CE-08001-23-31-000-2007-00287-01(19597)-2014

JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Competencia / ACTO

ADMINISTRATIVO – Noción / MEDIOS DE CONTROL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Normativa / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Noción / JUSTICIA ROGADA – Noción / MEDIO DE CONTROL DE SIMPLE NULIDAD – Noción / MEDIO DE CONTROL DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Normativa / MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO –

Definición / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Alcance / MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO –

Legitimación en la causa / FACULTADES DEL JUEZ PARA MODIFICAR. REFORMAR O SUSTITUIR LA MEDIDA DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Normativa Al tenor del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo vigente para cuando se emitió la sentencia apelada, la jurisdicción de lo contencioso administrativo estaba instituída para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñaran funciones propias de los distintos órganos del Estado. Los actos administrativos, como decisiones unilaterales de la Administración, encaminadas a producir efectos jurídicos, constituyen una de las formas que expresan dicha actividad y son susceptibles de judicialización, a través de las acciones establecidas en los artículos 84 y 85 ibídem – hoy medios de control -, dependiendo de la naturaleza que tengan (generales o particulares). Tales actos se encuentran amparados por

la presunción de legalidad, derivada del sometimiento coercitivo de la actividad administrativa al ordenamiento jurídico, propio de los Estados Sociales de Derecho; por lo mismo, el legislador sujetó el control judicial de aquellos a una carga procesal de precisión y alegación por parte de quien pretenda desvirtuar la presunción, tanto en lo que se demanda como en la mención de las normas violadas y la explicación del concepto de su violación , demarcando de esa forma tanto el terreno de defensa para el demandado como el ámbito de análisis para el juez y el alcance de su decisión. Esos preceptos imponen limitaciones que le endilgan a esta jurisdicción un carácter rogado, en cuanto administra justicia sólo respecto de lo que le piden quienes ejercen las acciones reservadas a su conocimiento, tomando como fundamento el ordenamiento legal que le invocan como vulnerado por los actos administrativos de que se trate, y los argumentos en que justifican el dicho de vulneración. Lo anterior, sin perjuicio de los casos de flagrante violación de derechos fundamentales de aplicación inmediata o de incompatibilidad manifiesta entre la Constitución y una norma jurídica, en los que el juez de la legalidad del acto administrativo puede abordar el análisis más allá del planteamiento rogado del actor, aunque se aparte de las normas que se señalan como vulneradas. De esta manera se describe una causal genérica de nulidad que opera por el simple estudio comparativo entre el acto acusado y las normas de superior jerarquía a las que deben ajustarse, del cual se deduzca la violación del ordenamiento jurídico superior, por exceso, o por defecto, en la

aplicación de aquellas. Ahora bien, el artículo 85 del C. C. A. consagró la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como el mecanismo de defensa judicial con el que cuenta toda persona para pedir la nulidad de los actos administrativos que lesionan alguno de los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico, y para obtener el restablecimiento de los mismos, la reparación del daño que le causan, o la devolución de lo que pagó indebidamente. El restablecimiento aparece, entonces, como la medida idónea, adecuada y eficaz para subsanar la integridad del derecho subjetivo lesionado, y, por ser consecuencia directa de la nulidad declarada judicialmente; se encuentra determinado por el contenido y alcance del acto anulado. En principio y dado el carácter rogado de esta jurisdicción, al que se aludió, corresponde al actor solicitar tanto la nulidad del acto administrativo que lo perjudica, como el restablecimiento de su derecho en la forma que considere aplicable (C. C. A. arts. 85, 137 y 138), para que, de estimarla pertinente, el juez la ordene en el fallo. No obstante, la medida de restablecimiento pretendida no es obligatoria para el juez pues, en todo caso, éste puede modificarla, reformarla o sustituirla por la que encuentre procedente, de acuerdo con la facultad que le otorga el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, eso sí, se insiste, dentro del efecto connatural que en sana lógica pueda atribuirse a la declaratoria de nulidad, a partir del contenido del acto anulado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 82 / DECRETO

01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 84 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 85 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 137 / DECRETO 01 DE 1984

(CCA) – ARTÍCULO 138 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 170

RECURSOS COMO MECANISMO DE DEFENSA – Definición / RECURSOS

COMO MECANISMO DE DEFENSA – Alcance / RECURSO DE

RECONSIDERACIÓN – Objeto

[L]os recursos buscan provocar un nuevo estudio de la decisión recurrida por parte de quien la profirió o de su inmediato superior (dependiendo del tipo de recurso), para que la revoque o la reforme en el marco que le impongan los cargos de la respectiva impugnación. Orientados por esa finalidad, puede decirse que el texto completo del recurso debe apreciarse como un todo material dirigido a impugnar la decisión contra la cual se interpone y cuyos argumentos se direccionan a ese objetivo fundamental; por tanto, no caben restricciones impuestas por el uso de palabras cuando se trata de fijar el alcance de dichos argumentos de cara al fin ulterior del derecho a recurrir. Con ello quiere significarse que el objeto del recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución INDUCO - 0008-04 del 13 de mayo de 2004 no puede concluirse únicamente de los apartes finales transcritos párrafos atrás, porque las razones esgrimidas en las cuatro primeras páginas del recurso atacan los motivos sustanciales que dicha resolución expresó para negar

por improcedente la solicitud de devolución (…) Lo que el íntegro contenido del recurso permite sostener es que, además de la petición anterior, SALUD TOTAL

S. A. impugnó la decisión denegatoria de la solicitud de devolución, apoyándose en gran parte de argumentos que, en esencia, y según las transcripciones hechas en esta providencia, atacan el fundamento jurídico de esa decisión.

SILENCIO ADMINISTRATIVO – Noción / SILENCIO ADMINISTRATIVO –

Alcance / SILENCIO ADMINISTRATIVO – Normativa / SILENCIO

ADMINISTRATIVO NEGATIVO – Definición / SILENCIO ADMINISTRATIVO

POSITIVO – Definición / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA TRIBUTARIA – Normativa / RECURSO DE RECONSIDERACIÓN – Configuración del silencio administrativo positivo / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Configuración El “silencio administrativo” se presenta como una figura jurídica propia de los Estados Sociales de Derecho que, como el nuestro, propugnan por la pronta resolución de las peticiones presentadas ante las autoridades, la seguridad y confianza legítima en que las mismas serán atendidas con prontitud y eficacia, y el derecho de defensa de quienes las suscriben (arts. 23, 29, 83 y 209 de la C. P.) Se trata, pues, de un mecanismo garante de los derechos particulares de quienes solicitan una determinada manifestación administrativa y se ven afectados por la desatención de la misma dentro de los términos legalmente establecidos para responderla, y que lejos de representarse en una declaración de voluntad

constitutiva de acto expreso, tácito o implícito, lo que hace es suplantar esa inactividad o inercia administrativa frente a su deber de respuesta oportuna, a través de una declaración presunta directamente derivada de la ley y determinada por el sentido que esta misma le fija. Así, en dicha declaración se reconoce una ficción legal que niega o acepta la petición no respondida expresamente y que, en el primero de tales casos, agota la vía gubernativa para ejercer las acciones correspondientes ante esta jurisdicción. En efecto, el artículo 60 del C. C. A. consagra la figura del silencio administrativo negativo, como decisión ficta desestimatoria o adversa a los recursos de reposición o apelación interpuestos, cuando su decisión no se notifica dentro de los dos meses siguientes a su interposición en debida forma, sin perjuicio de la responsabilidad que esa omisión le endilga a la autoridad administrativa, y de la conservación de su competencia para resolver los recursos mientras no se haya acudido a la vía jurisdiccional. Por su parte, el artículo 41 ibídem aceptó los efectos del silencio pero en sentido positivo, para todos los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, previendo que los términos para decidir comienzan a contarse a partir del día en que se inició la actuación, y que el acto presunto puede revocarse siguiendo el procedimiento previsto en los artículos 71, 73 y 74 ejusdem. Uno de esos casos se encuentra en la legislación tributaria, que establece un plazo de un año para resolver los recursos de reconsideración interpuestos contra los actos que, en general, se relacionen con la administración de los impuestos nacionales,

contado a partir de su interposición en debida forma, so pena de entenderse fallados a favor del recurrente (arts. 732 a 734 del E. T.). (…) Es un hecho probado que respecto del recurso de reconsideración instaurado contra la Resolución INDUCO - 0008-04 del 13 de mayo de 2004 se configuró el silencio administrativo positivo, y que ante los efectos legales que a este se atribuyen el a quo anuló dicho acto administrativo, junto con el Oficio OAT OF-7750-06 del 10 de noviembre de 2006. (…) Para la Sala, la orden judicial de restablecimiento del derecho debe ajustarse al alcance y contenido de los actos administrativos anulados, guardando coherencia lógica con los mismos, dentro de los parámetros que imponen los efectos connaturales del silencio administrativo positivo que se configuró respecto del recurso de reconsideración interpuesto contra uno de dichos actos. (…) De acuerdo con ello y en el marco de análisis restringido que impone la reconsideración cuando es producto del silencio administrativo positivo, la Sala aclara que la decisión ficta positiva recae sobre la devolución del impuesto de industria y comercio pagado por Salud Total S. A. durante los periodos comprendidos entre el 1° de enero de 1996 y el 30 de agosto de 2003 (primera petición), previas las compensaciones a las que haya lugar , más los intereses de mora previstos en el artículo 863 del ET (segunda petición), a la tasa prevista en el artículo 864 ibídem, desde el día siguiente al vencimiento del plazo para devolver y hasta la fecha en que se gire el cheque o se emita el título o consignación. Por

último, es pertinente anotar que una orden de restablecimiento concretada en el nuevo estudio de la solicitud de devolución, implicaría atender sólo una de las peticiones del recurso de reconsideración interpuesto por la demandante, desconociendo el contenido y alcance de su texto completo y, de contera, los efectos propios del silencio configurado y debidamente protocolizado respecto de dicho medio de impugnación.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 23 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 83 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 209 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 60 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 41 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 71 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 73 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 74 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 732 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 734 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 863 /

ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 864

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D. C., treinta (30) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 08001-23-31-000-2007-00287-01(19597)

Actor: SALUD TOTAL S. A. EPS ARP

Demandado: EL DISTRITO ESPECIAL DE BARRANQUILLA FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 20 de octubre de 2011, adicionada el 15 de febrero de 2012, por la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico decidió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra los actos administrativos que negaron la solicitud de devolución de saldo a favor que presentó dicha parte, por pago en exceso del impuesto de industria y comercio declarado en el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla durante los periodos comprendidos entre el 1° de enero de 1996 y el 30 de agosto de 2003.

El fallo inicial dispuso: “1°. Decláranse no probadas las excepciones de caducidad e indebido agotamiento de la vía gubernativa formuladas por la demandada. 2°. Declárase que se ha configurado el silencio administrativo positivo por omisión de pronunciamiento del Distrito de Barranquilla respecto del recurso de reconsideración impetrado por Salud Total SA contra la Resolución N° INDUCO-0008-04 de 13 de mayo de 2004. 3°. Declárase la nulidad de la Resolución N° INDUCO -0008-04 de 13 de mayo de 2004, proferida por el Jefe del Departamento de Impuestos Distritales – Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla – y el Distrito de Barranquilla. 4°. Declárase la nulidad de la Resolución OAT-OF-7750-06 de 10 de noviembre de 2006 (notificada a la actora el 23 del mismo mes y año),

expedida por el Jefe de la Oficina de Administración Tributaria Departamento de Impuestos Distritales. 5°. A título de restablecimiento del derecho, se ordena al Distrito de Barranquillla, conceder las pretensiones invocadas por la parte actora en el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución N° INDUCO0008-04 de mayo 13 de 2004. (…)” A su turno, la providencia complementaria adicionó el numeral pretranscrito en el siguiente sentido: 5°.- A título de restablecimiento del derecho, se ordena al Distrito de Barranquilla, conceder las pretensiones invocadas por la parte actora en el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. INDUCO0008-04 de mayo 13 de 2004, en el sentido de dar aplicación a la excepción de ilegalidad, no dando observancia al artículo 462 del Acuerdo 015 de 2001, con relación al termino para solicitar la devolución de lo pagado, y proceder a hacer el estudio de la solicitud de devolución del Impuesto de Industria y Comercio realizada por Salud Total S. A. EPS. ARS.” ANTECEDENTES Salud Total S. A. es una entidad promotora de salud que garantiza la prestación del plan obligatorio de salud de los regímenes contributivo y subsidiado, y que opera como tal en virtud de la autorización otorgada por la Resolución Nº 967 de 1994 de la Superintendencia Nacional de Salud. Por ejercer tales funciones en jurisdicción de la ciudad de Barranquilla, dicha entidad declaró el impuesto de industria y comercio de los años 1996 a 2003, año

en el que la Corte Constitucional, en la sentencia C-1040 de 2003 declaró inexequibles algunas expresiones del artículo 11 de la Ley 788 de 2002, porque los dineros de la salud no podían gravarse con el mencionado tributo territorial. En virtud de esa decisión judicial, SALUD TOTAL solicitó la devolución de $229.510.674, el 20 de febrero de 2004. Esa suma corresponde al total de los valores pagados por concepto de industria y comercio, durante los años mencionados. La Secretaría de Hacienda Distrital de la División de Impuestos del Distrito de Barranquilla negó dicha solicitud, mediante la Resolución INDUCO-0008-04 del 13 de mayo del mismo año, aduciendo que la sentencia C-1040 de 2003 tenía efectos hacia el futuro. El 22 de junio de 2004, la contribuyente interpuso recurso de reconsideración contra la decisión anterior, que fue admitido el 2 de julio siguiente. Por Escritura Pública Nº 1629 del 8 de junio de 2006, de la Notaría 34 encargada del Círculo de Bogotá, la demandante declaró que no se le había resuelto el recurso de reconsideración anteriormente mencionado y que se acogía al silencio administrativo positivo consagrado en la legislación colombiana. Con escrito radicado ante la Oficina de Administración Tributaria del Departamento de Impuestos Distritales de Barranquilla, bajo el número 0106222 del 12 de octubre de 2006, la demandante requirió la atención y cumplimiento de los efectos de la declaratoria de silencio administrativo positivo a la que alude el párrafo

precedente, respecto de la solicitud de devolución del 13 de enero de 2004. Lo anterior, para efecto del requisito de procedibilidad establecido en el inciso 2º de artículo 8º de la Ley 393 de 1997. El 10 de noviembre de 2006, por Oficio OAT-OF-7750-06, el jefe de la oficina requerida negó por improcedente la petición formulada, aduciendo que recae sobre pagos realizados conforme con la Ley 14 de 1983 y las disposiciones territoriales de industria y comercio que regían hasta antes de la declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo 111 de la Ley 788 de 2002. LA DEMANDA SALUD TOTAL S. A. demandó la nulidad de la Resolución Nº INDUCO-0008-04 del 13 de mayo de 2004 y del Oficio OAT-OF-7750-06 del 10 de noviembre de 2006, así como del acto presunto derivado de la negativa del Jefe del Departamento de Impuestos Distritales para resolver el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución mencionada (sic). A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene al demandado devolverle la suma de $229.510.674 y se le condene a reconocer y pagar los intereses corrientes causados desde cuando se realizaron los pagos objeto de devolución y, como indemnización de perjuicios, los intereses moratorios generados desde cuando se solicitó la devolución. En todo caso, reclamó que el demandado le pagara los perjuicios de todo orden que le hubiere inferido, según la determinación del juez o de peritos

especializados, junto con la corrección monetaria y los intereses que correspondieran. Como normas violadas invocó los artículos 48, 49, 363 y 366 de la Constitución Política; 182 de la Ley 100 de 1993 y 237 y 369 del Decreto 523 de 1999. Sobre el concepto de violación expuso, en síntesis: La seguridad social es un derecho irrenunciable y un servicio público a cargo del Estado, que puede ser prestado por instituciones privadas. La Ley 100 de 1993 creó el sistema social integral, regulando la prestación del servicio público esencial de salud y la creación de condiciones de acceso para toda la población en los diferentes niveles de atención, a través de afiliaciones a los regímenes contributivo y subsidiado, que se cubren con los recursos provenientes de las contribuciones que pagan los patrones, los trabajadores y los pensionados. Las cotizaciones recaudadas por las EPS, para financiar el sistema de seguridad social en salud, pertenecen al mismo sistema y contribuyen a subsidiar la prestación del servicio público en salud para el régimen subsidiado. Como aportes obligatorios que son, dichas cotizaciones constituyen recursos parafiscales que, en virtud del principio de descentralización por colaboración, son administrados por las empresas promotoras de salud, independientemente del resto de bienes y rentas que ellas tengan. Los recursos de la seguridad social no pueden destinarse para fines diferentes a ella, razón por la cual la Corte Constitucional ha sostenido que esos recursos no pueden gravarse con impuestos nacionales o territoriales. La sentencia C-1040 de 2003 se pronunció específicamente sobre la prohibición de gravar los recursos de la salud con impuesto de industria y comercio, de

acuerdo con el artículo 48 de la Constitución Política que rige desde 1991. Antes de ese fallo las EPS no podían abstraerse de declarar, liquidar y pagar dicho impuesto sobre los recursos de la Unidad de Pago por Capitación (valor que FOSYGA reconoce a las EPS para cubrir la prestación de los servicios del plan obligatorio de salud por cada uno de los afiliados al sistema de seguridad social) y los destinados a cubrir el POS, porque los municipios las requerían bajo el apremio de sanciones. El término establecido en el distrito demandado para solicitar la devolución o compensación de los saldos a favor originados en pagos en exceso o de lo no debido, respecto del impuesto de industria y comercio, se opone al que se aplica para impuestos nacionales, previsto en los artículos 2535 y 2536 del Código Civil. Por lo anterior, solicita que los artículos del Estatuto Tributario de Barranquilla, que se oponen a las normas legales anteriormente señaladas, se inapliquen por ilegales, dado que los términos de prescripción y caducidad sólo pueden ser establecidos por leyes. En consecuencia, y de acuerdo con las disposiciones del ordenamiento civil colombiano, la demandante podía solicitar la devolución de las sumas pagadas y no debidas por concepto de industria y comercio durante los últimos 10 años, comoquiera que el Estatuto Tributario Nacional no contiene disposición especial en contrario. Las decisiones administrativas acusadas violan el derecho a la igualdad, porque las solicitudes de devolución de impuestos territoriales deben tener el mismo trámite que las de impuestos nacionales, sin que existan fundamentos lógicos y

legales que justifiquen tratamientos diferenciales para con la accionante. El principio de equidad en el que se funda el sistema tributario comporta un trato equilibrado frente a los diferentes supuestos de hecho, y pone de presente que las normas jurídicas no deben ser discordantes, así como que las de inferior jerarquía no pueden contrariar ni extralimitar las de orden superior. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: La sentencia que declaró inexequibles algunos apartes del artículo 111 de la Ley 788 de 2002 no determinó sus efectos, de modo que, según la regla general que establece el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, se entiende que los mismos son hacia el futuro, y que todos los actos emitidos en cumplimiento de tales apartes, antes de la declaratoria de inexequibilidad, se ajustan a la Constitución. Al tiempo, propone las excepciones de caducidad de la acción, indebido agotamiento de la vía gubernativa y prescripción, junto con las de oficio que resultaren probadas. LA SENTENCIA APELADA Y SU ACLARACIÓN El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró no probadas las excepciones de caducidad e indebido agotamiento de la vía gubernativa que invocó el demandado, aduciendo que la acción contra los actos presuntos puede invocarse en cualquier tiempo y que el hecho de que la demanda haya expuesto argumentos adicionales a los que planteó en la vía gubernativa es un asunto que debía resolverse con el estudio de fondo de las pretensiones, al igual que la excepción de prescripción.

Como resultado de dicho estudio, el Tribunal declaró configurado el silencio administrativo positivo que invocó la demandante, anuló los actos expresos demandados y ordenó el restablecimiento del derecho que estimó consecuente. Tales decisiones las fundamentó como sigue: El Distrito de Barranquilla no decidió oportunamente el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución que negó la devolución solicitada por Salud Total, por razón del pago del impuesto de industria y comercio correspondiente a los años 1996 a 2003, inclusive. De acuerdo con el artículo 329 del Acuerdo N° 015 de 2001, los argumentos jurídicos para negar o aceptar la devolución referida debieron exponerse dentro del año siguiente a cuando se admitió el recurso de reconsideración. Adicionalmente, y con base en el texto de dicho recurso, en sentencia complementaria, el Tribunal vedó al demandado para aplicar el artículo 462 del Acuerdo mencionado, en relación con el término para solicitar la devolución de lo pagado y le ordenó estudiar dicha petición. En el mismo sentido, negó el reconocimiento de intereses corrientes y moratorios desde cuando se realizaron los pagos, precisamente porque el recurso de reconsideración no solicitó la devolución, sino el estudio de la misma. El RECURSO DE APELACIÓN La demandante apeló la sentencia del Tribunal, en cuanto no dispuso el restablecimiento del derecho de acuerdo con las pretensiones de la demanda, es decir, ordenando devolver a la accionante la suma de $229.510.674, que había pagado por concepto de industria y comercio de los años 1996 a 2003,inclusive. La orden de restablecimiento que impartió la sentencia complementaria se aparta

del artículo 462 del Acuerdo Distrital N° 015 de 2001, en relación con el término para solicitar la devolución de lo pagado y el estudio de su procedencia. Igualmente, esa disposición contraviene el sentido de la justicia retributiva y el propósito de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y no es congruente con el efecto de las nulidades declaradas. El restablecimiento del derecho procedente en el caso concreto debió contener una condena u “obligación de dar”, como la solicitada en las pretensiones de la demanda. Como objeto principal de la demanda, y consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada, el libelista solicita ordenar al demandado el reembolso y/o devolución de dineros indebidamente pagados al Distrito por impuesto de industria y comercio causado a su favor, desde cuando se realizaron los pagos. Los actos expresos demandados muestran que el Distrito de Barranquilla negó la solicitud de devolución presentada, por improcedente, lo que torna en innecesaria la orden del a quo de proceder a hacer un nuevo estudio de la misma, así como la discordancia entre dicha orden, las pretensiones de la demanda y la realidad de la actuación administrativa enjuiciada. Como tal, el nuevo estudio carece de todo sentido frente al hecho de que la contribuyente ya había solicitado la devolución, en razón de los efectos del silencio administrativo positivo. Conforme con lo anterior, pide que se revoque y/o modifique la orden de restablecimiento del derecho dispuesta por el a quo, para que, en su lugar, se ordene devolverle la suma de $229.510.674, pagada por concepto de impuesto de industria y comercio de los periodos correspondientes a los años 1996 a 2003,

inclusive. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró los argumentos del recurso que instauró. El demandado no alegó de conclusión. El Ministerio Público no conceptuó. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se ha puesto a órdenes de la Sala el juicio de legalidad contra los actos administrativos por los cuales la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla negó la solicitud de devolución presentada por la demandante en relación con el impuesto de industria y comercio que pagó durante los años 1996 a 2003; así como el reconocimiento judicial de los efectos del silencio administrativo positivo que se configuró por la falta de resolución oportuna del recurso de reconsideración interpuesto contra esa negativa. En los términos de la apelación, el problema jurídico que le corresponde analizar a la Sala se concreta en establecer si la orden de restablecimiento del derecho impartida por el a quo se ajusta a la declaratoria de nulidad que la motivó. Para ello se observa: Al tenor del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo vigente para cuando se emitió la sentencia apelada, la jurisdicción de lo contencioso administrativo estaba instituída para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñaran funciones propias de los distintos órganos del Estado. Los actos administrativos, como decisiones unilaterales de la Administración, encaminadas a producir efectos jurídicos, constituyen una de las formas que expresan dicha actividad y son susceptibles de judicialización, a través de las acciones establecidas en los artículos 84 y 85 ibídem – hoy medios de control -,

dependiendo de la naturaleza que tengan (generales o particulares). Tales actos se encuentran amparados por la presunción de legalidad, derivada del sometimiento coercitivo de la actividad administrativa al ordenamiento jurídico, propio de los Estados Sociales de Derecho; por lo mismo, el legislador sujetó el control judicial de aquellos a una carga procesal de precisión y alegación por parte de quien pretenda desvirtuar la presunción, tanto en lo que se demanda como en la mención de las normas violadas y la explicación del concepto de su violación1, demarcando de esa forma tanto el terreno de defensa para el demandado como el ámbito de análisis para el juez y el alcance de su decisión. Esos preceptos imponen limitaciones que le endilgan a esta jurisdicción un carácter rogado, en cuanto administra justicia sólo respecto de lo que le piden quienes ejercen las acciones reservadas a su conocimiento, tomando como fundamento el ordenamiento legal que le invocan como vulnerado por los actos administrativos de que se trate, y los argumentos en que justifican el dicho de vulneración. Lo anterior, sin perjuicio de los casos de flagrante violación de derechos fundamentales de aplicación inmediata o de incompatibilidad manifiesta entre la Constitución y una norma jurídica, en los que el juez de la legalidad del acto 1 Mediante sentencia C-197 de 1999 la Corte Constitucional declaró exequible e numeral 4º del artículo 137 del C C. A., en el entendido de que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el

requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. administrativo puede abordar el análisis más allá del planteamiento rogado del actor, aunque se aparte de las normas que se señalan como vulneradas2. De esta manera se describe una causal genérica de nulidad que opera por el simple estudio compa