CE-08001-23-31-000-2006-02696-02(1137-11)-2012

REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOSFijación y competencia / PENSION DE JUBILACION - Reconocimiento con base en convención colectiva / UNIVERSIDAD DEL ATLANTICOReconocimiento pensión de jubilación / CONVALIDACION - Situaciones pensionales definidas antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 / DERECHO ADQUIRIDO - Reconocimiento pensional Se observa que es cierto que antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, existía normatividad que regulaba el régimen pensional, no obstante es innegable que también existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fue precisamente la Convención Colectiva citada, entre otros, con fundamento en los cuales se expidieron las Resoluciones atacadas en este proceso. A las situaciones jurídicas individuales definidas al amparo de tales disposiciones, son a las que apuntó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que “continuarían vigentes” y que la Corte Constitucional en la sentencia antes citada declaró exequible, por encontrarlo ajustado a los preceptos constitucionales, en especial a lo previsto en el artículo 58, como una clara expresión de garantía de los denominados “derechos adquiridos”.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 136 / LEY 100 DE 1993ARTICULO 146 / LEY 4 DE 1992

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012).

Radicación número: 08001-23-31-000-2006-02696-02(1137-11)

Actor: UNIVERSIDAD DEL ATLANTICO

Demandado: CAJA DE PREVISION SOCIAL DE LA UNIVERSIDAD DEL ATLANTICO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de diciembre 15 de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico.

ANTECEDENTES La UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó del Tribunal Administrativo de Atlántico la nulidad de la Resolución No. 56 del 13 de febrero de 1997, proferida por la Caja de Previsión Social de la Universidad del Atlántico, por medio de la cual reconoció la pensión de jubilación a

RAMÓN ANTONIO AHUMADA ZAMBRANO.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene la reliquidación, pago y reintegro de las sumas de dinero pagadas por concepto de factores extralegales tenidos en cuenta en la liquidación de la pensión del señor ahumada Zambrano, desde el momento en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento o en su defecto desde la ejecutoria de la sentencia que defina su nulidad. Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones, se resumen así: El demandado nació el 13 de febrero de 1943 y laboró para la Universidad desde

el 27 de mayo de 1977 hasta el 30 de enero de 1997. Mediante el acto acusado, se reconoció en su favor una pensión mensual de jubilación a partir del retiro definitivo del servicio, es decir, el 30 de enero de 1997. Para la época de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el demandado contaba con 52 años de edad, es decir, que era beneficiario del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de dicha ley, por lo que su situación se encuentra regida por las normas que regulaban la pensión de jubilación con anterioridad a su vigencia. El régimen anterior era el contemplado en la Ley 33 de 1985, según la cual, los requisitos para acceder a la pensión de jubilación eran el de haber laborado al servicio oficial por 20 años y tener 55 años de edad. No obstante, se le reconoció la pensión de jubilación en un monto del 100% de acuerdo con lo señalado en la Convención Colectiva del 5 de abril de 1976, artículo 9, literal b), por el cual se establece el régimen salarial y prestacional de los trabajadores y profesores de la Universidad del Atlántico, se señala el procedimiento de liquidación de la pensión y se fijan otros derechos salariales. La Convención citada, viola a todas luces las normas legales y constitucionales que regían para la época. Así mismo, al liquidarle la pensión, se le incluyeron factores extralegales convencionales, no consagrados en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994. Concluye expresando que la ejecución del acto demandado le causa perjuicio

económico. Normas violadas y concepto de la violación.- Constitución Política, artículo 55 y 150, numeral 19, literal e) Leyes 33 de 1985, artículo 1o Ley 100 de 1993, artículos 36 y 46 Decreto 1158 de 1994, artículo 1 LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Atlántico, mediante la sentencia apelada, denegó las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes razones: Luego de referirse al marco legal y jurisprudencial y a las pruebas que obran dentro del proceso, estableció que no obstante que las autoridades o corporaciones municipales, distritales o departamentales, han carecido de competencia para proferir normas que establezcan condiciones o requisitos a sus empleados para tener derecho a pensionarse o para comprometer su voluntad administrativa, como también en cuanto a la manera de liquidar la pensión en comento, y dentro de este concepto el de los factores salariales y porcentaje para sus fines, no ha sido poco frecuente que entidades territoriales o sus organismos adscritos o vinculados arrogándose atribuciones, hayan procedido a dictar disposiciones o concurrir en sus expediciones (convenciones colectivas de trabajo), con base en las cuales se le han reconocido pensión de jubilación a sus servidores en condiciones más ventajosas a las regladas en la Ley. Tales reconocimientos creadores de situaciones de carácter particular y supralegales, fueron regulados por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, el cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional, de tal forma que dicha norma purgó la ilegalidad de las situaciones jurídicas individuales que en materia de

pensión habían sido determinadas por actos jurídicos emanados de autoridad territorial o por convenciones colectivas de trabajo, en las cuales también interviene la aquiescencia de la autoridad administrativa, en un acto bilateral de voluntades en el que concurre la del organismo estatal. En consecuencia, denegó las súplicas de la demanda. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la Universidad del Atlántico, inconforme con la decisión de primera instancia, expresa en síntesis, que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, exige para convalidar las situaciones extralegales, que exista una disposición departamental o municipal, sin embargo, en el presente asunto no se trata de un acto de tal naturaleza, sino de una convención colectiva, que no tiene tal carácter y además no cobijaba a los empleados públicos de dicha Universidad el 23 de diciembre de 1993. Lo anterior por cuanto dicha convención se aplicaba a los funcionarios docentes y administrativos, partiendo de la base de que eran trabajadores oficiales y no empleados públicos. Luego de hacer referencia al Decreto 80 de 1980, a la definición de disposición y a la autonomía universitaria, concluye expresando, además de reiterar lo anterior, que la autonomía universitario no permite a la Universidad aplicar normas pensionales distintas a las previstas por la Ley y que las pensiones reconocidas en forma contraria al ordenamiento jurídico no confieren un derecho sino solo una apariencia que puede ser desvirtuada en cualquier tiempo. Para resolver, se CONSIDERA La UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO solicita la nulidad de la Resolución No. 56 del 13 de febrero de 1997, proferida por la Caja de Previsión Social de la Universidad

del Atlántico, por medio de la cual reconoció la pensión de jubilación a RAMÓN

ANTONIO AHUMADA ZAMBRANO.

Considera la parte actora que el reconocimiento efectuado a través de los actos administrativos demandados no se ajusta a la legalidad, por cuanto al tratarse de una docente de tiempo completo de la Universidad, no le era aplicable la Convención Colectiva suscrita en 1976, sino las disposiciones de la Ley 33 de 1985. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Atlántico, denegó las súplicas de la demanda en consideración a que la pensión de jubilación reconocida a través de los actos acusados, se causó antes del 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y en consecuencia, al demandado le eran aplicables las previsiones del artículo 146 de dicha Ley. Inconforme con la decisión del Tribunal, la Universidad del Atlántico interpone recurso. Para el efecto, expresa que el reconocimiento pensional, contraría preceptos constitucionales y legales. Reitera para el efecto, lo expresado en la demanda. En consecuencia, el problema jurídico se contrae a determinar si RAMÓN ANTONIO AHUMADA ZAMBRANO, tiene derecho al reconocimiento de la pensión mensual vitalicia de jubilación, en los términos consagrados en la convención colectiva suscrita entre la Asociación Sindical de profesores Universitarios, el Sindicato de Trabajadores de la Universidad del Atlántico y la Universidad del Atlántico. Para efecto de decidir, se tiene lo siguiente: Se encuentra probado en el expediente, que el Gerente de la Caja de Previsión

Social de la Universidad del Atlántico, por medio de la Resolución No. 56 del 13 de febrero de 1997, reconoció pensión a RAMÓN ANTONIO AHUMADA ZAMBRANO, con fundamento en el artículo 9º, literal b) de la Convención Colectiva de 1976. La Universidad del Atlántico, como lo certifica la Subdirección de Vigilancia Administrativa del Viceministerio de Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, a folio 16 del expediente, es una institución oficial de educación superior, del orden departamental, reconocida mediante Ordenanza 42 de junio 15 de 1946, expedida por la Asamblea Departamental del Atlántico. En el presente asunto no se encuentra en discusión el hecho de que la facultad para determinar las condiciones de jubilación de los servidores públicos, radica en el Congreso de la República. En efecto, ni a la luz de la Carta Política de 1886, ni de la actual, los entes territoriales han tenido competencia para regular la materia pensional de los servidores públicos. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 76 de la Constitución de 1886, según el cual, correspondía al Congreso hacer las leyes, por medio de ellas ejercía las siguientes atribuciones: “9ª. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales.” (Se subraya). La Constitución Política de 1991, artículo 150 numeral 19 literal e) facultó al Congreso para expedir las leyes y señalar en ellas los objetivos y criterios a los

cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el régimen prestacional de los servidores públicos, y de conformidad con el artículo 48 ibídem, la seguridad social (a la cual pertenece la materia pensional), es un servicio público que se presta en sujeción a los principios allí enunciados, en los términos que establezca la ley. La Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispone: “El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan.” Tampoco que los empleados públicos, no pueden beneficiarse de las prerrogativas que contienen las convenciones colectivas ni los Acuerdos de las Universidades, como se ha dicho reiteradamente. Las primeras porque son exclusivas de los trabajadores oficiales y los segundos, se repite, porque dichas instituciones no tienen competencia para fijar el régimen pensional de sus empleados. En consecuencia, al demandado, en su calidad de tal, no le eran aplicables las prerrogativas allí consignadas. No obstante, para la fecha del reconocimiento de la prestación, aún no había entrado en vigencia la Ley 100 de 1993 a nivel territorial. Para los servidores públicos del orden territorial, calidad que tenía la demandada, entró a regir el 30 de junio de 1995 término que se extendió hasta el 30 de junio de 1997, como más adelante se verá, según las disposiciones del parágrafo del artículo 151 ibídem.

Las situaciones definidas con anterioridad a esa fecha, fueron objeto de protección por parte de la Ley 100 de 1993 y fue así como en el artículo 146, convalidó las de aquellos servidores que habían adquirido el derecho a la prestación con base en disposiciones extralegales de alcance departamental o municipal. Textualmente, dispone: ARTICULO 146. Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. … Lo dispuesto en la presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo. La anterior disposición fue declarada exequible por parte de la Corte Constitucional, con fundamento en lo siguiente: El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual "se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores". En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la

seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones. Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. … Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley. De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (ley 100 de 1993).1

En las anteriores condiciones, asiste razón al Tribunal en su decisión, teniendo en cuenta que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo las pensiones reconocidas con anterioridad a su vigencia con fundamento en disposiciones territoriales extralegales. Ahora bien, el artículo 146 había extendido el beneficio a aquellas situaciones definidas dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia, sin embargo, la Corte Constitucional en sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997 declaró inexequible dicho aparte. A pesar de lo anterior, la Sección Segunda - Subsección “B” de esta Corporación en sentencia de 7 de octubre de 2010, manifestó lo siguiente: A pesar de la claridad de dicha afirmación, la operancia de la protección inicial por dos años regulada por la Ley genera un conflicto frente a los efectos de la Sentencia C-410 de 1997, así: - Los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional por las cuales se decide la declaratoria de inexequibilidad de una norma, por regla general, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de 1 Corte Constitucional. Sentencia C-410 de 1997. Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara. la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, tienen efectos hacia futuro; salvo que la misma Corte expresamente manifieste los alcances que le de a la misma. - En el presente asunto la Corte Constitucional reconoció para efectos de fijar su competencia que al momento del fallo los dos años ya habían transcurrido, pero que podían existir situaciones aún no definidas que se verían afectadas por el

pronunciamiento, razón por la cual el mismo era necesario. Al respecto, argumentó: “Es pertinente precisar ante todo, que aunque el término de dos años fijado en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, a partir de la vigencia de esta para que los servidores públicos del orden departamental y municipal tengan derecho a pensionarse ya se cumplió - pues ella entró a regir el 23 de diciembre de 1993 -, es evidente que dicho precepto aún sigue produciendo efectos jurídicos en relación con quienes se encontraban en dicha situación y se encuentran aún en proceso de definición, lo que hace indispensable realizar el examen de constitucionalidad con respecto a la norma demandada.” - En la Sentencia C-410 de 1997 la Corte no moduló los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte en estudio, razón por la cual, ha de entenderse que ellos son ex nunc. Lo anterior implica que deben avalarse las situaciones que durante la vigencia del texto inicial del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 se adquirieron. - Por lo expuesto, resulta válido afirmar que no sólo las situaciones que se consolidaron o adquirieron con anterioridad al 30 de junio de 1995 con fundamento en normas municipales o departamentales, se reitera, a pesar de su ilegalidad, quedan amparadas por lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; sino también aquellas que se adquirieron antes del 30 de junio de 1997, pues, se reitera, estas últimas no se vieron afectadas por la declaratoria de inexequibilidad efectuada con la Sentencia C410 de 28 de agosto de 1997, dados los efectos de la misma.”. (Se resalta) La universidad demandante mediante su apoderado, es insistente en afirmar que a la beneficiaria de la pensión aquí atacada, no la cobijaba la convención colectiva en la que se fundamentó el reconocimiento, en consideración a que para la fecha de causación del derecho a la pensión, regía la Ley 33 de 1985, norma a la luz de la cual debió haberse reconocido el derecho. Al respecto se observa que es cierto que antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, existía normatividad que regulaba el régimen pensional, no obstante es innegable que también existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fue precisamente la Convención Colectiva citada, entre otros, con fundamento en los cuales se expidieron las Resoluciones atacadas en este proceso. A las situaciones jurídicas individuales definidas al amparo de tales disposiciones, son a las que apuntó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que “continuarían vigentes” y que la Corte Constitucional en la sentencia antes citada declaró exequible, por encontrarlo ajustado a los preceptos constitucionales, en especial a lo previsto en el artículo 58, como una clara expresión de garantía de los denominados “derechos adquiridos”. El aceptar los argumentos expuestos en el recurso de apelación, equivaldría a dejar sin contenido el citado artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y hasta el mismo razonamiento expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997

que le sirvió de fundamento para declarar la exequibilidad del citado precepto. En las anteriores condiciones, se confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFÍRMASE la sentencia del 15 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda dentro del proceso promovido por la UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO

contra RAMÓN ANTONIO AHUMADA ZAMBRANO.

Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CUMPLASE. Discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

ALFONSO VARGAS RINCÓN

Relatoría: JORM/Lmr.