CE-08001-23-31-000-2007-00786-01(45565)-2020

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PROCESO DE

DOBLE INSTANCIA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN

DIRECTA / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / DAÑO CAUSADO POR

ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DAÑO CAUSADO POR ACTO

ADMINISTRATIVO GENERAL / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA Esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de conformidad con lo establecido en los artículos 129 y 132 numeral 6 del C.C.A., subrogados por los artículos 37 y 40 de la Ley 446 de 1998, respectivamente, dado que la cuantía del proceso excede de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. La Sala reitera la jurisprudencia de unificación, contenida en la sentencia del 21 de marzo de 2018, oportunidad en la cual se admitió la procedencia de la acción de reparación directa para solicitar la indemnización de daños y perjuicios derivados de leyes declaradas inexequibles o actos administrativos generales declarados nulos. (…) En ese orden, la acción de reparación directa sí es la idónea para solicitar la reparación de daños derivados de la aplicación de leyes declaradas inexequibles y, por ende, mutatis mutandis, para casos de perjuicios

derivados de la expedición de actos administrativos de contenido general y abstracto declarados nulos.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132

NUMERAL 6 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 37 / LEY 446 DE 1998ARTÍCULO 40

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa para solicitar la indemnización de daños y perjuicios derivados de leyes declaradas inexequibles o actos administrativos generales declarados nulos ver sentencia de unificación del 21 de marzo de 2018, Exp. 29352, C.P. Danilo Rojas Betancourth, auto del 15 de mayo de 2003, Exp. 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez, sentencia del 5 de julio de 2006, Exp. 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, y auto del 23 de febrero de 2012, Exp. 24655, C.P.

Mauricio Fajardo Gómez.

APLICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ACTO

ADMINISTRATIVO PARTICULAR / EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

PARTICULAR / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DESVIRTUACIÓN DE LA

PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[C]uando la ejecución o aplicación de un acto administrativo general se da a través de una decisión particular, la causa directa del perjuicio no es el primero de los mencionados, sino el segundo que fue expedido a su amparo, frente al cual

procede la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho para debatir la presunción de legalidad que lo caracteriza.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN /

PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / PERENTORIEDAD DEL TÉRMINO JUDICIAL / TÉRMINO PERENTORIO / IMPRORROGABILIDAD DEL TÉRMINO JUDICIAL / ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DERECHO DE 1 ACCIÓN / OPORTUNIDAD DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / EFECTOS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN En lo concerniente a la oportunidad en el ejercicio de la acción, cabe anotar que, como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Sección, para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y evitar que las situaciones queden indefinidas en el tiempo, el legislador estableció unos plazos razonables para que las personas acudan ante la jurisdicción, con el fin de satisfacer sus pretensiones, término cuyo vencimiento trae como consecuencia la configuración del fenómeno jurídico procesal de la caducidad, lo cual, a su vez, implica la pérdida de la facultad de accionar y hacer efectivos los derechos.

SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN JUDICIAL

CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL /

FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ

Dicha figura no admite suspensión, salvo que se presente solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, en concordancia con lo previsto por las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001, así como tampoco admite renuncia y, de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 / LEY 640 DE 2001

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

DERECHO DE ACCIÓN / DEVOLUCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL /

PAGO DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL / INDEMNIZACIÓN DE

PERJUICIOS / ACTO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO / DECRETO / NULIDAD DEL DECRETO / NULIDAD PARCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SENTENCIA DE NULIDAD / CONSEJO DE ESTADO / SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO / EJECUTORIA DE LA SENTENCIA Al tenor de lo previsto por el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la acción de reparación directa debe instaurarse dentro de los dos (2) años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa. En el caso particular, Coopersonal C.T.A. reclama la indemnización por los pagos que realizó al SENA y al ICBF, por

concepto de “contribuciones especiales”, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 1 del Decreto 2996 de 2004, que con posterioridad fue declarado nulo parcialmente por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 12 de octubre de 2006. De manera que el término de caducidad de la acción debe contabilizarse desde la fecha en que quedó ejecutoriada la referida providencia de la Sección Cuarta de esta Corporación, por ser el momento en el que la cooperativa demandante tuvo conocimiento del supuesto pago indebido que ahora alega como daño.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44 / DECRETO 2996 DE 2004 - ARTÍCULO 1

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / EJECUTORIA DE LA SENTENCIA / SENTENCIA DE NULIDAD / CONSEJO DE ESTADO / SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO / NULIDAD DEL DECRETO / NULIDAD PARCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO / NOTIFICACIÓN DE LA SENTENCIAAusencia de prueba / PAGINA WEB DE LA RAMA JUDICIAL / SISTEMA DE CONSULTA DE PROCESOS DE LA RAMA JUDICIAL / PUBLICACIÓN EN LA PÁGINA WEB DE LA RAMA JUDICIAL / NOTIFICACIÓN POR EDICTO / DEMANDA EN TIEMPO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA EN TIEMPO /

INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Aunque en el expediente no obra la constancia de notificación del fallo (…), lo cierto es que el sistema de consulta de procesos de la página web de la Rama Judicial registra que dicha sentencia se notificó por edicto (…). Por ende, de conformidad con el artículo 331 del C.P.C. (estatuto procesal vigente para la época), se tiene que esa decisión quedó ejecutoriada. (…) Así las cosas, el término de caducidad de la acción de reparación directa inició su cómputo (…). Como la demanda se presentó (…), es evidente que ello se hizo dentro del plazo de dos años que consagra la norma para el ejercicio oportuno de la acción de reparación directa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 331

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO / ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / PAGO DE LA

CONTRIBUCIÓN ESPECIAL / CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL AL ICBF /

CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL AL SENA / CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / DEVOLUCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL La Sala considera que a Coopersonal C.T.A. le asiste legitimación en la causa por activa, por cuanto está acreditado que es una cooperativa de trabajo asociado, esto es, de aquellas entidades sin ánimo de lucro respecto de las cuales el artículo 1º del Decreto 2996 de 2004 dispuso que “… deberán establecer la obligatoriedad de los aportes a (…) y contribuciones especiales al SENA, ICBF y cajas de

compensación familiar…”. De modo que la cooperativa demandante tenía la obligación de realizar los aportes cuya devolución ahora reclama.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2996 DE 2004 - ARTÍCULO 1

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL / MINISTERIO DE TRABAJO / SENA / ICBF / IMPUTACIÓN FÁCTICA

DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / CONTENIDO DE LA DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA De lo expuesto en la demanda se desprende que la Nación -Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo), el SENA y el ICBF están legitimados en la causa por pasiva, toda vez que a dichas entidades se les imputó el daño cuya indemnización aquí se reclama.

ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO /

DAÑO ANTIJURÍDICO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA /

ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / PRUEBA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / ANTIJURICIDAD DEL DAÑO / CARACTERÍSTICAS DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / DAÑO CIERTO / DAÑO PERSONAL / CERTEZA DE LA OCURRENCIA DEL DAÑO De acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina especializadas, los presupuestos de existencia del daño son: i) la afectación a un derecho subjetivo o un interés legítimo (patrimonial o extrapatrimonial) del cual sea titular la víctima, es decir, que se trate de un bien jurídicamente protegido; ii) que dicha afectación sea cierta,

concreta y determinada, es decir, “que no puede ser eventual, hipotético, fundado en suposiciones o conjeturas”; iii) que sea personal y iv) que no se hubiera reparado por otra vía.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos del daño ver sentencia de 2 de marzo de 2000, Exp. 11945, C.P. María Elena Giraldo Gómez y auto de 17 de febrero de 1995, Exp. 9170, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.

CONTRIBUCIÓN ESPECIAL / PAGO DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL /

COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO / VIGENCIA FISCAL /

CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL AL ICBF / CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL AL

SENA / ACTO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO / DECRETO / ESTATUTOS DE

LA COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO / CONTRIBUCIÓN DE

SOLIDARIDAD / PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD / PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES En el expediente se encuentra acreditado que “durante las vigencias 2004, 2005 y corte de fecha 31 de octubre de 2006” Coopersonal C.T.A. pagó (…) por concepto de contribuciones parafiscales al SENA. Está probado que en esos mismos períodos y por ese mismo concepto la mencionada cooperativa realizó aportes al ICBF. Esos aportes se hicieron en cumplimiento de lo previsto en el Decreto 2996 del 8 de septiembre de 2004, “por el cual se señalan algunos requisitos que deben contener los estatutos y reglamento de las Cooperativas y Precooperativas de trabajo asociado”.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2996 DE 2004 - ARTÍCULO 1

DAÑO CIERTO / DAÑO PERSONAL / INEXISTENCIA DE DAÑO ANTIJURÍDICO / ANTIJURICIDAD DEL DAÑO - No acreditada / FALTA DE CERTEZA DE LA

OCURRENCIA DEL DAÑO / DEVOLUCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL

/ DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LA CONTRIBUCIÓN DE SOLIDARIDAD / CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL AL ICBF / CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL AL SENA / SENTENCIA DE NULIDAD / CONSEJO DE ESTADO / SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO / NULIDAD DEL DECRETO / NULIDAD PARCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO / PAGO DE LO NO DEBIDO / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO NO DEBIDO / RECLAMACIÓN

ANTE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - Omisión / RECLAMACIÓN ANTE

LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA - Omisión / REQUISITOS PARA LA

DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO - Incumplimiento [E]sta Subsección ha sostenido que, aun cuando se demuestre el carácter personal y la afectación a un interés legítimo, lo cierto es que no existe certeza del daño. La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha establecido que para tener por cierto el daño, en casos como el presente, se debe demostrar que el interesado agotó la posibilidad de reclamar la devolución de los aportes que consideró se hicieron sin fundamento jurídico, con el fin de que la Administración se pronuncie respecto de los efectos del fallo de inexequibilidad -en este caso de

nulidad-. (…) [E]n el sub examine no se cumple uno de los presupuestos de configuración del daño, esto es, que se trate de una afectación cierta, dado que no se demostró el “agotamiento infructuoso” de la solicitud de devolución de las “contribuciones especiales” que habría pagado la cooperativa demandante al SENA y al ICBF, durante el tiempo en que produjo efectos la norma que las impuso -artículo 1 del Decreto 2996 de 2004-.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2996 DE 2004 - ARTÍCULO 1

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del daño antijurídico, ver sentencia del 29 de octubre de 2018, Exp. 45691, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 24 de enero de 2019, Exp. 40993, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico(E) y sentencia del 27 de abril de 2017, Exp. 28846, C.P. Marta Nubia

Velásquez Rico.

ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO CIERTO / DAÑO PERSONAL / ANTIJURICIDAD DEL DAÑO / DEBERES

DEL JUEZ / FACULTAD DEL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DEVOLUCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN

ESPECIAL / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LA CONTRIBUCIÓN DE SOLIDARIDAD / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO NO DEBIDO / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DE SALDO A

FAVOR EN LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN

DEL PAGO DEL TRIBUTO / RECLAMACIÓN ANTE LA AUTORIDAD

ADMINISTRATIVA - Omisión / RECLAMACIÓN ANTE LA ADMINISTRACIÓN

TRIBUTARIA - Omisión / REQUISITOS PARA LA DEVOLUCIÓN DEL PAGO

DEL TRIBUTO - Incumplimiento [L]a Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que bien podría ocurrir que, al momento de efectuar el análisis de los elementos que estructuran la responsabilidad, el juez de la reparación directa determinara que no existe certeza del daño, porque no se ejerció el respectivo mecanismo de devolución que permitía revertirlo. OBLIGACIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO / OBLIGACIÓN TRIBUTARIA / OBLIGACIÓN ADUANERA / PAGO DE LA OBLIGACIÓN ADUANERA / REINTEGRO DEL PAGO DE LO NO DEBIDO / REQUISITOS PARA LA

DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DE

SALDO A FAVOR EN LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA / SOLICITUD DE

DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO / DEVOLUCIÓN DEL SALDO A

FAVOR EN LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA / DEVOLUCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LA CONTRIBUCIÓN DE SOLIDARIDAD / PROCEDIMIENTO TRIBUTARIOAusencia de regulación legal / COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO /

ESTATUTOS DE LA COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO / SOLICITUD

DE DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO / RECLAMACIÓN ANTE LA

AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - Omisión

[E]l reintegro de los “pagos en exceso o de lo no debido” que el contribuyente

hubiera realizado por concepto de obligaciones aduaneras o tributarias -en ese caso de la TESA-, podía solicitarse a través del mecanismo de la “devolución de saldos a favor” previsto en el artículo 850 del Estatuto Tributario. Y aunque es cierto que el legislador no reguló ese procedimiento para la devolución del pago de lo no debido por concepto de contribuciones especiales, también lo es que, según lo ha establecido la Sección Cuarta del Consejo de Estado, nada impedía que las cooperativas asociadas de trabajo reclamaran ante la Administración el reintegro de las sumas pagadas con ocasión de la aplicación del artículo 1 del Decreto 2996 de 2004.

FUENTE FORMAL: DECRETO 624 DE 1989 - ARTÍCULO 850 / DECRETO 2996

DE 2004 - ARTÍCULO 1

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el reintegro de las sumas pagadas a título de la contribución especial ver sentencia de 25 de abril de dos 2016, Exp. 19736, C.P.

Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y sentencia del 5 de mayo de 2016, Exp. 19938, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

INEXISTENCIA DE DAÑO ANTIJURÍDICO / ANTIJURICIDAD DEL DAÑO - No

acreditada / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - No configurados / REQUISITOS PARA LA DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO - Incumplimiento / SENTENCIA DE NULIDAD / NULIDAD

DEL DECRETO / NULIDAD PARCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO

ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DE SALDO A

FAVOR EN LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO - Omisión / DEVOLUCIÓN DEL SALDO A FAVOR

EN LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA / DEVOLUCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN

ESPECIAL / COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO / RECLAMACIÓN

ANTE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - Omisión / CONTRIBUCIÓN

PARAFISCAL AL ICBF / CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL AL SENA / ACCIÓN

EJECUTIVA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN EJECUTIVA

[L]a Coopersonal C.T.A. debía solicitarle al SENA y al ICBF, como entidades beneficiarias de las denominadas contribuciones especiales, el reembolso de los aportes que, según su dicho, realizó sin fundamento jurídico, reclamación que tenía que presentarse dentro del término de cinco (5) años de que trata el artículo 2536 del Código Civil. Dado que no existe prueba en el expediente que acredite que dicha cooperativa pidió la devolución de los pagos que considera como no debidos por haber sido realizados en cumplimiento de la normativa que fue declarada nula -Decreto 2996 de 2004y tampoco que esa reclamación se hubiera negado, la Subsección concluye, como lo ha hecho en anteriores oportunidades, que no se demostró el daño cuya indemnización reclama en la demanda de reparación directa.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2996 DE 2004 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO

2536

CARGA DE LA PRUEBA / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / DEBERES DEL DEMANDANTE / CARGA DE LAS PARTES EN LA

ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / OMISIÓN DE APORTAR LA PRUEBA / COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO / AUSENCIA DE PRUEBA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / FALTA DE

PRUEBA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO

[L]a Coopersonal C.T.A. incumplió la carga que le imponía el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil que establecía que “[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, por cuanto, se insiste, no demostró la configuración del primer elemento de la responsabilidad, esto es, el daño, el que, tal y como lo estableció la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Sección, no se prueba únicamente con las constancias de los pagos realizados a favor del SENA y el ICBF y la declaratoria de nulidad —o inexequibilidad, en el caso de la TESA—de la norma que lo obligaba.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO - No configurada / AUSENCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO

PREVIO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO ADMINISTRATIVO

PARTICULAR - Inexistente / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL

TRIBUTO - Omisión / RECLAMACIÓN ANTE LA AUTORIDAD

ADMINISTRATIVA - Omisión

[M]al podría hablarse de una indebida escogencia de la acción, por cuanto, (…) no existe prueba que acredite que la cooperativa demandante le hubiera solicitado al SENA y al ICBF la devolución de aportes parafiscales asumidos con ocasión de lo establecido en el artículo 1 del Decreto 2996 de 2006. Dicho de otro modo: no existe un acto particular y concreto por medio del cual se le hubiera negado a Coopersonal C.T.A. el reintegro de las sumas de dinero pagadas a favor de las entidades beneficiarias de las denominadas contribuciones especiales, lo que es justamente la razón para que esta Sala considere que el daño alegado no se encuentra acreditado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1996 DE 2006 - ARTÍCULO 1

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con aclaración de voto de la honorable

consejera Marta Nubia Velásquez Rico.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-31-000-2007-00786-01(45565)

Actor: COOPERATIVA ALIANZA PERSONAL

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA)

Tema: CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL - realizada por las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado a favor del SENA e ICBF, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 1 del Decreto 2996 de 2004 / DAÑO - presupuestos esenciales de existencia: afectación a interés legítimo, carácter cierto y personal, que no hubiera sido reparado por otras vías / CARÁCTER CIERTO DEL DAÑOno se cumple en este caso, porque el interesado no reclamó la devolución de los aportes que consideró se hicieron sin fundamento jurídico, con el fin de que la Administración se pronunciara respecto de los efectos del fallo de nulidad del artículo 1 del Decreto 2996 de 2004.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 17 de abril de 2012 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La cooperativa Alianza Personal C.T.A., en vigencia del Decreto 2996 de 2004, realizó contribuciones parafiscales a favor del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBFy el SENA. Ese acto administrativo fue declarado nulo por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 12 de octubre de

2006. En ejercicio de la acción de reparación directa, dicha cooperativa solicitó la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por los perjuicios irrogados con la expedición del acto administrativo general anulado, a saber, las

contribuciones realizadas en los años 2004, 2005 y 2006, además de los respectivos intereses.

II. ANTECEDENTES

1. La demanda En escrito presentado el 10 de octubre de 2007 (fl. 120, c. 1), la cooperativa Alianza Personal (en adelante Coopersonal C.T.A.), por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la Nación -Ministerio de la Protección Social, el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, para que se les declarara patrimonialmente responsables de los perjuicios causados por la expedición del Decreto 2996 de 2004, por medio del cual se les impuso una carga parafiscal a las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado.

Coopersonal C.T.A. solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas (fls. 2 y 3, c. 1): 2.1. PRINCIPALES PRIMERA: Declarar responsable extracontractualmente a la NACIÓNMINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, por los daños antijurídicos ocasionados a la COOPERATIVA ALIANZA PERSONAL “COOPERSONAL” C.T.A., en virtud de la expedición ilegal del Decreto 2996 del 08 de septiembre de 2004.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, se condene a la NACIÓN-MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, al pago a favor de la COOPERATIVA ALIANZA PERSONAL “COOPERSONAL” C.T.A, de las sumas dinerarias canceladas por esta última por concepto de aportes parafiscales al SENA, I.C.B.F. y Cajas de Compensación

Familiar, durante el período comprendido entre el mes de noviembre de 2004 y el mes de octubre de 2006, por valor de SEISCIENTOS

TREINTA Y TRES MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y DOS MIL

CIENTO OCHENTA Y DOS PESOS ($633.362.182) M.L.

TERCERA: Se condene a la NACIÓN-MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, al pago a favor de la COOPERATIVA ALIANZA PERSONAL “COOPERSONAL” C.T.A., de los intereses de plazo o remuneratorios desde que se efectuaron cada uno de los pagos por concepto de aportes parafiscales al SENA, I.C.B.F. y Cajas de

Compensación Familiar.

CUARTA: Se condene a la NACIÓN-MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, al pago a favor de la COOPERATIVA ALIANZA PERSONAL “COOPERSONAL” C.T.A., de los intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia hasta que se verifique el pago total de las sumas dinerarias canceladas por concepto de aportes parafiscales al SENA, I.C.B.F. Cajas de Compensación Familiar.

QUINTA: En su oportunidad legal se condene en costas a las demandadas.

II.2. Subsidiarias PRIMERA: Declarar que los pagos efectuados por la COOPERATIVA AIANZA PERSONAL “COOPERSONAL” C.T.A., por concepto de aportes parafiscales al SENA, I.C.B.F., durante el período comprendido entre el mes de noviembre de 2004 y el mes de octubre de 2006 al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE “SENA” y al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR “I.C.B.F.”, son ilegales en

virtud de la declaratoria de nulidad del Decreto 2996 del 08 de septiembre de 2004.

SEGUNDA: Se declare conjuntamente responsable al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE “SENA” y al INSTITUO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR “I.C.B.F.”, por los daños antijurídicos ocasionados a la COOPERATIVA ALIANZA PERSONAL “COOPERSONAL” C.T.A., en virtud de la expedición ilegal del Decreto 2996 del 08 de septiembre de 2004, por parte de la NACIÓNMINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL.

TERCERA: Como consecuencia de la anterior declaración, se condene conjuntamente al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE “SENA” y al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR “I.C.B.F.”, al pago a favor de la COOPERATIVA ALIANZA PERSONAL “COOPERSONAL” C.T.A., de las sumas dinerarias canceladas por esta última por concepto de aportes parafiscales al SENA y al I.C.B.F., durante el período comprendido entre el mes de noviembre de 2004 y el mes de octubre de 2006 por valor de SEISCIENTOS TREINTA Y TRES

MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y DOS MIL CIENTO OCHENTA

Y DOS PESOS ($633.362.182) M.L.

CUARTA: Se condene conjuntamente al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE “SENA” y al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR “I.C.B.F.”, al pago a favor de la COOPERATIVA

ALIANZA PERSONAL “COOPERSONAL” C.T.A., de los intereses de plazo o remuneratorios desde que se efectuaron cada uno de los pagos por concepto de aportes parafiscales al SENA e I.C.B.F.

QUINTA: En su oportunidad legal se condenen en costas a las demandadas.

Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se narró que: Mediante Decreto 2996 de 8 de septiembre de 2004, el Gobierno Nacional obligó a las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado a incluir en sus estatutos y reglamentos el pago de las contribuciones parafiscales a favor del SENA, el ICBF y las Cajas de Compensación Familiar. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 12 de octubre de 2006, declaró la nulidad de las expresiones «y contribuciones especiales al SENA, ICBF y Cajas de Compensación» contenidas en el artículo 1º del Decreto 2996 de 2004. Durante el período en que el mencionado decretó gozó de presunción de legalidad, esto es, entre noviembre de 2004 y octubre de 2006, Coopersonal C.T.A. pagó las contribuciones parafiscales allí ordenadas, con destino al SENA, al ICBF y las Cajas de Compensación Familiar. La Nación -Ministerio de la Protección Social incurrió en extralimitación de funciones, al imponerle una carga parafiscal a las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, toda vez que, de conformidad con los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política, la competencia para establecer ese tipo de contribuciones está reservada al Congreso de la República, a las Asambleas Departamentales y a los

Concejos Municipales. De modo que la expedición del Decreto 2996 de 2004, declarado nulo posteriormente por el Consejo de Estado, constituye una «conducta ilegal de la administración» que le causó un daño antijurídico a Coopersonal C.T.A., representado en las sumas de dinero que tuvo que pagar por concepto de aportes parafiscales, las cuales deben ser reintegradas, con sus correspondientes intereses e indexaciones. De acuerdo con la demanda, la acción de reparación directa es procedente porque Coopersonal C.T.A. realizó los pagos por concepto de aportes parafiscales, en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 2996 de 2004, sin que mediara un acto administrativo particular susceptible de ser controvertido ante la jurisdicción contencioso administrativa, tal como lo ha sostenido la Sección Tercera del Consejo de Estado1.

2. Trámite en primera instancia 2.1. La demanda fue admitida mediante auto del 22 de enero de 2008 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el cual se notificó en debida forma a las demandadas y al Ministerio Público (fls. 122, 127-132 c. 1). 2.2. El ICBF contestó la demanda y, como razones de su defensa, señaló (i) que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que las sentencias de nulidad de actos administrativos de carácter general tienen efectos hacia el futuro, de modo que no hay lugar a devolver los dineros recaudados durante la vigencia del Decreto 2996 de 2004, y (ii) que, en todo caso, del total del monto de la indemnización

1 La parte demandante se refirió a las siguientes providencias: (i) auto del 15 de mayo de 2003, expediente 23.205, M.P. Alier Eduardo Enríquez Hernández, y (ii) sentencia del 5 de julio de 2006, expediente 21.051, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. reclamada por la parte actora, esto es, el 9% de los aportes, al ICBF solamente le correspondería el 3%, «valor que según lo indicado en el inciso anterior (…) difiere de los reportados por las cajas de compensación al ICBF, y no es cierto que se deba reparar incluyendo intereses» (fl. 295, c. 1). Adicionalmente, propuso las siguientes excepciones: -Falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que el daño alegado no fue causado por el ICBF, sino que, según la parte actora, aquel se produjo con ocasión de la expedición del Decreto 2996 de 2004, expedido por el Ministerio de la Protección Social. - Inexistencia de nexo causal entre el daño y la entidad a la que se le imputa la responsabilidad, por cuanto las circunstancias de modo tiempo y lugar en que ocurrieron los hechos permiten inferir que el ICBF no es