CE-08001-23-31-000-2007-00755-01(1132-11)-2012

CADUCIDAD - Definición / CADUCIDAD DE LA ACCION - Término. Computo / TERMINO DE CADUCIDAD - No aplica para los actos que reconoce una prestación periódica / SENTENCIA INHIBITORIA - Se genera por el fenómeno de la caducidad de la acción Tal y como lo ha expresado reiteradamente la Jurisprudencia de esta Corporación, la caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Finalmente, cabe precisar que en tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A. prevé que la misma caduca al cabo de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso, salvo que se trate de actos que reconozcan prestaciones periódicas los cuales podrán demandarse en cualquier tiempo.En ese orden de ideas, si la demandante no estaba de acuerdo con la liquidación de sus cesantías y de las demás prestaciones sociales, ha debido demandar dentro de la oportunidad legal los actos que efectuaron dicha liquidación lo cual no ocurrió en este caso. De modo que al presentar un derecho de petición solicitando la reliquidación de sus prestaciones y la inclusión de varios emolumentos laborales en esa liquidación, lo que intentó la demandante fue revivir términos, conducta que merece reproche a la luz de las normas procesales que le imponen a las partes el deber de proceder con lealtad y buena fe en todos sus actos (artículo 71 del

Código de Procedimiento Civil).

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ARTICULO

136 NUMERAL 2 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL ARTICULO 71

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá D. C., seis (6) de junio de dos mil doce (2012) Radicación número: 08001-23-31-000-2007-00755-01(1132-11)

Actor: JULIA ESTHER PAEZ PEREZ Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL - MINISTERIO DE HACIENDO Y CREDITO PUBLICO - DEPARTAMENTO DEL ATLANTICOE.S.E HOSPITAL UNIVERSITARIO DE BARRANQUILLA EN LIQUIDACION Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia del 9 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la que se declaró probada la excepción de caducidad de la acción y se inhibió para fallar de fondo la controversia planteada por la actora contra la Nación – Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento del Atlántico y la E.S.E. Hospital Universitario de Barranquilla (en liquidación).

ANTECEDENTES La parte actora, por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo del Atlántico declarar la nulidad de la Resolución No. 173

de 20 de octubre de 2005, proferida por el liquidador de la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Barranquilla, que contiene la liquidación de sus prestaciones sociales, y del acto ficto negativo derivado del silencio administrativo en que incurrió el Gerente Liquidador de la E.S.E., al no responderle el derecho de petición que elevó ante esa entidad. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a las entidades demandadas a reconocerle y pagarle las cesantías en forma retroactiva y sus respectivos intereses del 12%, correspondientes al tiempo que laboró al servicio de la E.S.E. Hospital Universitario de Barranquilla, con la indexación e intereses moratorios; se reliquide la diferencia de salarios, cesantías y de las demás prestaciones sociales, bonificación por servicios prestados, asignación básica, subsidio de alimentación, horas extras y dominicales, prima de servicio, prima de navidad e indemnización por estar en carrera administrativa. De igual forma, solicita que se reliquide la diferencia de salarios y bonificaciones por servicios prestados correspondientes a los años 2001-2005, de acuerdo con los decretos de asignación salarial proferidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública y sus intereses moratorios. Como hechos fundamento de la acción, expuso que el Hospital Universitario de Barranquilla es una entidad descentralizada del orden departamental dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, sometida al régimen jurídico previsto en los artículos 194, 195 y 197 de la ley 100 de 1993 y su

decreto reglamentario 1876 de 1994. Señaló que mediante los Decretos 00170 de abril 6 de 2005 y 0177 de abril 11 del mismo año, la E.S.E Hospital Universitario de Barranquilla fue liquidada de conformidad con la Ordenanza No. 0001 de 14 de febrero de 2005 proferida por la Asamblea Departamental del Atlántico. Adujo que como consecuencia de lo anterior se liquidaron parcialmente sus acreencias laborales, pues en su sentir, falta cancelarle las cesantías e intereses del 12% por el tiempo laborado desde la fecha en que ingresó y las diferencias de salario, bonificación por servicios correspondiente a los años 2001-2005, subsidio de alimentación, horas extras y dominicales, primas de servicio, de navidad e indemnización por estar en carrera administrativa. Aunado a lo anterior, manifestó que cuando el Hospital Universitario de Barranquilla (E.S.E.) fue liquidado, mediante Resolución N° 0181 del 3 de noviembre de 2005, el gerente liquidador señaló que a dicha entidad no le correspondía pagar el pasivo prestacional del sector salud, porque existía el contrato de concurrencia No. 245 de 2001, lo que implicaba que el pago lo tenía que hacer el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Adujo que lo anterior es contrario a las disposiciones contenidas en el artículo 29 de la Ley 1122 del 2007, en la que está expresamente señalado que a la Empresa Social del Estado le corresponde pagar el pasivo prestacional. Refirió que los actos administrativos de liquidación de las prestaciones sociales proferidos por la E.S.E. Hospital Universitario de Barranquilla en Liquidación están

viciados de nulidad, porque esta institución no le dio aplicación a la normatividad que contiene el Régimen de Salarios y Prestaciones de sus empleados, lo que implica la procedencia de la reliquidación de sus cesantías y de las demás prestaciones sociales, y la aplicación de los Decretos 941 y 916 de 2005. Manifestó que en vista de lo anterior, las entidades demandadas son deudores solidarios y responsables del pasivo prestacional, porque así lo establece la Ley 60 de 1993, el Decreto 530 de 1994, la Ley 100 de 1993, (artículo 242), la Ley 715 de 2001, el Decreto 306 de 2005, la Resolución No. 02936 de 2000 y el Contrato de Concurrencia N° 245 de 2001. Como disposiciones quebrantadas citó las siguientes: - De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 6, 25, 29, 30, 53, 55, 58, 83, 113, 150 (numeral 19 literales e) y f), 280, 346, 349 y 373. - La Ley 4ª de 1992. - De la Ley 100 de 1993, el artículo 242. - La Ley 244 de 2005. - De la Ley 715 de 2001, los artículos 61, 62 y 63. - De la Ley 60 de 1993, el artículo 33. - De la Ley 1122 de 2007, el artículo 29. - Del Decreto 530 de 1994, el artículo 17. - El Decreto 1338 de 2002. - El Decreto 1750 de 2003. - El Decreto 2211 de 2004.

• El Decreto 306 de 2004. - El Decreto 980 de 1998. - El Decreto 941 de 2005. - El Decreto 916 de 2005. - La Resolución No. 02936 de 2000 - La Resolución No. 041 de 2005

Para sustentar el concepto de la violación sostuvo que las entidades demandadas desconocieron la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Carta Política de 1991 y los fines del Estado, pues son responsables por omisión y extralimitación de sus funciones, al proferir los actos de liquidación de las prestaciones sociales con desconocimiento de las disposiciones legales que regulan la materia, las cuales protegen el derecho del empleado público y de los trabajadores oficiales. Que en vista de lo anterior desconocieron los decretos salariales que rigen en el sector público hospitalario de las entidades territoriales, toda vez que en desarrollo de la función administrativa, las determinaciones de las autoridades deben estar sujetas a la normatividad constitucional y legal, lo cual no ocurrió en este caso. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia de 9 de diciembre de 2010 declaró probada la excepción de caducidad de la acción planteada por el Ministerio de la Protección Social y se inhibió para fallar de fondo (fls. 464-476). Consideró que la situación laboral de la demandante fue definida al quedar ejecutoriada y en firme la Resolución No. 074 de 26 de julio de 2005, acto que fue notificado por edicto el 11 de agosto del mismo año y sobre el cual no fueron agotados los recursos judiciales dentro de los cuatro meses siguientes a su

notificación, de conformidad con el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A. Respecto de la solicitud de nulidad del acto presunto como consecuencia del silencio administrativo de la entidad, concluyó que lo pretendido por la actora es revivir los términos para la presentación de la demanda de la referencia. EL RECURSO DE APELACIÓN Dentro de la oportunidad legal, la demandante solicitó que se revoque la sentencia del Tribunal y en su lugar se acceda a las pretensiones incoadas (fls.482-488). Señaló que agotó la vía gubernativa mediante derecho de petición en el cual le solicitó a la E.S.E Hospital Universitario de Barranquilla, entre otras cosas, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no le fueron canceladas en la liquidación inicial, en la cual no se tuvieron en cuenta las disposiciones que establecen las asignaciones básicas (Decreto 916 de 2005); como la administración no dio respuesta a dicha solicitud, se configuró el acto ficto o presunto que demanda. Refirió que el a-quo le dio una interpretación errada al artículo 72 del C.C.A., pues en el agotamiento de la vía gubernativa no pidió revocar ningún acto administrativo sino el reconocimiento y pago de las acreencias laborales que no fueron canceladas en la liquidación inicial. Manifestó que con la decisión inhibitoria del Tribunal se le vulneraron los derechos a-quo al debido proceso y a la defensa, pues el no tuvo en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 46, 47 y 48 del Código Contencioso Administrativo. CONCEPTO DEL PROCURADOR El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se

confirme la sentencia apelada. (fls. 510-514 vto). Señaló que la Resolución No. 0173 de 20 de octubre de 2005 estableció las acreencias laborales de algunos trabajadores del Hospital Universitario de Barranquilla, dentro de los cuales se encuentra la demandante y en su artículo 3° señaló expresamente que contra esa decisión procedía el recurso de reposición que podría interponerse dentro de los cinco días siguientes a la desafijación del edicto, mecanismo que no agotó. Refirió además que a folio 172 obra el oficio de 20 de octubre de 2005 en el que la parte actora se da por notificada y renuncia a los términos de ejecutoria de la Resolución 173, aceptando los valores liquidados derivados de la relación laboral. Por tanto, contrario a lo sostenido por su apoderado, si la actora no estaba de acuerdo con la liquidación, por no comprender todo el periodo de vinculación desde el año 1987, debió agotar la vía gubernativa y poner en conocimiento de la administración su inconformismo, para así poder acudir a la vía judicial y demandar el acto de liquidación dentro del término de caducidad. Como no se advierte causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver la controversia, previas las siguientes: CONSIDERACIONES El problema jurídico del que se ocupará la Sala consiste en determinar, en primer término, si en este caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. De no ser así, se deberá establecer si la demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales y, en consecuencia, si los actos

administrativos demandados se ajustan a la Constitución y a la ley. Dentro del expediente se encuentra acreditado que la señora JULIA PÁEZ PÉREZ laboró en el Hospital Universitario de Barranquilla así: desde el 1° de mayo de 1987 hasta el 1° de enero de 1992 desempeñó el cargo de Auxiliar de Enfermería, del 27 de julio de 1993 al 4 de mayo de 1999 ocupó el cargo de Instrumentadora Quirúrgica y del 10 de enero de 2001 al 22 de abril de 2005 nuevamente laboró como Auxiliar de Enfermería (fl.22). Mediante Decreto 00170 de 2005 se suprimió la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Barranquilla cuyo proceso de liquidación finalizó el 4 de abril de 2007 ( fls. 97-114). El Gerente Liquidador del Hospital Universitario de Barranquilla E.S.E. profirió la Resolución No 074 de 2005 del 26 de julio 2005, “por medio de la cual se modifica la Resolución No.041 de junio 2 de 2005” expresó lo siguiente: “Que a través de la resolución 041 de junio 2 de 2005 se resolvió reconocer con cargo al inventario de acreencias de la masa de liquidación, los créditos laborales de los ex servidores de la E.S.E. HOSPITAL UNIVERSITARIO DE BARRANQUILLA EN LIQUIDACIÓN, cuya cuantía se determinó en el anexo N° 1 de dicho acto. Que los recursos por medio de los cuales se les cancelará a los servidores de la E.S.E. provienen del Convenio de Desempeño suscrito entre el

Departamento del Atlántico y la Nación, respaldado por el certificado de disponibilidad presupuestal N° 263 del 27 de diciembre de 2004 (…). (…) Que los 436 ex servidores al momento de la liquidación de la E.S.E. HOSPITAL UNIVERISTARIO DE BARRANQUILLA EN LIQUIDACIÓN, se notificaron de la resolución 041 de junio 2 de 2005. Que con base en lo anterior se resolvió integrar una matriz con un grupo de 220 personas, quienes cumplían con requerimientos documentales que el Ministerio de la Protección Social exige para realizar el desembolso de las acreencias laborales en forma total o parcial, de acuerdo a la lista de chequeo para trámite de desembolso del programa de reorganización, rediseño y modernización de las redes de prestación de servicios de salud. No obstante que estas 220 personas no manifestaron objeción o reparo alguno de la liquidación de sus acreencias laborales anexa a la resolución 041 de junio 2 de 2005, el área de Recursos Humanos de la E.S.E. en liquidación propuso ajustar los valores determinados para estos ex trabajadores, de acuerdo a los lineamientos expuestos por el Ministerio (…)” (las negrillas y subrayas son de la Sala). (fls. 150-152) En dicho acto resolvió modificar la Resolución No. 041 de junio 2 de 2005, en el sentido de reconocer a favor de varios ex funcionarios unos valores adicionales. Con posterioridad, expidió la Resolución No. 0173 de octubre 20 de 2005 (fls.162168) mediante la cual dispuso adicionar la decisión anterior en los siguientes términos: “Modificar las acreencias laborales de los ex funcionarios que aún están

pendientes para liquidar sus salarios, prestaciones y demás emolumentos….. …Se realizó un ajuste en el factor de bonificación de servicios prestados, en virtud que el decreto 916 de 30 de marzo de 2005 incrementó el porcentaje de liquidación de un 35% a un 50% para todos aquellos trabajadores que devengaban una asignación básica hasta la suma de $907.677” Dentro del anexo de esta resolución se encontró que se ordenó el pago de $10.327.388 a la señora Julia Esther Páez Pérez. En esta Resolución quedó claramente establecido que contra la misma procedía el recurso de reposición “que deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la desfijación del edicto por medio del cual se notifique la resolución”. (fl-164). Se notificó por edicto fijado el 24 de octubre de 2005 y desfijado el 8 de noviembre siguiente. De manera que el referido acto quedó notificado el 9 de noviembre de 2005. (fl.169). Mediante escrito radicado el 26 de junio de 2007 (fls.13-14) la demandante le solicitó al Gerente Liquidador del Hospital demandado y al Departamento del Atlántico entre otras cosas: i) el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no se le cancelaron en la liquidación inicial porque no se tuvieron en cuenta los preceptos de la normatividad que establece las asignaciones básicas Decreto 916 de 2005, y ii) la reliquidación de varias acreencias laborales. El 3 de octubre de 2007 la señora Julia Esther Páez Pérez formuló la acción de

nulidad y restablecimiento del derecho, que dio origen al proceso de la referencia (fls.1-11). De la caducidad de la acción. Tal y como lo ha expresado reiteradamente la Jurisprudencia de esta Corporación,1 la caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, 1 Ver, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda, Subsección B, de 24 de marzo de 2011, Exp. N° 1389 de 2010. Actor: Fabio Alberto Gutiérrez Franklin. Magistrado Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila; y de de 26 de marzo de 2009. Expediente N° 1134-07 Actor: José Luís Acuña Henríquez. Consejero Ponente Dr. Gerardo Arenas Monsalve. la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general, e impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Se trata entonces de una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del Juez, cuando se verifique su ocurrencia.2 También es una carga procesal que debe cumplir quien esté interesado en acudir al aparato jurisdiccional y su omisión lo priva del

ejercicio del derecho de acción. De otro lado, la justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de acciones como la de nulidad y restablecimiento del derecho, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En suma, la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos y entre estos y el Estado. El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial. De otro lado, la ocurrencia de la caducidad, de no observarse al momento de la admisión de la demanda, debe ser declarada en la sentencia y conllevará la 2 En este mismo sentido, se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. declaratoria de inhibición para decidir el fondo del asunto por falta de uno de los

requisitos de procedencia de la acción. Finalmente, cabe precisar que en tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A. prevé que la misma caduca al cabo de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso, salvo que se trate de actos que reconozcan prestaciones periódicas los cuales podrán demandarse en cualquier tiempo. Para determinar si en este caso la acción caducó, debe tenerse en cuenta que la demandante solicita la nulidad de la Resolución No. 0173 de 2005, (mediante la cual se adicionó la Resolución No. 074 de julio de 2005) y se estableció que el valor total a pagar a su favor era de $10.327.388. Dicha Resolución quedó notificada el 8 de noviembre de 2005, al paso que la demanda fue presentada sólo hasta el 3 de octubre de 2007, es decir, fuera del término de 4 meses previsto en el artículo 136 del C.C.A. Asimismo, cabe aclarar que en el acto demandado se señaló expresamente que procedía el recurso de reposición, de modo que tampoco le asiste la razón a la demandante cuando afirmó que en dicha Resolución no se indicaron los recursos que podían interponerse en su contra. En ese orden de ideas, si la demandante no estaba de acuerdo con la liquidación de sus cesantías y de las demás prestaciones sociales, ha debido demandar dentro de la oportunidad legal los actos que efectuaron dicha liquidación lo cual no ocurrió en este caso. De modo que al presentar un derecho de petición solicitando

la reliquidación de sus prestaciones y la inclusión de varios emolumentos laborales en esa liquidación, lo que intentó la demandante fue revivir términos, conducta que merece reproche a la luz de las normas procesales que le imponen a las partes el deber de proceder con lealtad y buena fe en todos sus actos (artículo 71 del Código de Procedimiento Civil3). En reiteradas ocasiones ha dicho la Sala en casos similares al sub examine, que encontrándose en firme las resoluciones que no fueron recurridas ante la administración, se deduce que el propósito perseguido por el actor no es más que el de la revocatoria de las decisiones administrativas adoptadas en tiempo anterior, por lo cual no puede reconocérsele fuerza para revivir el término legal que permita ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Siendo claro que en este caso operó la caducidad de la acción, lo hasta aquí expuesto impide a la Sala efectuar un pronunciamiento de fondo. Finalmente, se precisa que los argumentos que formuló la parte actora en el recurso de apelación no tienen vocación de prosperidad, toda vez que estuvieron encaminados a evadir la carga procesal que tenía de observar y cumplir los términos que establece la ley para el ejercicio de las acciones los cuales, como ya se vio, buscan garantizar la seguridad jurídica y proteger el interés general. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia del 9 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal

Administrativo del Atlántico, dentro de la acción instaurada por la señora JULIA 3 Aplicable por remisión expresa del artículo 267 del C.C.A.- ESTHER PÁEZ PÉREZ contra la Nación - Ministerio de la Protección Social – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento del Atlántico y la E.S.E. Hospital Universitario de Barranquilla. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.-

ALFONSO VARGAS RINCON GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN Ausente en comisión

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO