acaecidas en etapas procesales anteriores. Es decir, es la propia sentencia la que debe generar la nulidad o vicio. Sin embargo, esta Corporación ha aceptado que pueden alegarse como hechos constitutivos de esta causal los vicios ocurridos antes de proferirse la sentencia, siempre que el afectado no haya tenido la oportunidad de alegarlos ante el juez porque sólo los conoció por la sentencia. Así se reconoció en la sentencia del 2 de marzo de 20102: “la jurisprudencia de esta Sala ha aceptado la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso3” (Se destaca). En el último caso, el afectado tiene la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad. En conclusión, la causal de nulidad originada en la sentencia se configura por los

mismos hechos previstos para las nulidades procesales y por las irregularidades que, si bien no están previstas como causales de nulidad procesal, sí pueden afectar la legalidad de la decisión. Además, puede alegarse por vicios ocurridos al momento de expedirse la sentencia o por vicios ocurridos con anterioridad, siempre que el afectado pruebe que no pudo alegarlos oportunamente porque los conoció sólo por la sentencia. Ahora bien, la nulidad del proceso también puede originarse en la sentencia cuando ésta se fundamenta en una prueba ilícita. En efecto, el artículo 29 de la Constitución Política consagra la regla general de exclusión al disponer que “es nula de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.” En la sentencia SU-159 de 2002, la Corte Constitucional señaló que la regla de exclusión en materia probatoria derivada del artículo 29 de la Constitución Política es un “remedio constitucional para evitar que los derechos de quienes participan 2 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Mauricio Torres Cuervo. Sentencia del 2 de marzo de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-20010091-01.Actor: Pedro Antonio Durán Durán. Demandado: Contraloría General de la República. 3 “Sentencia del 20 de abril de 2004, expediente REV-00132.” en actuaciones judiciales o administrativas, sean afectados por la admisión de pruebas practicadas de manera contraria al debido proceso.” De igual manera, precisó que no toda irregularidad procesal que involucre la obtención, recaudo y valoración de una prueba, implica per se la afectación del

debido proceso, pues al tratarse de irregularidades incipientes, no quedan cobijadas por la previsión del inciso final del artículo 29 del ordenamiento Superior.4 De otra parte, la Corte distinguió entre la prueba ilegal, entendida como aquella que afecta el debido proceso desde el punto de vista procesal formal (incompatibilidad con las formas propias de cada juicio), y la prueba ilícita, que es aquella que también transgrede el debido proceso, pero desde una perspectiva sustancial, en tanto es obtenida vulnerando derechos fundamentales. Así lo entendió la Corte5: “En segundo lugar, es necesario considerar el alcance del concepto de debido proceso al cual alude la norma constitucional, esto es, si se refiere exclusivamente a las reglas procesales o si también incluye las que regulan la limitación de cualquier derecho fundamental, como la intimidad, el secreto profesional y la libertad de conciencia. En Colombia, se ha dicho que el concepto de debido proceso es sustancial, esto es, comprende las formalidades y etapas que garantizan la efectividad de los derechos de las personas y las protegen de la arbitrariedad de las autoridades, tanto en el desarrollo de un proceso judicial o administrativo como, además frente a cualquier actuación que implique la afectación de derechos constitucionales fundamentales.” Otro aspecto de marcada importancia que ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es el relativo a los efectos que tiene dentro de los procesos judiciales, la prueba obtenida con violación del debido proceso. La Corte ha entendido que tales efectos son, en principio, limitados, razón por la que, la constatación de que una prueba ha sido recaudada u obtenida de manera

ilícita no implica la nulidad del proceso judicial sino la nulidad de la prueba en sí 4 En la misma providencia, la Corte señaló que “las irregularidades menores o los errores inofensivos que no tienen el potencial de sacrificar estos principios y derechos constitucionales no han de provocar la exclusión de las pruebas.” 5 Ibídem. misma considerada, a menos que esa prueba incida de manera definitiva en la decisión del juez, al punto que, sin esa prueba la decisión tomada habría sido otra completamente diferente. En este caso, entonces, sí procede la nulidad del proceso judicial “por violación grave del debido proceso del afectado.”6 En concreto, la Corte enfatizó que la “regla de exclusión en materia probatoria” implica que: i) no toda irregularidad en el decreto, práctica y valoración probatoria, implica automáticamente afectación del debido proceso; ii) la prueba obtenida con violación del debido proceso no conlleva la nulidad de todo el proceso judicial, conlleva, únicamente, la nulidad de la prueba y, por ende, su exclusión y, iii) en caso de que la prueba ilícita que reposa en el proceso sea determinante para la decisión del juez, no queda más remedio que declarar la nulidad de todo el proceso. En consecuencia, una vez decretada la ilicitud o ilegalidad de una prueba, la Constitución ordena que se excluya de la investigación o del proceso. Si no se excluye y se decide con fundamento en una prueba ilícita, la nulidad del proceso sí puede originarse en la sentencia. Precisado lo anterior, se procede a analizar el caso concreto. 2.2 DEL CASO CONCRETO El apoderado de INDUCOL invocó la causal de nulidad derivada del artículo 29 de

la Constitución Política7, según dijo, por defecto fáctico en la valoración de la prueba. 6 T-233 de 2007, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 7 Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por el, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. En el caso sub examine, la Sala advierte que la demandante no probó la causal de nulidad alegada, y mucho menos que la misma tuvo origen en la sentencia cuestionada. Por el contrario, sólo se limitó a afirmar que la sentencia hizo una valoración defectuosa de las pruebas que reposan en el expediente. No alegó, ni probó que las pruebas valoradas fueron ilícitas. Tampoco precisó qué prueba no fue valorada sustancialmente, ni la irregularidad procesal en que se habría incurrido en la obtención, recaudo y valoración de las pruebas, que haya incidido en la violación

del derecho al debido proceso. Además, reiteró lo alegado en la demanda en cuanto a que la revocatoria oficiosa de la Resolución 215 de 2000, por parte del Municipio de Soledad, debió contar con el consentimiento previo y expreso o, en su defecto, debió demandarse en lesividad. La Sala resalta que en la sentencia cuestionada no sólo se analizó el alcance de los artículos 69, 71, 73 y 74 del Decreto 01 de 1984, en especial sobre la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular, sino que se valoraron las pruebas que reposaban en el expediente. La Sala concluyó que INDUCOL no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. Es así como en el fallo cuestionado se analizaron las siguientes pruebas:

1. La Resolución 0024 del 6 de octubre de 1994, mediante la cual, el municipio de Soledad le concedió a la empresa INDUSTRIAS COLOMBIA Y MARCO Y ELIÉCER SREDNI & COMPAÑÍA el beneficio de la exención del impuesto de industria y comercio por el plazo de 10 años;

2. El certificado de existencia y representación legal de INDUCOL;

3. La Resolución No. 0215 de 2000, que exoneró del impuesto de industria y comercio, por el plazo de 10 años, contados a partir del primero de enero de 2001, a la empresa INDUSTRIAS COLOMBIA (INDUCOL) y,

4. La Resolución 0036 del 31 de octubre de 2005, que revocó la Resolución 215 de 2000, a instancia de que la Contraloría municipal de Soledad le

informó al Alcalde sobre las irregularidades advertidas en esa resolución, tales como: (i) que la exención del impuesto de ICA estuvo vigente mientras estuvo vigente el Acuerdo 047 de 1993, puesto que había sido derogado por el Acuerdo 041 de 1998, (ii) que de conformidad con el Acuerdo 041 de 1998, la exención se concedía a empresas nuevas siempre que cumplieran ciertas condiciones, por el término de 10 años improrrogables, (iii) que, sin embargo, INDUCOL había sido constituida en el año 1952, conforme con el certificado de existencia y representación legal y que, por lo tanto no era una empresa nueva. Que, además, a INDUCOL ya se le había concedido el beneficio mediante la Resolución 0024 del 10 de octubre de 1994, siendo improcedente que se prorrogara el beneficio en el año 2000 con fundamento en el Acuerdo 047 de 1993 que había sido derogado en el año 1998. En esa medida, como la parte actora no logró probar que se originó una nulidad en la sentencia por la ocurrencia de alguno de los vicios o causales señaladas anteriormente, en especial en la causal específica derivada del artículo 29 de la Constitución Política, se niega la solicitud de nulidad. Por lo expuesto, el Despacho RESUELVE: NIÉGASE la solicitud de nulidad pedida por la parte actora. Notifíquese.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS