CE-08001-23-31-000-2006-02402-01(AC)-2007

ACCION DE TUTELA – Improcedencia por la existencia de otro medio de defensa judicial para estudiar la legalidad de la suspensión del pago de prestaciones / REGIMEN PRESTACIONAL EN LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS – Es el establecido por las normas generales para los empleados públicos En criterio de la Sala el actor cuestiona la legalidad de la actuación de la rectora (e), que ordenó realizar únicamente los pagos expresamente consagrados por la ley y, por ende, le suspendió el pago de la prima de antigüedad y de la bonificación por compensación. Frente a la suspensión del pago el actor puede solicitar que se reanude y frente a la decisión que adopte la administración, si es del caso, puede incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. La existencia de otro medio de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales constituye causal de improcedencia de la acción de tutela, según lo dispuesto por el artículo 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991. El régimen de prestaciones que rige para las universidades públicas es el establecido por las normas generales que fijan el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y, en todo caso, el pago de prestaciones que no han sido establecidas por el legislador resulta ilegal por lo que la reclamación del actor en sede de tutela debe ser objeto de análisis por parte del juez natural y resulta improcedente su amparo mediante esta acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil siete (2007).-

Radicación número: 08001-23-31-000-2006-02402-01(AC)

Actor: RICARDO ENRIQUE SALAZAR MOVILLA

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y OTROS ACCION DE TUTELA.- Decide la Sala la impugnación interpuesta por la Universidad del Atlántico contra la sentencia de 22 de enero de 2007, proferida por Tribunal Administrativo del Atlántico, que concedió el amparo solicitado por el actor en la acción de tutela por él instaurada contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento del Atlántico y la Universidad del Atlántico.

EL ESCRITO DE TUTELA El actor, actuando mediante apoderado, interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento del Atlántico y la Universidad del Atlántico, por la vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la defensa, a la remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo y a la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales. Como consecuencia solicitó dejar sin efectos las comunicaciones de 3 y de 30 de agosto de 2006, por las cuales se excluyó de la nómina el pago de la prima de antigüedad y la bonificación por servicios que le corresponden y ordenar su pago desde septiembre de 2006 hasta la fecha y el de las diferencias que surjan en cumplimiento de lo establecido en los artículos 13, 25 y 53 de la Carta Política (Fls. 2 a 11). Como fundamento de sus peticiones expuso:

Ha prestado su servicio a la Universidad del Atlántico desde el 19 de octubre de 1988. Hasta el mes de agosto de 2006 el ente universitario le pagó como factores salariales la asignación básica mensual, la prima de antigüedad y la bonificación por compensación. La Universidad del Atlántico suscribió un convenio de concurrencia con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual desconoce los derechos legales y convencionales. Por el recorte de la partida que este Ministerio debía girar para los pensionados la institución debió asignar dinero de sus activos para cubrir el faltante. El Gobernador del Atlántico, como miembro del Consejo Directivo de la Universidad, ha omitido su deber de velar porque los derechos adquiridos de los servidores de la institución no sean vulnerados con decisiones administrativas, como el recorte de la prima de antigüedad y la bonificación por compensación. La rectora de la Universidad ordenó unilateralmente excluir de la nómina el pago de estas prestaciones, aduciendo que al suscribir el acuerdo de reestructuración de conformidad con la Ley 550 de 1990, las convenciones colectivas son inaplicables a partir del 30 de agosto de 2006. Los derechos constitucionales fundamentales invocados le están siendo vulnerados porque la falta de pago de la prima de antigüedad y de la bonificación por compensación menoscaba su condición de vida y la de su familia ante la imposibilidad de cumplir con el pago de los servicios públicos residenciales y de su consultorio privado de odontología, la matrícula de la universidad de su hijo menor y las mensualidades académicas de su hija menor porque se afectó su salario

como ingreso mínimo y vital para su subsistencia y el sostenimiento de su familia. El Decreto 1919 de 2002, que regula el régimen prestacional de los empleados públicos, establece un mínimo prestacional para los empleados oficiales del nivel territorial y que los derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas a favor de los servidores del Estado que se hayan causado o ingresado al patrimonio del servidor no podrán ser afectados. En lo pertinente la Corte Constitucional, en sentencia T-065 de 2006, Magistrado Ponente Jaime Córdoba Triviño, indicó que el derecho al pago oportuno de salarios es de carácter fundamental por su conexidad con derechos como el mínimo vital. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia de 22 de enero de 2007, concedió el amparo solicitado, por las siguientes razones (Fls. 109 a 117): La rectora (e) de la Universidad del Atlántico ordenó, mediante Oficio R-388-06, al Vicerrector Administrativo y de Servicios excluir el pago, a partir de la fecha, de la prima de antigüedad y de la bonificación por compensación, con fundamento en el acuerdo de reestructuración de pasivos. La Corte Constitucional, en sentencia T-149 de 1995, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, manifestó que el principio de irrenunciabilidad a los beneficios laborales mínimos encierra el derecho a percibir el salario como elemento necesario para el mejoramiento de la calidad de vida del trabajador y que está proscrito cualquier menoscabo a la libertad, la dignidad o los derechos de los trabajadores. La reducción salarial a la que fue sometido el actor afecta gravemente sus derechos

constitucionales fundamentales al mínimo vital y al debido proceso porque la decisión unilateral de menguar el salario, elemento irrenunciable de la relación laboral, ocasiona un perjuicio grave e irremediable que hace procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio dado que de la reducción del salario del actor se presume la existencia de un menoscabo, que compromete las condiciones dignas y de bienestar del trabajador y de su familia. No aparece en el expediente que el actor perciba ingresos adicionales que le permitan atender su congrua subsistencia sino que, contrariamente, se probó que su situación económica puede empeorar de continuar la reducción salarial aludida. La Corte Constitucional ha enfatizado en que, so pretexto de los acuerdos de reestructuración de pasivos, no es viable sustraerse de las obligaciones laborales porque aquellos se instituyeron para propender por un arreglo eficaz de las diferencias y no para entrabarlas, como parece entenderlo la universidad para justificar el incumplimiento del pago de las pensiones y de las remuneración de los trabajadores activos. El desmejoramiento salarial se dio con ocasión de una decisión unilateral, la cual debió seguir el procedimiento establecido en el artículo 2 y siguientes, permitiéndole al interesado conocer y controvertir la decisión. Dado que el actor cuenta con el medio judicial ordinario para solicitar su pretensión deberá instaurar dentro de los cuatro meses siguientes a partir de la notificación de este fallo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho pues la orden dirigida a la Universidad del Atlántico procede como mecanismo transitorio y permanecerá vigente el tiempo que le tome al juez natural decidir de fondo el asunto.

Debido a la autonomía de los entes universitarios para tomar las decisiones inherentes al manejo administrativo, como el pago de salarios, el Departamento del Atlántico y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público serán excluidos del cumplimiento de esta decisión. LA IMPUGNACION La Universidad del Atlántico, al sustentar la impugnación, expresó (Fls. 126 a 129): Resulta errada la apreciación del Tribunal acerca de que la desmejora salarial se tomó mediante una decisión administrativa unilateral de la rectoría de la institución porque no existe un acto que ordene el pago de la prima de antigüedad y de la bonificación por compensación. El ente universitario se abstuvo de pagar estas prestaciones porque la ley prohíbe su pago y no existe ningún acto que le otorgue a los servidores el derecho a devengarlo. La prima de antigüedad no ha sido regulada como derecho laboral a favor de los empleados públicos sino que fue acordada en el marco de una convención colectiva de trabajo, inaplicable a estos empleados por su naturaleza, de acuerdo con los artículos 55 de la Constitución Política y 146 del C.S.T., la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado y la doctrina. La prima de antigüedad no ha sido reconocida a favor de los empleados de la universidad mediante acto administrativo y su pago constituye vía de hecho porque carece de causa jurídica pues el pago per se de una prestación no la convierte en derecho adquirido, máxime cuando se debió a un error de hecho o de derecho. El oficio proferido por la rectora (e) de la Universidad del Atlántico no constituye un

acto administrativo revocatorio de un derecho sino de una instrucción en procura del cumplimiento de la ley para que se efectuaran únicamente los pagos expresamente consagrados en ella pues no es posible ni válido el pago de conceptos prohibidos para los empleados públicos. La bonificación por compensación tampoco se encuentra consagrada en la ley a favor de los servidores públicos, por lo que su pago configura una vía de hecho que atenta contra el orden jurídico. Es más, el artículo 2 del Decreto 1758 de 1997 excluye de su pago a los entes universitarios autónomos. La sentencia impugnada es contraria a derecho por violación directa porque los servidores públicos de la Universidad del Atlántico no son titulares de la prima de antigüedad ni de la bonificación por compensación como derechos adquiridos, el ente universitario sólo puede pagar los conceptos laborales autorizados por la ley y no existe ningún acto administrativo que les reconozca dichas prestaciones. Resulta improcedente la protección por vía de tutela de la prima de antigüedad que carece de todo sustento constitucional y legal. La reclamación del actor es objeto de estudio en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual excluye la acción de tutela. No existe vulneración al mínimo vital del actor porque devenga un salario acorde con la naturaleza, funciones y grado de su empleo, en proporción ajustada a la ley y, de acuerdo con lo indicado en la demanda, no ha sido privado de este, aunque ahora lo perciba en un monto menor. CONSIDERACIONES EL PROBLEMA JURÍDICO Consiste en establecer si se vulneraron los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la defensa, a la remuneración

mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo y a la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, invocados por el accionante, Ricardo Enrique Salazar Movilla por parte de la Universidad del Atlántico, como lo encontró probado el a quo al conceder el amparo solicitado. ANALISIS DE LA SALA En el presente caso el actor expresó que la vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales se dio por la suspensión del pago de la prima de antigüedad y de la bonificación por servicios que le corresponden por decisión unilateral de la rectora (e) de la Universidad del Atlántico y solicitó reanudar el pago de dichas prestaciones como mecanismo transitorio para evitar el perjuicio irremediable. En criterio de la Sala el actor cuestiona la legalidad de la actuación de la rectora (e), que ordenó realizar únicamente los pagos expresamente consagrados por la ley y, por ende, le suspendió el pago de la prima de antigüedad y de la bonificación por compensación. Frente a la suspensión del pago el actor puede solicitar que se reanude y frente a la decisión que adopte la administración, si es del caso, puede incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. La existencia de otro medio de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales constituye causal de improcedencia de la acción de tutela, según lo dispuesto por el artículo 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991. Así las cosas, se negará la protección de los derechos invocados por este medio de defensa procesal, toda vez que el actor puede incoar la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del C.C.A., que no puede ser señalada como medio ineficaz para proteger en forma pronta los derechos fundamentales que se reclaman como vulnerados pues se trata de un juicio que confronta la norma acusada con el conjunto de la legalidad, con el fin de examinar su conformidad con la misma, y lograr así un examen integral del asunto en debate, en el que se puede solicitar, bajo las condiciones del artículo 152 del C.C.A. la suspensión provisional de los actos acusados y conjurar cualquier clase de perjuicio. No puede alegarse la afectación del mínimo vital del actor por la falta de pago de unas prestaciones sociales que, en principio, según lo alegado por la entidad accionada, atentan contra lo dispuesto por el legislador en esa materia, pues las prestaciones de los servidores públicos de las universidades públicas están expresamente reguladas por la ley. Sobre la sujeción de las universidades públicas a la regla general en materia de regulación de las prestaciones sociales la Corte Constitucional, en sentencia C053 de 4 de marzo de 1998, Magistrado Ponente Dr. FABIO MORON DIAZ, sostuvo: “Las universidades públicas, como se ha dicho, son órganos autónomos del Estado, que por su naturaleza y funciones gozan de esa condición y están sujetas a un régimen legal especial que en la actualidad está consagrado en la ley 30 de 1992; dada esa caracterización sus servidores son servidores públicos, que se dividen entre docentes empleados públicos, empleados administrativos y trabajadores oficiales, cuyos salarios y prestaciones sociales cubre el Estado a través del

presupuesto nacional, específicamente de asignaciones para gastos de funcionamiento [...]. [...]El legislador impuso, en el régimen especial que expidió para las universidades públicas, sin distinción alguna, un límite a su libertad de acción, a su autonomía, en materia salarial y prestacional, que hace que el régimen de sus docentes en esas materias le corresponda fijarlo al gobierno nacional, previas las asignaciones que en el rubro de gastos de funcionamiento para el efecto haga el legislador a través de la ley anual de presupuesto, y que por lo tanto a ellas les sea aplicable la restricción impuesta en la norma impugnada, la cual, además de no impedir ni obstruir el ejercicio de la autonomía de dichas instituciones, que pueden cumplir sus funciones y actividades sin que el mandato en cuestión las interfiera, contribuye a un manejo racional, armónico y equilibrado de dichos recursos por parte del Estado, y a la consolidación de una política macroeconómica que contribuya a un manejo racional y al saneamiento y optimización en el manejo de las finanzas públicas [...]. El régimen de prestaciones que rige para las universidades públicas es el establecido por las normas generales que fijan el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y, en todo caso, el pago de prestaciones que no han sido establecidas por el legislador resulta ilegal por lo que la reclamación del actor en sede de tutela debe ser objeto de análisis por parte del juez natural y resulta improcedente su amparo mediante esta acción. Conviene insistir en que la acción de tutela está prevista como procedimiento preferente para reclamar la protección de los derechos fundamentales si el

interesado no dispone de otro medio de defensa judicial. Con la salvedad, prevista en la Constitución, de ser procedente como mecanismo transitorio en caso de existir un perjuicio irremediable, que no se da en este caso pues, además de que no aparecen las características de inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad que exige el perjuicio irremediable, según lo ha precisado la Corte Constitucional, sentencia T-435/94 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, el actor cuenta con las acciones que la ley le otorga para defender sus derechos, continúa percibiendo la pensión en los términos de ley y no probó la afectación de su mínimo vital. En consonancia con lo expuesto se revocará la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA REVOCASE la providencia impugnada de 22 de enero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que concedió la solicitud de amparo en la acción de tutela impetrada por RICARDO ENRIQUE SALAZAR MOVILLA contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento del Atlántico y la Universidad del Atlántico y, en su lugar, RECHAZASE por improcedente la acción de tutela. Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria