CE-08001-23-31-000-2006-02706-01(2057-11)-2012

CONVENCION COLECTIVA - Definición / EMPLEADOS PUBLICOS - No pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas / CONVENCION COLECTIVA - Limites De acuerdo con la definición establecida en el artículo 467 del Código Sustantivo de Trabajo, la convención colectiva de trabajo es un acuerdo bilateral celebrado entre una o varias asociaciones profesionales de trabajadores y uno o varios patronos para regular las condiciones que regirán los contratos de trabajo, usualmente, buscando mejorar el catálogo de derechos y garantías mínimas que las normas jurídicas le reconocen a todos los trabajadores. De ahí que jurisprudencial y doctrinariamente se le haya dado a la convención colectiva un contenido esencialmente normativo. El artículo 416 es claro en expresar, sin excepción alguna, que los sindicatos de empleados públicos “no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas”.

FUENTE FORMAL: CODIGO SUSTANTIVO DE TRABAJO - ARTICULO 467 /

CODIGO SUSTANTIVO DE TRABAJO - ARTICULO 416

REGIMEN PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS - Competencia.

Fijación / LEY MARCO - Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos / UNIVERSIDADES PUBLICAS - No pueden expedir actos de reconocimiento pensional a empleados públicos / PENSION DE JUBILACION - Convalidación de derechos / CONVALIDACION DE DERECHOSReconocimiento pensional con base en disposiciones municipales o departamentales Los sindicatos de empleados públicos no cuentan con un derecho de negociación pleno que les permita definir con el nominador la edad y el monto de la pensión a

través de convenciones colectivas, pues tal función es exclusiva del Congreso de la República por expresa disposición de las Constituciones de 1886 y 1991, lo cierto es que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo o convalidó los derechos adquiridos con base en las normas territoriales expedidas con anterioridad a su vigencia, sin consideración a las vicisitudes en su formación.

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, del 17 de abril de 2008, Exp. 2309-06, MP. Jaime Moreno García.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 146

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012).

Radicación número: 08001-23-31-000-2006-02706-01(2057-11)

Actor: UNIVERSIDAD DEL ATLANTICO Demandado: RAFAEL CARRILLO VILLA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 7 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que denegó las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES La Universidad del Atlántico, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 de la Código Contencioso Administrativo, acude ante esta jurisdicción con el fin de lograr la nulidad de la Resolución No. 383 de 11 de

mayo de 1992, proferida por el Rector de la Universidad del Atlántico y el Gerente de la Caja de Previsión Social de dicha Institución, por la cual reconoció una pensión de vejez a favor del señor Rafael Carrillo Villa. A título de restablecimiento del derecho, pretende que se ordene la reliquidación de la pensión y se condene al demandado al pago y reintegro a favor del ente universitario de todas las sumas pagadas como consecuencia del acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación y teniendo en cuenta los intereses respectivos de que tratan los artículos 176 y 178 de la C.C.A. Expone como hechos de la demanda que el señor Rafael Carrillo Villa nació el 22 de febrero de 1929 y laboró al servicio de la Universidad del Atlántico desde el 03 de marzo de 1972 hasta el 31 de enero de 199 como Vigilante. A través de la Resolución No. 383 de 11 de mayo de 1992, el Rector de la Universidad y el Gerente de la Caja de Previsión Social, reconocieron a favor del señor Carrillo Villa una pensión mensual vitalicia de jubilación, por un valor equivalente al cien por ciento (100%) del salario que percibió durante el último año de servicios y teniendo en cuenta factores extralegales consagrados en el artículo 9 de la Convención Colectiva de Trabajo. Expresa que la normatividad aplicable a la situación pensional del demandado era el artículo 1° de la ley 33 de 1985 y la ley 62 de 1985 pues el monto porcentual legal de liquidación era el 75% del salario promedio que devengó durante el último año de servicios y los factores son los enlistados taxativamente en estas

disposiciones. Invoca como normas violadas los artículos 76 numerales 9 y 10, 187 numeral 5 de la Constitución Política de 1886; Leyes 6ª de 1945; 33 de 1985; 62 de 1985; decretos 3135 de 1968; 80 de 1980 y 1222 de 1986. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia del 7 de julio de 2011, denegó las súplicas de la demanda (fls.188-206). Señaló que el artículo 146 de la ley 100 de 1993 purgó la ilegalidad de las situaciones jurídicas individuales que en materia de pensión de jubilación habían sido determinadas por actos jurídicos emanados de autoridades territoriales o, como en este caso, por convenciones colectivas de trabajo, en las cuales también interviene la aquiescencia de la autoridad administrativa en un acto bilateral de voluntades en el que concurre la de la organismo estatal. Que en ese orden, las situaciones jurídicas consistentes en el goce de derechos pensionales extralegales, vale decir adquiridos sin justo título, cuyos beneficiarios son empleados de la Universidad de la Atlántico, si se consolidaron o adquirieron hasta el 30 de junio de 1995, quedaron avalados por voluntad del legislador. Que al aplicar dichos postulados al caso sub lite, se encuentra que el derecho pensional del señor Villa quedó consolidado el 15 de febrero de 1991, por lo que fuerza concluir que la Resolución No. 0383 de 11 de mayo de 1992, por la cual se reconoció la pensión de jubilación, a pesar de encontrarse por fuera de los

parámetros legales en que debió fundarse, quedó jurídicamente convalidada por virtud de la artículo 146 ibídem. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada, el apoderado especial de la Universidad apeló la sentencia de primera instancia y solicitó su revocatoria (fls. 453-464). Reitera que la situación pensional del demandado debe regirse por las leyes 33 y 62 de 1985 en consideración a que el artículo 146 de la ley 100 de 1993 no fue creado para cobijar convenciones colectivas, pues no tienen el carácter de disposiciones municipales o departamentales. Aunado a lo anterior, manifestó que si el vínculo y la relación es legal y reglamentaria, no pueden los empleados públicos ser sujetos de acuerdos convencionales ni beneficios extralegales, pues su régimen prestacional debe estar enmarcado dentro de la ley. No le es dable a la administración otorgar concesiones ni aplicar la extensión de las citadas convenciones so pretexto de actuar amparada en los estatutos internos. Para resolver, se CONSIDERA Se trata de determinar la ilegalidad de la Resolución No. 383 de 11 de mayo de 1992, mediante la cual la Universidad de la Atlántico reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación al señor Rafael Carrillo Villa en cuantía de $449.953, equivalente al 100% del promedio salarial devengado en el último año de servicios, teniendo en cuenta las previsiones de la Convención Colectiva de Trabajo de 1976. A fin de dilucidar el problema jurídico se analizarán los siguientes aspectos: i)

Régimen Pensional establecido en la Convención Colectiva celebrada entre la Universidad de la Atlántico y el Sindicato de Trabajadores de dicho Ente, SINTRAUA, en 1976; ii) Competencia para regular el régimen prestacional de los empleados públicos de la orden territorial y iii) caso concreto. i ) Régimen Pensional establecido en la Convención Colectiva de 1976 celebrada entre la Universidad de la Atlántico y el Sindicato de Trabajadores de la Universidad de la Atlántico – SINTRAUA. De conformidad con el acto administrativo objeto de censura, al demandado le fue reconocida una pensión mensual vitalicia de jubilación a partir del artículo 9 °, literal c), de la Convención Colectiva mencionada, cuyo texto es el siguiente: “ARTICULO 9°. La Universidad pagará a los profesores y trabajadores la pensión de jubilación según las siguientes reglas: (…) b) Con quince (15) o mas años de servicio y menos de veinte (20) a cualquier edad si es retirado sin justa causa o renuncie voluntariamente. De acuerdo con la definición establecida en el artículo 467 de la Código Sustantivo de Trabajo, la convención colectiva de trabajo es un acuerdo bilateral celebrado entre una o varias asociaciones profesionales de trabajadores y uno o varios patronos para regular las condiciones que regirán los contratos de trabajo, usualmente, buscando mejorar el catálogo de derechos y garantías mínimas que las normas jurídicas le reconocen a todos los trabajadores. De ahí que jurisprudencial y doctrinariamente se le haya dado a la convención colectiva un contenido esencialmente normativo. El contenido de la convención colectiva es delimitado por el artículo 468 de la

C.S.T, cuando determina que: “Además de las estipulaciones que las partes acuerden en relación con las condiciones generales de la trabajo, en la convención colectiva se indicará la empresa o establecimiento, industria y oficios que comprenda, el lugar o lugares en donde ha de regir, la fecha en que entrará en vigor, el plazo o duración y las causas y modalidades de su prórroga, su desahucio o denuncia, y la responsabilidad que su incumplimiento entrañe”, mientras que el artículo 469 ibídem, establece una serie de formalidades para que la convención colectiva sea fuente de derecho, como son la de celebrarse “por escrito” y la de depositar el texto de la convención en el Ministerio de la Trabajo “a más tardar dentro de los quince (15) días siguientes al de su firma”, teniendo en cuenta que “sin el cumplimiento de todos estos requisitos la convención no produce ningún efecto”. El legislador, al exigir que se presente por escrito y se surta el “necesario” deposito de la convención, la está revistiendo de las formalidades propias de un acto solemne, en el sentido de que si no se cumplen las mismas, el acto jurídico laboral (convención colectiva) carece de efecto alguno en lo que se refiere a terceros y a las mismas partes. Finalmente, el artículo 416 es claro en expresar, sin excepción alguna, que los sindicatos de empleados públicos “no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas”. ii) Competencia para regular el régimen prestacional de los empleados públicos de la orden territorial. La Jurisprudencia de esta Corporación en sentencia de la 17 de abril de 20081 se

pronunció sobre el régimen prestacional de los empleados de la orden departamental en los siguientes términos: “La Constitución Política de 1886 establecía en el artículo 76 – numeral 9º la competencia de la Congreso para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales y en el artículo 120 – numeral 21 facultaba al Presidente de la República para fijar la asignación salarial de los empleos de la orden nacional centralizado. Por su parte, la Constitución Política de 1991 consagró la figura de la ley marco, que señalaría los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos (art. 150 – numeral 19 – lit. e). En desarrollo de esta norma fue expedida la Ley 4ª de 1992, de carácter general, y el Gobierno quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen prestacional, entre otros, de los empleados de las entidades territoriales, al tenor de la artículo 12 de la citada Ley; en su parágrafo dispuso que el Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. En cuanto a las entidades descentralizadas de la orden territorial, no aplican las mismas competencias que en el nivel central porque su autonomía administrativa y presupuestal llevan implícita la aptitud de sus propios órganos para fijar las respectivas escalas de remuneración, pero no hay duda que las disposiciones legales antes citadas (Ley 4ª/92), que sí gobiernan para éstas, marcan una

diferencia sustancial con la regulación anterior a la Constitución de 1991, porque entonces las entidades descentralizadas eran completamente independientes en la determinación de su régimen salarial, lo que llevó a desafortunadas prácticas en el manejo de la tema. En la actualidad, las entidades descentralizadas continúan con la facultad de determinar el régimen salarial de sus empleados, pero sometidas a los topes salariales que determine el Gobierno. Situación diferente acontece con el régimen prestacional de los 1 Rad. No. Interno: 2309-2006.- C.P. Dr. Jaime Moreno García. empleados públicos de la orden territorial, bien sea de la nivel central o descentralizado, pues antes de la constitución de 1991 estaba exclusivamente atribuido a la ley para todos los empleados públicos sin distinción de la sector al cual pertenecieran, como se desprende de la análisis sistemático de la Carta Política de 1886 y sus subsiguientes reformas. A partir de la expedición de la Carta Política que nos rige, el régimen prestacional de los empleados de la nivel territorial lo determina el Gobierno de conformidad con la ley, como se desprende de la lectura de la artículo 150 – numeral 19 – literal e) de la Ordenamiento Superior y de la artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, dictada en desarrollo de aquel. La Ley 4ª de 1992 constituye, entonces, la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) de la numeral 19 de la artículo 150 de la Carta. En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución

acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales. De lo anterior se concluye que ni en vigencia de la Constitución de 1886 ni a partir de la Carta de 1991, podían las Universidades Públicas expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en Acuerdos internos, pues no tenían facultades para ello. No obstante, con posterioridad a la expedición de la Carta Política de 1991, el legislador, teniendo en cuenta que en el nivel territorial existían regímenes prestacionales contrarios a la Constitución y a la ley, con el fin de salvaguardar derechos laborales consolidados, fue avalando las situaciones atípicas que se presentaban en materia pensional. Así al expedir la Ley 100 de 1993, previó en su artículo 146: Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. De la lectura de la anterior disposición se infiere que el legislador legalizó los actos administrativos de carácter particular, no los de carácter general en los cuales se soportaron aquellos. Así lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997:

…. En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones. Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. Sobre esta materia, la Corporación en la sentencia No. C-350 de la 29 de julio de 1997, MP. Dr. Fabio Morón Díaz, expresó: ….. "Ajusta mejor a la técnica denominar "situación jurídica concreta o subjetiva", al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución...y "situación jurídica abstracta u objetiva" a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona." Es decir, que el derecho sólo se perfeccionaba previo el cumplimiento de esa condición, lo que significa que mientras ello no sucediera el concesionario apenas tenía una expectativa. "...la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por lo tanto, el legislador al expedir

la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador. “Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio constituyente para el cumplimiento de su función." (“Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)” Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero de la artículo 146 de la ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley. De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación de la orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad de la inciso primero de la

artículo acusado, así como de la inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (ley 100 de 1993).” De acuerdo con la providencia citada, no queda duda de que la Ley 100 de 1993 convalidó los derechos adquiridos sin justo título, con fundamento en normas territoriales anteriores a su expedición. iii) Caso concreto Al cotejar la Resolución No. 383 de 11 de mayo de 1992 (por la cual se reconoció y ordenó pagar al señor Rafael Carrillo Villa una pensión de jubilación) con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se observa que, como concluyó el a quo, no persiste la ilegalidad invocada por la Universidad demandante, teniendo en cuenta que esta normativa convalidó temporalmente los efectos de las normas de alcance territorial y las proferidas por los entes descentralizados de la mismo orden en materia pensional; por ende, los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales con fundamento en disposiciones de la Universidad, fueron legalizados por esta normativa, en los términos citados con antelación. Vale la pena señalar, que aun cuando los sindicatos de empleados públicos no cuentan con un derecho de negociación pleno que les permita definir con el

nominador la edad y el monto de la pensión a través de convenciones colectivas, pues tal función es exclusiva de la Congreso de la República por expresa disposición de las Constituciones de 1886 y 1991, lo cierto es que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 dejó a salvo o convalidó los derechos adquiridos con base en las normas territoriales expedidas con anterioridad a su vigencia, sin consideración a las vicisitudes en su formación. En razón de lo anterior y acatando las directrices señaladas por la Corte Constitucional, los presupuestos de la artículo 146 de la Ley 100 de 1993 le son aplicables al demandado, teniendo en cuenta que el Sistema General de Pensiones en el nivel Departamental, Municipal y Distrital conforme al artículo 151 de la ley en mención, entró a regir el 30 de junio de 1995 y en este caso, para tal fecha la situación pensional del señor Rafael Carrillo Villa se encontraba ya definida, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en la Convención Colectiva de 1976, desde el 3 de marzo de 1986 en vista de que ingresó a prestar sus servicios el 3 de marzo de 1971, según indica la propia resolución de reconocimiento pensional. (FL.-36) Ahora, debe advertirse que al legalizar las pensiones atípicamente reconocidas, no aclaró el legislador que algunos de los aspectos que involucran dichas pensiones quedaran al margen de los ordenamientos generales que eventualmente les resultaren aplicables, por el contrario, la convalidación se dio en integridad, sin exclusión alguna respecto de los diferentes elementos de la

pensión regulados también por las normas extralegales en comento, tales como la edad, el tiempo de servicios, el monto y los factores base de liquidación pensional, razón por la cual le asiste al señor Carrillo Villa la garantía de la respeto a su derechos adquiridos como situación jurídica consolidada, razón suficiente para denegar los argumentos que sustentan el recurso de apelación interpuesto por el ente universitario y confirmar la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el siete (7) de julio de dos mil once (2011), dentro del proceso promovido por la Universidad de la Atlántico contra el señor Rafael Carrillo Villa. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.