CE-08001-23-31-000-2007-00733-01(1124-11)-2012

CESANTIAS - Reliquidación / CADUCIDAD - Carga de la prueba / NUEVA PETICION - Pretende revivir términos / VIA GUBERNATIVA - No agotada / SENTENCIA INHIBITORIA - Falta de requisito de procedencia En suma, la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos y entre estos y el Estado. El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial. (…) Tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A. prevé que la misma caduca al cabo de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso, salvo que se trate de actos que reconozcan prestaciones periódicas los cuales podrán demandarse en cualquier tiempo. (…) Si la actora no estaba de acuerdo con la liquidación de sus cesantías y de las demás prestaciones sociales, ha debido demandar dentro de la oportunidad legal los actos que efectuaron dicha liquidación lo cual no ocurrió en este caso. De modo que al presentar un derecho de petición solicitando la reliquidación de sus prestaciones y la inclusión de varios emolumentos laborales en esa liquidación, lo

que intentó la demandante fue revivir términos, conducta que merece reproche a la luz de las normas procesales que le imponen a las partes el deber de proceder con lealtad y buena fe en todos sus actos (artículo 71 del Código de Procedimiento Civil). (…) Siendo claro que en este caso operó la caducidad de la acción, lo hasta aquí expuesto impide a la Sala efectuar un pronunciamiento de fondo. Finalmente, se precisa que los argumentos que formuló la parte actora en el recurso de apelación carecen de todo fundamento, toda vez que no son consistentes desde el punto de vista lógico y jurídico, porque los mismos estuvieron encaminados a evadir la carga procesal que tenía de observar y cumplir los términos que establece la ley para el ejercicio de las acciones los cuales, como ya se vio, buscan garantizar la seguridad jurídica y proteger el interés general.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 71 /

CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil doce (2012).

Radicación número: 08001-23-31-000-2007-00733-01(1124-11)

Actor: LUZ MARY TORREGROZA THOMAS

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL, MINISTERIO DE

HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO Y

HOSPITAL UNIVERSITARIO DE BARRANQUILLA ESE EN LIQUIDACION Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 15 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la que se declaró probada la excepción de caducidad de la acción y se inhibió para fallar de fondo la controversia planteada por la actora contra la Nación - Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento del Atlántico y la E.S.E. Hospital Universitario de Barranquilla (en liquidación). ANTECEDENTES LUZ MARY TORREGROZA THOMAS, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo del Atlántico declarar la nulidad de la Resolución No. 074 del 26 de julio del 2005, proferida por el liquidador de la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Barranquilla, que contiene la liquidación de sus prestaciones sociales, y del acto ficto negativo derivado del silencio administrativo en que incurrió el Gerente Liquidador de la E.S.E., al no responderle el derecho de petición que elevó ante esa entidad. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a las entidades demandadas a reconocerle y pagarle las cesantías (en forma retroactiva) y sus respectivos intereses del 12%, correspondientes al tiempo que laboró al servicio de la E.S.E. Hospital Universitario de Barranquilla, con la indexación e intereses moratorios; se reliquide la diferencia de salarios, cesantías y de las demás prestaciones sociales,

bonificación por servicios prestados, asignación básica, subsidio de alimentación, horas extras y dominicales, prima de servicio, prima de navidad e indemnización por estar en carrera administrativa. De igual forma, solicita que se reliquide la diferencia de salarios y bonificaciones por servicios prestados correspondientes a los años 2001-2005, de acuerdo con los decretos de asignación salarial proferidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública y sus intereses moratorios. Como hechos fundamento de la acción, expuso que laboró al servicio del Hospital Universitario de Barranquilla (E.S.E.) -en liquidación-, en el cargo de Auxiliar de Salud del Nivel Asistencial Grado N° 24, desde el 1° de julio de 1980 hasta el 21 de abril de 2005. Sostuvo que el mentado Hospital no le canceló el pasivo prestacional correspondiente a las cesantías y a los intereses del 12% correspondientes al tiempo laborado, tal y como lo establece la Ley 60 de 1993, reglamentada por el Decreto N° 530 de 1994. Relató que cuando el Hospital Universitario de Barranquilla (E.S.E.) fue liquidado, mediante Resolución N° 0181 del 3 de noviembre de 2005, el gerente liquidador señaló que a dicha entidad no le correspondía pagar el pasivo prestacional del sector salud, porque existía el contrato de concurrencia No. 245 de 2001, lo que implicaba que el pago lo tenía que hacer el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Adujo que lo anterior es contrario a las disposiciones contenidas en el artículo 29 de la Ley 1122 del 2007, en la que está expresamente señalado que a la Empresa

Social del Estado le corresponde pagar el pasivo prestacional. Añadió que existen diferencias en el pago de los salarios y de la bonificación por servicios prestados, porque la E.S.E. demandada no le daba cumplimiento a los decretos proferidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública en los que fijaba los salarios y prestaciones para las Empresas Sociales del Estado. Refirió que los actos administrativos de liquidación de las prestaciones sociales proferidos por la E.S.E. Hospital Universitario de Barranquilla en Liquidación están viciados de nulidad, porque esta institución no le dio aplicación a la normatividad que contiene el Régimen de Salarios y Prestaciones de sus empleados, lo que implica la procedencia de la reliquidación de sus cesantías y de las demás prestaciones sociales, y la aplicación de los Decretos 941 y 916 de 2005. Manifestó que en vista de lo anterior, las entidades demandadas son deudores solidarios y responsables del pasivo prestacional, porque así lo establece la Ley 60 de 1993, el Decreto 530 de 1994, la Ley 100 de 1993, (artículo 242), la Ley 715 de 2001, el Decreto 306 de 2005, la Resolución No. 02936 de 2000 y el Contrato de Concurrencia N° 245 de 2001. Citó como normas vulneradas las siguientes: Constitución Política artículos 1, 2, 6, 25, 29, 30, 53, 55, 58, 83, 113, 150 (numeral 19 literales e) y f), 280, 346, 349 y 373; Leyes 4ª de 1992; 100 de 1993 artículo 242; 244 de 2005; 715 de 2001

artículos 61, 62 y 63; 60 de 1993 artículo 33; 1122 de 2007 artículo 29; Decretos 530 de 1994 artículo 17; 1338 de 2002; 1750 de 2003; 2211 de 2004; 306 de 2004; 980 de 1998; 941 y 916 ambos de 2005; Resolución No. 02936 de 2000; Contrato de Concurrencia No.245 de 2001; Convenio de Desempeño No. 0388 de 2004 y la Resolución No. 041 de 2005. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia de 15 de diciembre de 2010 declaró probada la excepción de caducidad de la acción planteada por el Ministerio de la Protección Social y se inhibió para fallar de fondo (fls. 473-484). Señaló que la situación laboral de la parte actora se encontraba definida con la Resolución No. 074 de 26 de julio de 2005, pues en ella se liquidaron las acreencias laborales que se le adeudaban como ex servidora de la E.S.E Hospital Universitario de Barranquilla. Refirió que dicho acto fue notificado el 20 de junio de 2005 sin que la parte actora manifestara su inconformidad con la decisión, lo que implica que ella no puede pretender la prosperidad de sus pretensiones al interponer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el año 2007 contra una decisión que fue notificada dos años atrás. En ese orden de ideas, consideró que la excepción de caducidad planteada por el Ministerio de la Protección Social, tiene vocación de prosperidad.

Respecto de la pretensión de nulidad del acto administrativo ficto o presunto, dijo que con la petición que elevó la demandante y que no fue respondida por el gerente liquidador de la entidad accionada, la demandante pretendió revivir los términos que tenía para presentar la demanda. EL RECURSO DE APELACIÓN Dentro de la oportunidad legal, la demandante solicitó que se revoque la sentencia del Tribunal y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, de cuyas razones de inconformidad la Sala resalta las siguientes (fls. 488-492): Que la Resolución No.074 del 26 de junio de 2005 contiene el reconocimiento de derechos laborales desde el 1 de enero de 1994 hasta el 2 de abril de 2005, pero no se pronunció sobre los derechos laborales causados desde la fecha del vínculo laboral -del 1° de julio de 1980 al 31 de diciembre de 1993, “que recibe el nombre de pasivo prestacional sector salud, reconocido en el Acuerdo de Concurrencia N° 0245 de 2001”. Que agotó la vía gubernativa mediante derecho de petición radicado el 26 de junio de 2007 en el cual le solicitó a la E.S.E Hospital Universitario de Barranquilla, entre otras cosas, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no le fueron canceladas en la liquidación inicial porque no se tuvieron en cuenta los preceptos que establecen las asignaciones básicas (Decreto 916 de 2005). Como la administración no dio respuesta a dicha solicitud, se configuró el acto ficto o presunto que demanda. Que el Tribunal le dio una interpretación errada al artículo 72 del C.C.A., pues en

el agotamiento de la vía gubernativa no pidió revocar ningún acto administrativo sino el reconocimiento y pago de las acreencias laborales que no fueron canceladas en la liquidación inicial. CONCEPTO DEL PROCURADOR El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado mediante memorial que obra a folios 518 a 522 vto solicitó que se confirme la sentencia del Tribunal. Señaló que de conformidad con el material probatorio que obra en el expediente, la Resolución 074 de 26 de julio de 2005 fue notificada por edicto que fue desfijado el 11 de agosto de 2005, lo que implicaba que entre los días 12 y 19 de agosto, la actora pudo agotar la vía gubernativa y en ese orden discutir con la administración la liquidación de sus prestaciones, mecanismo que no agotó. Aunado a lo anterior, reprochó la conducta del apoderado del actor y solicitó remitir copias a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que investigue el comportamiento de este profesional del derecho, pues casi dos años después de la notificación de la citada Resolución 074 presenta un escrito denominado agotamiento de la vía gubernativa en el que “extrañamente no señala contra que acto administrativo es que está ejercitando tal derecho, se refiere a la liquidación inicial (que no es otra que la realizada el 26 de julio de 2005) y no lo hizo, porque él más que nadie sabía que estaba por fuera del término”. Como no se advierte causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver la controversia, previas las siguientes:

CONSIDERACIONES

El problema jurídico del que se ocupará la Sala consiste en determinar, en primer término, si en este caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. De no ser así, se deberá establecer si la demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales y, en consecuencia, si los actos administrativos demandados se ajustan a la Constitución y a la ley. Dentro del expediente se encuentra acreditado que la señora LUZ MARY TORREGROZA THOMAS laboró en el Hospital Universitario de Barranquilla (E.S.E.) en liquidación, en el cargo de Auxiliar de Enfermería, desde el 1° de julio de 1980 hasta el 21 de abril de 2005 (fl.391). Mediante Decreto 00170 de 2005 se suprimió la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Barranquilla cuyo proceso de liquidación finalizó el 4 de abril de 2007 (fls. 448-461). El Gerente Liquidador del Hospital Universitario de Barranquilla E.S.E. profirió la Resolución N° 074 de 26 de julio 2005, “por medio de la cual se modifica la Resolución N° 041 de junio 2 de 2005” en la que se expresó lo siguiente: “Que a través de la resolución 041 de junio 2 de 2005 se resolvió reconocer con cargo al inventario de acreencias de la masa de liquidación, los créditos laborales de los ex servidores de la E.S.E. HOSPITAL UNIVERSITARIO DE BARRANQUILLA EN LIQUIDACIÓN, cuya cuantía se determinó en el anexo N° 1 de dicho acto. Que los recursos por medio de los cuales se les cancelará a los

servidores de la E.S.E. provienen del Convenio de Desempeño suscrito entre el Departamento del Atlántico y la Nación, respaldado por el certificado de disponibilidad presupuestal N° 263 del 27 de diciembre de 2004 (…). (…) Que los 436 ex servidores al momento de la liquidación de la E.S.E. HOSPITAL UNIVERSITARIO DE BARRANQUILLA EN LIQUIDACIÓN, se notificaron de la resolución 041 de junio 2 de 2005. Que con base en lo anterior se resolvió integrar una matriz con un grupo de 220 personas, quienes cumplían con requerimientos documentales que el Ministerio de la Protección Social exige para realizar el desembolso de las acreencias laborales en forma total o parcial, de acuerdo a la lista de chequeo para trámite de desembolso del programa de reorganización, rediseño y modernización de las redes de prestación de servicios de salud. No obstante que estas 220 personas no manifestaron objeción o reparo alguno de la liquidación de sus acreencias laborales anexa a la resolución 041 de junio 2 de 2005, el área de Recursos Humanos de la E.S.E. en liquidación propuso ajustar los valores determinados para estos ex trabajadores, de acuerdo a los lineamientos expuestos por el Ministerio (…)” (las negrillas y subrayas son de la Sala). (fls. 110-112) En dicho acto resolvió modificar la Resolución No. 041 de junio 2 de 2005, en el sentido de reconocer a favor de varios ex funcionarios, dentro de los que se encontraba la demandante, unos valores adicionales. A la actora le correspondió una suma equivalente a $72.538.941(fl-115).

En esta Resolución (074 de 2005) quedó claramente establecido que contra la misma procedía el recurso de reposición “que deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la desfijación del edicto por medio del cual se notifique la resolución” (fl-112). Se notificó por edicto fijado el 29 de julio de 2005 y desfijado el 11 de agosto siguiente. De manera que el referido acto quedó notificado el 12 de agosto de 2005 (fls.118-119). Mediante escrito radicado el 26 de junio de 2007 ante el Gerente Liquidador de la E.S.E Hospital Universitario de Barranquilla en liquidación, la demandante solicitó, entre otras cosas, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no se le cancelaron en la liquidación inicial porque no se tuvieron en cuenta los preceptos de la normatividad que establece las asignaciones básicas Decreto 916 de 2005, y la reliquidación de varias acreencias laborales (fls.12-13). El 1° de octubre de 2007 la señora Luz Mary Torregroza Thomas interpuso la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que dio origen al proceso de la referencia (fls.1-11). De la caducidad de la acción. Tal y como lo ha expresado reiteradamente la Jurisprudencia de esta Corporación,1 la caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia.

1 Ver, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda, Subsección B, de 24 de marzo de 2011, Exp. N° 1389 de 2010. Actor: Fabio Alberto Gutiérrez Franklin. Magistrado Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila; y de 26 de marzo de 2009. Expediente N° 1134-07 Actor: José Luís Acuña Henríquez. Consejero Ponente Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Tiene fundamento en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general, e impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Se trata entonces de una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del Juez, cuando se verifique su ocurrencia2. También es una carga procesal que debe cumplir quien esté interesado en acudir al aparato jurisdiccional y su omisión lo priva del ejercicio del derecho de acción. De otro lado, la justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de

acciones como la de nulidad y restablecimiento del derecho, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En suma, la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos y entre estos y el Estado. El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial. De otro lado, la ocurrencia de la caducidad, de no observarse al momento de la admisión de la demanda, debe ser declarada en la sentencia y conllevará la declaratoria de inhibición para decidir el fondo del asunto por falta de uno de los 2 En este mismo sentido, se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. requisitos de procedencia de la acción. Finalmente, cabe precisar que en tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A. prevé que la misma caduca al cabo de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso, salvo que se trate de actos que reconozcan prestaciones periódicas los cuales podrán demandarse en cualquier tiempo.

Para determinar si en este caso la acción caducó, debe tenerse en cuenta que la demandante solicita la nulidad de la Resolución No. 074 del 26 de junio de 2005, mediante la cual modificó la Resolución 041 de 2005 (que había liquidado sus prestaciones) y se estableció que el valor total a pagar a su favor era de $72.538.941. Dicha Resolución quedó notificada el 12 de agosto de 2005, al paso que la demanda fue interpuesta el 1° de octubre de 2007, es decir, fuera del término de 4 meses previsto en el artículo 136 del C.C.A. Así las cosas en este caso resulta claro que la acción caducó. Asimismo, cabe aclarar que en el acto demandado se señaló expresamente que procedía el recurso de reposición, de modo que tampoco le asiste la razón a la demandante cuando afirmó que en dicha Resolución no se indicaron los recursos que podían interponerse en su contra. En ese orden de ideas, si la señora LUZ MARY TORREGROZA THOMAS no estaba de acuerdo con la liquidación de sus cesantías y de las demás prestaciones sociales, ha debido demandar dentro de la oportunidad legal los actos que efectuaron dicha liquidación lo cual no ocurrió en este caso. De modo que al presentar un derecho de petición solicitando la reliquidación de sus prestaciones y la inclusión de varios emolumentos laborales en esa liquidación, lo que intentó la demandante fue revivir términos, conducta que merece reproche a la luz de las normas procesales que le imponen a las partes el deber de proceder con lealtad y buena fe en todos sus actos (artículo 71 del Código de

Procedimiento Civil3). 3 Aplicable por remisión expresa del artículo 267 del C.C.A.- En reiteradas ocasiones ha dicho la Sala en casos similares al sub examine, que encontrándose en firme las resoluciones que no fueron recurridas ante la administración, se deduce que el propósito perseguido por la actora no es más que el de la revocatoria de las decisiones administrativas adoptadas en tiempo anterior, por lo cual no puede reconocérsele fuerza para revivir el término legal que permita ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Siendo claro que en este caso operó la caducidad de la acción, lo hasta aquí expuesto impide a la Sala efectuar un pronunciamiento de fondo. Finalmente, se precisa que los argumentos que formuló la parte actora en el recurso de apelación carecen de todo fundamento, toda vez que no son consistentes desde el punto de vista lógico y jurídico, porque los mismos estuvieron encaminados a evadir la carga procesal que tenía de observar y cumplir los términos que establece la ley para el ejercicio de las acciones los cuales, como ya se vio, buscan garantizar la seguridad jurídica y proteger el interés general. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia del 15 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro de la acción instaurada por la señora LUZ MARY TORREGROZA THOMAS contra la Nación - Ministerio de la Protección Social - Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el Departamento del Atlántico y

la E.S.E. Hospital Universitario de Barranquilla. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

ALFONSO VARGAS RINCON GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN Ausente en comisión

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.