CE-08001-23-31-000-2007-00635-01-2013

PERSONALIDAD JURIDICA – Término de debate de un proyecto de ordenanza La Sala puntualiza al recurrente que la personalidad jurídica implica, en términos generales, la plena capacidad de una persona, entidad u organismo para contraer obligaciones y realizar actos que generan responsabilidad frente a sí mismo y ante terceros, y su no existencia conlleva que su representación la ejerza otra persona, entidad u organismo con los cuales se encuentren relacionados y que goce de ella. En el caso de las Asambleas Departamentales, la Constitución Política en su artículo 299 las concibe como corporaciones político-administrativas de elección popular, con autonomía administrativa y presupuesto propio, y aunque cumplen funciones propias del ejercicio de funciones públicas, ello, por sí solo, no les confiere personalidad jurídica, por cuanto la misma debe estar asignada expresamente en nuestro ordenamiento jurídico. Por consiguiente, al no gozar las Asambleas Departamentales de personería jurídica, en los procesos judiciales en que se vean llamadas a intervenir, es imperativo vincular a la persona jurídica de la cual hacen parte, esto es, al correspondiente ente territorial, representado por el respectivo Gobernador, tal como efectivamente ocurrió en el asunto que se examina. En dicho orden de ideas, la Sala considera que al haberse surtido el primer debate de la Ordenanza núm. 0016 de 5 de julio de 2007, expedida por la Asamblea Departamental del Atlántico, en tan solo un (1) día de los cinco (5) que contempla el artículo 111 del Reglamento Interno de la misma para tal efecto, se incurrió en violación del artículo 111 de la Ordenanza 000035 de 1994, así como

también de los artículos 26, 300-1 de la Constitución Política y 33 del Decreto-Ley 1222 de 1986, pues del quebrantamiento del primero de ellos el actor deriva la violación de estos últimos.

FUENTE FORMAL: ORDENANZA 000035 DE 1994 / CONSTITUCION POLITICA –ARTICULO 26 / CONSTITUCION POLITICA –ARTICULO 300 NUMERAL 1 / DECRETO LEY 1222 DE 1986 – ARTICULO 33.

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 00016 DE 2007 (5 de julio) ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL DEL ATLANTICO (Anulada).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 08001-23-31-000-2007-00635-01

Actor: JUAN ANTONIO PABON ARRIETA

Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION PUBLICA DE NULIDAD Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de 2 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico en el proceso de la referencia, mediante la cual se declaró la nulidad de la Ordenanza núm. 00016 de 5 de julio de 2007, expedida por la Asamblea Departamental del Atlántico.

I.- ANTECEDENTES.

A.- La acción ejercida y las pretensiones de la demanda. El ciudadano JUAN ANTONIO PABÓN ARRIETA, en ejercicio de la acción de simple nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., acudió ante la referida Corporación Judicial con el fin de formular como única pretensión, la de declarar la nulidad absoluta de la Ordenanza núm. 00016 de 2007, “Por la cual se autoriza al Gobernador del Departamento del Atlántico a suscribir convenios con el Instituto Nacional de Concesiones para la ejecución del proyecto Ruta Caribe y la cesión de la vía Sabanalarga-Barrusco al Instituto Nacional de Concesiones”, expedida por la Asamblea del Departamento del Atlántico. B.- Los hechos que le sirven de fundamento.1 Ellos se refieren, básicamente, a la expedición del acto acusado y a su sanción. C.- Las normas violadas y el concepto de la violación.2 A juicio de la parte actora, el acto cuestionado es violatorio de los artículos 111 del Reglamento Interno de la Asamblea Departamental del Atlántico (Ordenanza 000035 1 Folios 1 a 2 cuad. ppal. 2 Folios 3 a 4 ibídem. de 1994); 26 y 300 de la Constitución Política; y 33 del Decreto-Ley 1222 de 1986, por las razones que se sintetizan a continuación. 1.- Se quebrantó el artículo 111 del Reglamento de la mencionada Asamblea Departamental, pues mientras que en él se consagra que el término para el estudio de cada ponencia de proyecto de ordenanza es de cinco días, vencidos los cuales

se devolverá a la Secretaría General de dicha Corporación para su programación para el segundo debate, en el presente caso sólo transcurrió un día entre el primero y segundo debate, como se comprueba con la certificación del mencionado Secretario que aparece en la segunda página del acto acusado. En dicho sentido, manifiesta que el término consagrado en la referida norma “… está instituido a favor del debate público y de la correspondiente reflexión, lo mismo que garantizarle a los Diputados y a los ciudadanos el derecho a conocer lo que se tramita.” 2.- Se violó el artículo 26 de la Carta Política, que consagra el debido proceso en todas las actuaciones administrativas y judiciales y el principio de legalidad, pues el procedimiento que se siguió para el trámite del mencionado proyecto de ordenanza no se sometió a la norma que lo regula, como lo es el artículo 111 del Reglamento Interno de la Asamblea Departamental. 3.-Se desconoció el ordinal 1° del artículo 300 constitucional, pues la Asamblea del Atlántico ejerció sus funciones por fuera del marco de las atribuciones que el ordenamiento jurídico le ha señalado. 4.- Se quebrantó el artículo 33 del Decreto-Ley 1222 de 1986, pues la Asamblea Departamental del Atlántico no se ciñó a su Reglamento Interno para expedir el acto acusado.

II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

La parte demandada, el Departamento del Atlántico, no contestó la demanda.

III.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA.

Al desatar la controversia planteada, el Tribunal de origen declaró la nulidad del acto

acusado, con fundamento en las razones que se sintetizan a continuación3. Luego de transcribir el tenor literal del artículo 111 del Reglamento Interno de la Asamblea Departamental del Atlántico y de referirse a las fechas en que se surtieron los tres debates del proyecto de ordenanza que luego se convirtió en el acto acusado, sostiene que entre el primero y el segundo debate sólo transcurrió un día, por lo cual “… la ordenanza 00016 de 5 de julio de 2007 se expidió irregularmente sin observancia del procedimiento estatuido para su expedición, desconociendo la norma en que debía fundarse, ya que los reglamentos internos se erigen constitucional y legalmente como aquellos que deben expedir las respectivas asambleas para su organización y funcionamiento, por lo cual deben ser observadas por dicho entes.”

IV.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN.

En el correspondiente escrito4, el apoderado de la parte demandada sustenta su inconformidad para con la sentencia de primera instancia, en las razones que se sintetizan a continuación: 3 Folios 63 a 69 ib. 4 Folios 72 a 76 ib. La Gobernación del Atlántico no es la entidad obligada a responder frente a las peticiones incoadas en la demanda, pues ella no tuvo nada que ver con los debates que se surtieron para la expedición del acto acusado ni con su aprobación, por lo cual la demanda debió haberse dirigido contra la Asamblea Departamental, “… que es una entidad descentralizada, dotada de personería jurídica, presupuesto propio y autonomía administrativa”. Por consiguiente, no es posible predicar que exista nexo causal entre el actuar del

Departamento del Atlántico y el acto acusado, que permita inferir solidaridad entre dicho ente territorial y la Asamblea Departamental, por ser personas jurídicas diferentes, totalmente autónomas y con funciones claramente determinadas por la normatividad vigente. De otra parte, sostiene su apoderado, que el artículo 111 del Reglamento Interno de la Asamblea, se debe interpretar en el sentido de que los cinco días de que en él se habla es el término máximo para que una Comisión pueda estudiar y discutir un proyecto de ordenanza, por cuanto si se tiene suficientemente instruido el asunto de que se trate, no existe razón alguna “… para prolongar insulsamente e indefinidamente un debate hasta ocupar los cinco (5) días referidos para decidir una ponencia.”

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA: Son dos los aspectos sobre los cuales recae la inconformidad del apoderado del Departamento del Atlántico para con la sentencia de primera instancia: 1.- Que la demanda debió haberse dirigido contra la Asamblea Departamental y no contra el Departamento del Atlántico, en razón a que aquella fue la entidad que expidió el acto acusado y goza de autonomía administrativa, presupuesto propio y personería jurídica. 2.- Que el artículo 111 del Reglamento Interno de la Asamblea Departamental del Atlántico debe interpretarse en el sentido de que el término de 5 días que allí se consagra para que se surta el primer debate de los proyectos de ordenanza debe entenderse como el máximo para debatir dichos proyectos, por lo cual si existe suficiente ilustración sobre ellos bien puede remitirse el proyecto para que se surta el segundo debate.

A las anteriores glosas se refiere la Sala a continuación, en el mismo orden en que

fueron planteadas. La Sala puntualiza al recurrente que la personalidad jurídica implica, en términos generales, la plena capacidad de una persona, entidad u organismo para contraer obligaciones y realizar actos que generan responsabilidad frente a sí mismo y ante terceros, y su no existencia conlleva que su representación la ejerza otra persona, entidad u organismo con los cuales se encuentren relacionados y que goce de ella. En el caso de las Asambleas Departamentales, la Constitución Política en su artículo 299 las concibe como corporaciones político-administrativas de elección popular, con autonomía administrativa y presupuesto propio, y aunque cumplen funciones propias del ejercicio de funciones públicas, ello, por sí solo, no les confiere personalidad jurídica, por cuanto la misma debe estar asignada expresamente en nuestro ordenamiento jurídico. De otra parte, la Sala hace notar que si bien la Corte Constitucional ha establecido, con base en la Ley, que las Asambleas Departamentales cuentan con capacidad contractual en consideración a su autonomía administrativa y presupuestal5, esta Corporación ha reiterado su posición en el sentido de que tales entidades administrativas carecen de personería jurídica, que les impide comparecer por sí mismas en juicio.6 Por consiguiente, al no gozar las Asambleas Departamentales de personería jurídica, en los procesos judiciales en que se vean llamadas a intervenir, es imperativo vincular a la persona jurídica de la cual hacen parte, esto es, al correspondiente ente territorial, representado por el respectivo Gobernador, tal como efectivamente ocurrió en el asunto que se examina. En relación con la segunda inconformidad del recurrente para con la sentencia de

primer grado, se observa y considera lo siguiente: El artículo 111 de la Ordenanza núm. 000035 de 1994, “Por medio de la cual se expide el Reglamento para la organización y el funcionamiento de la Honorable Asamblea del Atlántico”7, dispone lo siguiente: “Artículo 111.- El término para el estudio de cada ponencia será de cinco (5) días hábiles. Vencido este término la Presidencia de cada Comisión conjuntamente con el Secretario, devolverá el proyecto con la respectiva ponencia a la Secretaría General de la Asamblea para que sea programada para el segundo debate.

Parágrafo: Se exceptúa de estos términos el informe de comisión sobre el proyecto de Presupuesto, por tener trámite especial en la comisión y en la plenaria.” De la lectura del citado artículo, para la Sala es claro que el término de los cinco días que en él se contempla para que se surta el primer debate de un proyecto de 5 Sentencia T-657 de 10 de agosto de 2006 (Expediente núm. 08001-23-31-000-2007-00411-01, Magistrado ponente doctor Marco Gerardo Monroy Cabra). 6 Sentencias de 10 de febrero de 2011 (Expediente núm. 08001-23-31-0002007-00411-01, Consejero ponente doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila) y de 19 de julio de 2006, (Expediente núm. 15001-23-31-000-2003-02054-01, Consejera ponente doctora María Inés Ortiz Barbosa). 7 Folios 11 a 36 ib. ordenanza, constituye un plazo de imperativo cumplimiento para la Corporación,

que no es posible soslayar so pretexto de la existencia de suficiente ilustración e instrucción de quienes la integran, pues es con el transcurso íntegro y el agotamiento del mismo que es posible garantizar un serio, ponderado y reflexivo estudio y debate de la respectiva ponencia, de tal manera que al concluir dicho estudio se pueda proceder por su Presidente junto con el Secretario de la misma, a remitir tal proyecto con su ponencia a la Secretaría General de la Corporación, a efecto de que sea programada para segundo debate. Lo anterior encuentra sustento en el principio democrático de la intervención y participación ciudadana y su correspondiente mecanismo de inclusión en los procesos de la gestión pública que le son inherentes, pues resultaría contrario, tanto a dicho principio como a una sana lógica, pretender que en un lapso menor al establecido en el Reglamento de la Asamblea Departamental pudieran debatirse y evacuarse asuntos que interesan a toda la comunidad. En dicho orden de ideas, la Sala considera que al haberse surtido el primer debate de la Ordenanza núm. 0016 de 5 de julio de 2007, expedida por la Asamblea Departamental del Atlántico, en tan solo un (1) día de los cinco (5) que contempla el artículo 111 del Reglamento Interno de la misma para tal efecto, se incurrió en violación del artículo 111 de la Ordenanza 000035 de 1994, así como también de los artículos 26, 300-1 de la Constitución Política y 33 del Decreto-Ley 1222 de 1986, pues del quebrantamiento del primero de ellos el actor deriva la violación de estos últimos. Con fundamento en las consideraciones que anteceden, se procederá a confirmar

la sentencia recurrida en apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia de 2 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de mayo de 2013.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARI A CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA