CE-08001-23-31-000-2007-00169-01(AC)-2007

REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA - Estabilidad laboral reforzada de trabajadora de E.S.P. mixta: protección / ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA - Mujer cabeza de familia: garantía constitucional autónoma / DISCRIMINACION POSITIVA - Estabilidad laboral reforzada de la mujer cabeza de familia / ACCIONES AFIRMATIVAS - Mujer cabeza de familia: protección del núcleo familiar / MUJER CABEZA DE FAMILIA - La protección laboral reforzada se funda en la Constitución y comprende la familia y los discapacitados / ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA - Inexequibilidad del límite temporal Vale la pena traer a colación un pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que se ventiló un asunto semejante, en el que una trabajadora de una empresa prestadora de servicios públicos mixta (Teletuluá S.A. ESP.), fue retirada del cargo por virtud de la reestructuración a la que fue sometida la entidad. No obstante, pese a tratarse de una trabajadora particular se concedió el amparo constitucional teniendo en cuenta los argumentos que a continuación se esgrimen: “Con todo, podría argumentarse que las situaciones de hecho del presente caso difieren de las estudiadas en la Corte en la sentencia SU-388/05 y, por tanto, no sería posible aplicar las reglas contenidas en esa decisión para el asunto bajo examen. En efecto, Caprecom no se encontraba en el plan de renovación de la administración pública, por lo que no era responsable de las medidas de estabilidad laboral de las madres cabeza de familia allí contempladas y, en cualquier caso, al momento en

que desvinculó a su actora de su cargo, tales medidas tenían un límite temporal que en ese momento no había sido declarado inexequible. “Esta argumentación parte de suponer que existe una relación inescindible entre la pertenencia al plan de renovación de la administración pública previsto en la Ley 790 de 2002 y el carácter vinculante de las medidas de estabilidad laboral reforzada a favor de las madres cabeza de familia. No obstante, la Sala estima que es precisamente la sentencia SU-388/05 la que desvirtúa esta relación, en tanto sustenta la exigencia de acciones afirmativas a favor de ese grupo no en las disposiciones de origen legislativo sobre reforma estatal, sino en expresos mandatos constitucionales que obligan a otorgar una discriminación positiva que garantice la estabilidad laboral de las madres cabeza de familia con una intensidad mayor que los demás servidores públicos. “Por tanto, no puede predicarse válidamente que la protección laboral de tales sujetos dependa de la pertenencia al plan de renovación de la administración pública o de la declaratoria de inexequibilidad del límite temporal de la estabilidad en el empleo previsto en la Ley 812 de 2003. En esa medida, el amparo de los derechos constitucionales de la actora no significa una aplicación retroactiva de lo dispuesto por esta Corporación en la sentencia C-991/04, pues la vigencia de la estabilidad laboral reforzada de la que es titular es una garantía constitucional autónoma que impone, en virtud de la eficacia normativa del Texto Superior, deberes ciertos para la entidad demandada, consistentes en la adopción de medidas que armonicen sus planes de reforma institucional con las acciones

afirmativas de las que son titulares las madres cabeza de familia”. Si se analiza el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, se puede concluir que el espíritu del Legislador no fue otro que el de buscar hacer prevalecer un muy especial apoyo a las madres cabeza de familia que se encuentren sin alternativa económica en el Programa de Renovación de la Administración Pública, para que no fuesen retiradas de sus respectivos cargos. El deseo del Legislador no sólo radicó en proteger a las madres cabeza de familia sino que a su vez, la finalidad principal fue la de proteger al núcleo familiar, especialmente a los niños. La naturaleza de la protección laboral reforzada atribuida a las madres cabeza de familia descansa en la Constitución Política y no se reduce por ejemplo a las reformas que se produzcan en una sola institución estatal. Al contrario, las acciones afirmativas adelantadas a su favor tienen como primer fundamento la fuerza normativa de la Carta (artículo 4, C.P.) y suponen la protección de la mujer, los niños o discapacitados que se encuentren a su cargo y también la familia. Estos fundamentos permiten deducir la gran importancia que frente a sus obligaciones habituales constituye la recepción estable de un salario”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., treinta (30) de agosto de dos mil siete (2007) Radicación número: 08001-23-31-000-2007-00169-01(AC)

Actor: PIEDAD COTES OSPINA

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y OTROS Referencia: IMPUGNACION SENTENCIA. ACCION DE TUTELA Se decide la impugnación formulada por la Universidad del Atlántico contra la sentencia del 9 de abril de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se ampararon los derechos fundamentales de la actora.

I.- La pretensión y los hechos en que se funda El 14 de marzo de 2007, la señora Piedad del Socorro Cotes Ospina actuando a través de apoderada promovió acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Gobernador del Departamento del Atlántico y contra la Universidad del Atlántico, en la que invocó como violados los derechos al mínimo vital, al trabajo, debido proceso administrativo, vivienda digna, igualdad, libre desarrollo de la personalidad y estabilidad laboral reforzada. En el acápite de las pretensiones solicitó: “1. Tutelar los derechos fundamentales constitucionales al Mínimo Vital, al Trabajo, Debido Proceso Administrativo, Igualdad, Libre Desarrollo de la Personalidad, Vivienda Digna, Igualdad y a la Estabilidad Laboral Reforzada, todo lo anterior por la condición de Madre Cabeza de Familia trabajadora de la Universidad del Atlántico y servidora prepensionable en el marco de las normas legales y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre Retén Social de la señora Piedad del Socorro Cotes Ospina, quien además no posee alternativa económica alguna para su subsistencia y la de su núcleo familiar (madre e hija estudiante)

2. Como consecuencia de lo anterior y considerando la especial protección que emana del artículo 43 de nuestra Norma de Normas para la mujer cabeza de hogar y demás preceptos legales concordantes, comedidamente solicito a los Señores Magistrados ordenar a los accionados el reintegro o reincorporación de la señora Espitaleta Osorio al cargo de Auxiliar de Biblioteca o en otro equivalente en la planta de personal administrativo vigente en la actualidad

3. Adicionalmente, solicito se reconozca a la señora Melva Beatriz Espitaleta Osorio las mesadas salariales dejadas de cancelar desde su irregular desvinculación hasta el fallo de la presente Acción de

Tutela”1. Se exponen como fundamentos fácticos los que a continuación se enuncian: 1.- El Consejo Superior de la Universidad del Atlántico, mediante Acuerdo No. 001 del 12 de junio de 2006 otorgó facultades a la Rectoría de la Institución para reestructurar los pasivos de la misma, separándolos de la actividad académica. Estas facultades incluyen la venta de activos, la contratación de créditos, la suscripción de convenios con el Gobierno Nacional, Departamental y Distrital, todo dentro del marco de la reestructuración financiera de la Institución de la Ley 550 y la preservación del servicio educativo, manteniendo comunicación constante con el Consejo Superior. 2.- Posteriormente, el Consejo Superior de la Universidad del Atlántico expidió el Acuerdo No. 002 del 19 de agosto de 2006, por medio del cual se precisó el alcance de las facultades especiales otorgadas a la Rectoría de la Universidad del

Atlántico, mediante Acuerdo Superior No. 001 del 12 de junio de 2006 contemplando la facultad de modificar la planta de personal administrativa mediante la supresión de cargos. 3.- La señora Melva Beatriz Espitaleta Osorio prestó sus servicios en la Universidad del Atlántico desde el 1º de septiembre de 1998 hasta el 18 de enero de 2007, cesando en el ejercicio de sus funciones como consecuencia de la supresión del cargo ordenada por la Resolución Rectoral No. 005 de 2007 proferida por la Universidad del Atlántico. 1 Folio 12 de este Cuaderno. 4.- Mediante Resolución No. 000290 del 11 de abril de 2005, se le declaró insubsistente del cargo de Auxiliar de Biblioteca; sin embargo, nueve meses después, luego de llevar el caso al Consejo Superior de la Judicatura, se le restituyó al citado cargo mediante Resolución Rectoral No. 000114 del 26 de enero de 2006. 5.- La solicitante de la tutela es madre cabeza de familia según declaración jurada ante la Notaría Primera del Círculo de Barranquilla del 19 de abril de 2005. Señaló la apoderada de la actora que la señora Cotes Ospina no tiene relación conyugal o similar, que su estado civil actual es divorciada, y que su único ingreso monetario provenía del salario que devengaba como Auxiliar de Biblioteca de la Universidad del Atlántico, motivo por el cual se encuentra en la actualidad sin alternativas económicas para garantizar su subsistencia y la de sus tres hijos, quienes dependen económicamente de ella. Trajo a colación un pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que se

expresó que “…tratándose de sujetos de especial protección, como las madres cabezas de familia, el derecho a la estabilidad reforzada es susceptible de protección mediante tutela en procesos de reestructuración del Estado, precisamente por la necesidad de garantizar la plena eficacia de sus derechos fundamentales”2, de lo cual concluyó que siempre que se ostenten las calidades exigidas para ser beneficiario de la protección reforzada a la que se ha hecho alusión, debe procederse a ello independientemente de la entidad estatal de que se trate. III.- La Respuesta de los Demandados  El apoderado de la Universidad del Atlántico contestó la demanda exponiendo los argumentos que a continuación se enuncian: Adujo que la Universidad tuvo que suscribir un Acuerdo de Reestructuración de pasivos con sus acreedores en consideración al grave problema financiero que estaba atravesando, lo cual implicaba un ajuste en su planta de personal, en aras 2 Corte Constitucional. SU 388 de 2005. a racionalizar el gasto público y lograr la prestación del servicio público de educación superior con la mayor eficiencia. Indicó, que como consecuencia de lo anterior se desvinculó de la planta de personal a la señora Piedad Cotes Ospina en atención a que según un estudio especializado el número de funcionarios de la planta administrativa era desmedido. Afirmó, que la expedición del Acuerdo Superior No. 002 del 19 de agosto de 2006 y de la Resolución No. 0005 del 15 de enero de 2007, cumplió con los requerimientos que la ley prevé para este tipo de actos administrativos, razón por

la cual las pretensiones de la actora no están llamadas a prosperar. Ahora bien, en relación con el tema del Retén Social, el apoderado del ente universitario distinguió entre “universidades estatales u oficiales” y las otras “Instituciones de Educación Superior”, asegurando que cuando se trate de aquellas, por ser entes autónomos, las normas sobre la carrera administrativa definidas por la Ley 443 de 1998 no le eran aplicables, en consideración a lo dispuesto por el artículo 69 de la Constitución Política. De otra parte, aseveró que la acción de tutela era improcedente para obtener la inaplicabilidad de un acto administrativo como el contenido en la Resolución No. 00005 del 15 de enero de 2007, teniendo en cuenta además que existe otro mecanismo de defensa judicial (acción de nulidad y restablecimiento del derecho) y que el perjuicio que reclama la actora no tiene el carácter de irremediable, razón por la que el amparo transitorio tampoco es procedente. En ese orden de ideas, solicitó se niegue por improcedente la acción incoada.  La apoderada del Departamento del Atlántico contestó la demanda afirmando que la decisión de la supresión de algunos cargos de la planta de personal de la Universidad del Atlántico provino de la rectoría de ese ente, y que por ende, en tal medida no tiene injerencia alguna el gobernador del departamento, como quiera que no es el superior jerárquico del rector de la universidad. Ahora, si bien es cierto que el Gobernador del Departamento del Atlántico es miembro del Consejo Superior Universitario en condición de presidente del mismo,

no es competencia de aquel ordenar a la rectora la expedición de actos administrativos tendientes a la reestructuración de la planta de personal. Solicitó que al momento de decidir el fondo del asunto se tuviera en cuenta que la Resolución No. 0005 del 15 de enero de 2007 es un acto administrativo, y que como tal está amparado por la presunción de legalidad, la cual sólo puede desvirtuarse a través de la instauración de las acciones contencioso administrativas. Después de transcribir un pronunciamiento de la Corte Constitucional relacionado con la posibilidad de inaplicar actos administrativos cuando se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable, afirmó que la demandante no había demostrado ninguno de los presupuestos para que dicha protección fuere procedente.  El Ministerio de Hacienda y Crédito Público allegó escrito de contestación extemporáneamente. IV.- El Fallo Impugnado El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia del 9 de abril de 2007 se pronunció sobre la presunta vulneración del derecho al mínimo vital, al trabajo, al debido proceso, a la vivienda digna, al libre desarrollo de la personalidad y a la estabilidad reforzada, aduciendo que la Universidad del Atlántico había vulnerado los mentados derechos fundamentales, teniendo presente los siguientes argumentos: Trajo a colación el contenido del artículo 12 de la Ley 970 de 2002 junto a algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional referidos, de una parte, al derecho de estabilidad laboral reforzada del que son titulares las madres cabeza de familia, y de otra, a la obligación de los entes públicos de velar por el bienestar material y

efectivo del núcleo familiar. De cara a los argumentos expuestos por el apoderado de la Universidad del Atlántico relacionados con la inaplicabilidad del precepto legal anteriormente enunciado al caso concreto, el a quo sostuvo que “… la protección a la madre y/o padre cabeza de familia hunde sus raíces en la carta superior y la Ley 790 de 2002 hace un desarrollo de ese mandato, pero no quiere decir, como lo entiende la Universidad del Atlántico, que ésta esté excluida de la aplicación del artículo 43 constitucional, por cuanto dicho ente universitario hace parte del Estado Colombiano y el inciso final del artículo 43 en comento, sin embages, dispone un mandato imperativo al Estado para apoyar de manera especial a la mujer cabeza de familia En otras palabras las autoridades públicas, entre las cuales están incluidas las que representan legalmente a las universidades de capital estatal, tienen el deber ineludible, como lo dijo la Corte Constitucional, de “reconocer la pesada carga que recae sobre una mujer cabeza de familia y crea un deber estatal de apoyo en todas las esferas de su vida y de su desarrollo personal, para compensar, aliviar y hacer menos gravosa la carga de sostener su familia”3. A renglón seguido, recordó los requisitos que debe poseer una madre para que pueda ser considerada madre cabeza de familia, para luego aplicarlos al caso sub examine señalando que la demandante Piedad Cotes Ospina ingresó a laborar en la Universidad del Atlántico en el cargo de Auxiliar de Biblioteca con un salario básico de $738.618.oo, empleo del cual tomó posesión el 3 de enero de 2001. Posteriormente, entró a analizar los hechos expuestos en la demanda y el material

probatorio que obra en el expediente, teniendo por cierto el hecho de que la demandante es madre cabeza de familia, pues en la actualidad no convive con su esposo, según se demuestra con la declaración jurada extraprocesal rendida ante el Notario Séptimo del Circuito de Barranquilla (folio 33) y la copia simple del acta de audiencia de cesación de los efectos civiles del matrimonio religioso llevada a cabo el 30 de agosto de 1993 ante el Juzgado Quinto de Familia de esta ciudad (folio 30), siendo por tanto su estado civil actual soltera (sic). Dijo haberse probado por medio de la aludida declaración que la demandante tiene a cargo tres personas, quienes se alojan en la misma vivienda y dependen económicamente de ella. Adicionalmente, dio por probada la inexistencia de otros ingresos o emolumentos diferentes a su renta laboral que le permitan mantener su congrua subsistencia en condiciones dignas y justas, y las de las personas a su cargo tales como el pago 3 Folio 209 de este Cuaderno. de las matrículas universitarias de sus hijos o las de los cánones del arriendo del inmueble en el cual habita. Para el Juzgador de Primera Instancia únicamente en la medida en que la actora continúe laborando en el ente universitario se puede concretar la garantía de satisfacción del derecho a la estabilidad reforzada que establece la Norma Superior. En consecuencia, ante la clara trasgresión de los mentados derechos fundamentales, el Tribunal decidió acceder a la protección reclamada de manera transitoria, es decir, la señora Piedad del Socorro Cotes Ospina, deberá dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de esta sentencia, demandar los

actos administrativos lesivos de sus derechos. Finalmente, en cuanto al Departamento del Atlántico, como bien se sostuvo en la contestación de la demanda, en virtud de la autonomía de la cual gozan los entes universitarios oficiales, son ellos los directamente encargados de acometer, a través de su rectoría, la toma de decisiones que son inherentes a su manejo administrativo, como lo es el pago de los salarios y demás aspectos relacionados. Excluyó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público por no tener obligación en los términos en los que se concedió la presente acción. V.- La Impugnación El apoderado de la Universidad del Atlántico impugnó el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 9 de abril de los corrientes, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la solicitud de tutela en lo que hace a las razones de reestructuración del ente y a la legalidad de los actos administrativos aquí enjuiciados. En lo que respecta a la aplicación de la figura del Retén Social señaló que fue errada la interpretación que dio el Tribunal, dado que integró por analogía a la Universidad del Atlántico dentro de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional (artículo 39 de la Ley 489 de 1998), desconociendo los regímenes especiales previstos en el artículo 40 de la Ley 489 de 1998, tales como el del Banco de la República o el de los entes universitarios autónomos. En efecto, la Universidad del Atlántico es un ente universitario autónomo que no hace parte de la rama Ejecutiva del Nivel Nacional, tal y como lo ha preceptuado la

Corte Constitucional en diversas sentencias4. Por su parte, la “…Ley 790 de 2002 incorporó en la legislación colombiana el amparo a las madres cabeza de familia, y a las personas a falta de tres (3) años para pensionarse, derechos que la Corte Constitucional hizo extensivo a los padres cabeza de familia, resultando que del estudio detenido de la mencionada legislación encontramos que su artículo primero dispuso en su campo de aplicabilidad y como destinataria a la Rama Ejecutiva del Orden Nacional dentro del Plan de Modernización de la Administración Pública, ocurrencia asimétrica de lo que acontece en la Universidad del Atlántico, quien se encuentra en un proceso de reestructuración como salida de salvamento del alma mater, como dispositivo inaplazable para reactivarla y reestructurarla, dado que se encuentra al borde del abismo”5. Concluyó manifestando que la Universidad del Atlántico era una entidad pública pero que por ese sólo hecho no hacía parte de la Administración ni de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional ni del sector descentralizado. Así las cosas, el a quo desconoció la prohibición del artículo 1º de la Ley 790 de 2002 pues aplicó a la Rama Ejecutiva del orden tanto nacional como descentralizado la figura del Retén Social. A renglón seguido, aseveró que el proceso de reestructuración al que se sometió el ente demandado se dio para garantizar una universidad abierta y popular al servicio de la población menos favorecida, y dentro de ese contexto, la figura del reten social se opone a los fines últimos del citado proceso. Reiteró lo concerniente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial y a la improcedencia de la presente acción de tutela, en consideración además de que

no existe perjuicio irremediable que amerite un amparo transitorio de los derechos fundamentales que dice la actora vulnerados por el ente universitario. 4 C-220, C-368, C-475, C-606, C-746 todas de 1997 y C-560 de 2000. 5 Folio 202 de este Cuaderno. VI.- Consideraciones 1.- Pretende el demandante la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la salud en conexidad con el derecho a la vida, el derecho al debido proceso y al trabajo, vulnerados, a su juicio, por el Tribunal Administrativo del Atlántico. En ese contexto, con miras a la protección de tales derechos solicita: “1. Tutelar los derechos fundamentales constitucionales al Mínimo Vital, al Trabajo, Debido Proceso Administrativo, Igualdad, Libre Desarrollo de la Personalidad, Vivienda Digna, Igualdad y a la Estabilidad Laboral Reforzada, todo lo anterior por la condición de Madre Cabeza de Familia trabajadora de la Universidad del Atlántico y servidora prepensionable en el marco de las normas legales y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre Retén Social de la señora Piedad del Socorro Cotes Ospina, quien además no posee alternativa económica alguna para su subsistencia y la de su núcleo familiar (madre e hija estudiante)

2. Como consecuencia de lo anterior y considerando la especial protección que emana del artículo 43 de nuestra Norma de Normas para la mujer cabeza de hogar y demás preceptos legales concordantes, comedidamente solicito a los Señores Magistrados ordenar a los accionados el reintegro o reincorporación de la señora Cotes Ospina al cargo de Auxiliar Administrativo o en otro equivalente

en la planta de personal administrativo vigente en la actualidad

3. Adicionalmente, solicito se reconozca a la señora Piedad del Socorro Cotes Ospina las mesadas salariales dejadas de cancelar desde su irregular desvinculación hasta el fallo de la presente acción de tutela” 6. 2.- En orden a resolver lo pertinente en este asunto, se tiene que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” o de los particulares, en los casos señalados por el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela.

Dispone así mismo el mencionado artículo que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio 6 Folio 12 de este Cuaderno. irremediable. 3.- Pues bien, precisa la Sala que el problema jurídico gira en torno a dilucidar los siguientes aspectos: (i) verificar si la figura del Retén Social es aplicable a todos los sectores de la administración pública independientemente del orden nacional o territorial en el que se encuentren ubicados las trabajadoras madres cabeza de familia y, (ii) determinar si la demandante tiene la calidad de madre cabeza de familia. Para resolver los mencionados problemas jurídicos considera la Sala necesario

analizar el contenido del artículo 12 de la Ley 790 de 2002, por cuanto la impugnación se orienta a controvertir su aplicación al caso sub examine. Al tenor, la mencionada normativa dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 12. PROTECCIÓN ESPECIAL. <Apartes en letra itálica CONDICIONALMENTE exequibles> De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley”. La citada disposición consagra tres elementos importantes de los que depende su aplicación: el primero de ellos tiene que ver con la figura del Retén Social y las llamadas Acciones Afirmativas y su consagración dentro de nuestro ordenamiento jurídico. El segundo se refiere al ámbito de aplicación de la mentada figura desde una óptica estructuralista de Estado. Y por último, el tercer elemento, alude a los presupuestos que la ley ha previsto y la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para que una mujer tenga la condición de madre cabeza de familia. Así las cosas, la Sala entrará a estudiar cada uno de esos elementos en aras a solucionar los problemas jurídicos planteados: 1.- Retén Social: El legislador en cumplimiento de mandatos constitucionales (relacionados con los fines últimos del Estado Social de Derecho, la protección del núcleo familiar, de los

niños o de las personas de la tercera edad) tiene la obligación de velar por la igualdad real y efectiva de los derechos fundamentales, y en consecuencia debe adoptar medidas a favor de los grupos discriminados y marginados protegiendo a las personas que se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.7 El cumplimiento de estos cometidos se materializa mediante lo que históricamente se ha denominado “Acciones Afirmativas”, respecto de las cuales la Corte Constitucional ya ha tenido oportunidad de pronunciarse definiéndolas así: “Con esta expresión se designan políticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan8, bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación”9. En efecto, el Congreso de la República mediante Ley 790 de 200210 quiso materializar el mentado concepto doctrinal, dentro del escenario de la renovación de la Administración Pública, con el fin de que la idea de igualdad sustantiva o material se pudiera hacer exigible y cierta en dicho ámbito. Pues bien, en el mencionado precepto se parte de la existencia de un proceso de reestructuración de un ente público; sin embargo, es menester señalar que tal proceso no es de suyo una actividad contraria a lo que el orden constitucional y legal ha previsto en materia de estabilidad reforzada, por el contrario, se configura como una respuesta a la satisfacción de las necesidades propias de la función o del servicio que prestan algunos entes públicos que se ven afectados por cuestiones de naturaleza fiscal como la incapacidad de sostenimiento de una

empresa, avances tecnológicos que hacen que se prescinda de mano de obra, las transformaciones sociales y culturales que inciden en que se ejecuten cambios 7 Artículo 13.- “(...). El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.” 8 Alfonso Ruiz Miguel, "Discriminación Inversa e Igualdad", en Amelia Varcárcel (compiladora), El Concepto de Igualdad, Editorial Pablo Iglesias, Madrid, 19994, pp. 77-93. 9 Corte Constitucional. C-371 de 2001. M.P. 10 Ley 790 del 27 de diciembre de 2002. “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”. con fines altruistas de manera que contribuyan a que la idea de consolidación de la Rama Ejecutiva como el poder de materialización de los derechos y deberes de funcionarios y particulares sea una realidad. No obstante, tales ajustes institucionales no pueden implicar el desconocimiento de los intereses de la comunidad en general y de los trabajadores de la entidad en particular, pues ello generaría un desobedecimiento al designio del constituyente pese a que se ajustara a los lineamientos que la ley establece para los Acuerdos de Reestructuración. Y es precisamente éste último aspecto el que se pretende proteger a través de la

positivización de las Acciones Afirmativas, de modo que se ponderen los dos valores: el de la necesidad de hacer reestructuraciones administrativas a través de procesos de modificación de la planta de personal de las entidades públicas y, el de la protección a ciertos grupos especialmente vulnerables en esos procedimientos como las madres cabezas de familia. 2.- Ámbito de aplicación: De conformidad con lo estatuido en el artículo primero de la Ley 790 de 2002, el escenario dentro del cual se aplica la estabilidad reforzada está circunscrito a la existencia de un ajuste institucional dentro la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, veamos: “ARTÍCULO 1o. OBJETO. La presente ley tiene por objeto renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del