CE-08001-23-31-000-2008-00528-01(19122)-2014

ESTAMPILLA PRO DESARROLLO DEPARTAMENTAL / ESTAMPILLA PRO

CIUDADELA UNIVERSITARIA DEL ATLANTICO / HECHO IMPONIBLE DE LAS

ESTAMPILLAS PRO CIUDADELA UNIVERSITARIA Y PRO DESARROLLO

DEPARTAMENTAL / CONTRATOS OTORGADOS POR ENTIDADES PUBLICAS / DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO COMO CONTRATANTE FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 1222 DE 1986 – ARTICULO 170 / DECRETO LEY 1222 DE 1986 – ARTICULO 175 / LEY 77 DE 1981 – ARTICULO 1 / LEY 77

DE 1981 – ARTICULO 4

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 000041 DE 2002 (31 DE DICIEMBRE) – ARTICULO 135 LITERAL A.2 (Anulado parcialmente) / DECRETO ORDENANZAL 000823 DE 2003 (28 DE NOVIEMBRE) – ARTICULO 135 LITERAL A.2 (Anulado parcialmente)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá D.C., nueve (9) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 08001-23-31-000-2008-00528-01(19122)

Actor: NADIA BEATRIZ YARALA DIAZ

Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Procurador 117 Judicial II Administrativo de Barranquilla y por el apoderado judicial del Departamento del Atlántico contra la sentencia del 30 de junio de 2011, proferida por el Tribunal

Administrativo del Atlántico, que resolvió: “PRIMERO.- DECLARESE (sic) no probada la excepción propuesta por la parte demandada. SEGUNDO.- DECLARESE (sic) la nulidad del literal a.2 del artículo 135 de la Ordenanza No. 000041 del 31 de diciembre de 2002, expedida por la Asamblea del Atlántico, así como la referencias (sic) que del mismo se hacen en los demás artículos, literales y numerales de dicha Ordenanza, y el literal a.2 del artículo 135 del Decreto Ordenanzal No. 00823 del 28 de noviembre de 2003, expedida por el Gobernador del Atlántico, así como las referencias que del mismo se hacen en los demás artículos, literales y numerales de dicha ordenanza. TERCERO.- NOTIFÍQUESE personalmente el presente fallo a la Procuraduría Judicial delegada ante este tribunal.”

1. ANTECEDENTES 1.1. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad, la ciudadana Nadia Beatriz Yarala Díaz presentó ante el Tribunal Administrativo del Atlántico las siguientes pretensiones: “Con el debido respeto me permito solicitar a esa honorable corporación, que previos los trámites correspondientes al proceso ordinario de simple nulidad, establecidos en el Código Contencioso Administrativo, se atiendan

de manera favorable las siguientes pretensiones: 1Que se decrete la nulidad parcial del literal a.2 del artículo 135 de la ordenanza N° 000041 del 31 de diciembre de 2002, expedida por la Asamblea del Atlántico, así como las referencias que del mismo se hacen

en los demás artículos, literales y numerales de dicha ordenanza. Los apartes demandados son los que aparecen subrayados y en negrilla a continuación:  ORDENANZA N° 000041 DEL 31 DE DICIEMBRE DE 2002, ‘Por medio del cual se expide el Estatuto Tributario del Departamento del Atlántico.’ ‘ARTÍCULO 135: Hechos Generadores y base Gravable Generales: Según los usos y tarifas indicados para cada impuesto de estampillas en particular indicadas en los capítulos siguientes, generan la obligación de cancelar estampillas los siguientes hechos y actos, sobre las siguientes bases: a) Contratos: ‘a.1)…’ ‘a.2) todos los contratos y sus modificaciones con o sin formalidades plenas, que se suscriban en el departamento del Atlántico, cualquiera sea el lugar de ejecución de sus obligaciones y los contratos que se suscriban fuera del departamento, pero cuyas obligaciones se ejecuten o desarrollen total o parcialmente dentro del territorio de este, suscrito por entidades descentralizadas nacionales, unidades administrativas especiales de la nación y demás entidades del ordena (sic) nacional, con o sin personería jurídica y cualquiera se ala (sic) rama del poder publico (sic) a la que pertenezcan o al régimen especial al que estén sometidas, en los cuales estos entes actúen como contratantes, siempre que, además, tales entes tengan oficinas o dependencias dentro del territorio del Departamento, para estos efectos, se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras, a las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos

Domiciliarios –ESPen las que la Nación o sus entidades tengan participación en su capital, El Consejo Superior de la Judicatura y otras Dependencias de la Rama Judicial, La Fiscalía General de la Nación y sus entidades adscritas o vinculadas, La Defensoría del Pueblo, los organismos de control nacional tales como la Procuraduría General de la Nación, y la Contraloría General de la República las Corporaciones Autónomas Regionales y en general, todas las entidades señaladas en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.” ‘a.3… ‘a.4… ‘a.5… ‘PARÁGRAFO… ‘b) Pagos Laborales: Los abonos en cuenta y/o el pago de nómina por concepto de salario mensual realizado por las entidades descritas e incluidas en los literales a.1.) a.2) y a.3.), con exclusión de los gastos de representación ‘c)…’ ARTÍCULO 137. SUJETOS PASIVOS: Las siguientes personas, en su condición de contribuyente, responsable o agente retenedor según el caso, son responsables del pago de las estampillas ante el Departamento del Atlántico, según sea el hecho generador de que se trate: a) Contratos: ‘a.1)… ‘a.2. En los contratos o sus modificaciones celebradas por los entes territoriales, entidades nacionales, departamentales, distritales, municipales y, en general, por las entidades incluidas en los literales a.2 y a.3. del artículo 135 del presente estatuto…’ ‘a.3… ‘a.4…

‘PARÁGRAFO UNO…

‘PARÁGRAFO DOS…

‘PARÁGRAFO TRES… ‘b Pagos laborales: los entes territoriales, las entidades nacionales, departamentales, distritales, municipales y, en general, por las entidades incluidas en los literales a.1., a.2. y a.3. del artículo 135… ‘c)…’. CAPÍTULO I Estampilla Pro-desarrollo departamental ‘ARTÍCULO 145. Base gravable y tarifa a) Contratos: ‘Se causa por todos los hechos generadores indicados en los literales a.1), a.2), a.3.), a.4.), a.5), del artículo 135 de este Estatuto. La tarifa será del … b) Pagos Laborales: ‘Se causa por el hecho generador indicado en el literal b.) del artículo 135 a las tarifas del … ‘c)…’ CAPÍTULO II Estampilla Ciudadela Universitaria ‘ARTÍCULO 148. Base gravable y tarifa a) Contratos: Se causa por todos los hechos generadores indicados en los literales a.1), a.2), a.3.), a.4.), a.5), del artículo 135 de este Estatuto. La tarifa será del… b) Pagos Laborales: Se causa por el hecho generador indicado en el literal b.) del artículo 135 a las tarifas del… c) …’ 2.- Que se decrete la nulidad parcial del literal a.2 del artículo 135 del Decreto Ordenanzal N° 000823 del 28 de noviembre de 2003, expedido por el Gobernador del Atlántico, así como las referencias que del mismo se hacen en los demás artículos, literales y numerales de dicho acto. Los apartes demandados son los que aparecen subrayados y en

negrilla a continuación:  DECRETO ORDENANZAL N° 000823 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2003, ‘Por el cual se expide el Estatuto Tributario del Atlántico’ ARTÍCULO 135: Hechos Generadores y base gravable generales: Según los usos y tarifas indicados para cada impuesto de estampillas en particular indicadas en los capítulos siguientes, generan la obligación de cancelar estampillas los siguientes hechos y actos, sobre las siguientes bases: a) Contratos: ‘a.1)…’ ‘a.2. Todos los contratos y sus modificaciones, con o sin formalidades plenas, que se suscriban en el Departamento del Atlántico, cualquiera sea el lugar de ejecución de sus obligaciones y los contratos que se suscriban fuera del Departamento, pero cuyas obligaciones se ejecuten o desarrollen total o parcialmente dentro del territorio de este, suscrito por entidades descentralizadas nacionales, unidades administrativas especiales de la nación y demás entidades del orden nacional, con o sin personería jurídica y cualquiera sea la rama del poder público a la que pertenezcan o el régimen especial al que están sometidas, en los cuales estos entes actúen como contratantes, siempre que, además, tales entes tengan oficinas o dependencias dentro del territorio del Departamento. Para estos efectos, se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras:  a las empresas prestadoras de servicio público Domiciliarios –ESPen las que la Nación o sus entidades tengan participación en su capital.  el consejo Superior de la Judicatura, y todas las dependencias de la Rama Judicial,

 la Fiscalía General de la Nación, y sus entidades adscritas o vinculadas,  la Defensoría del Pueblo,  los organismos de control nacional tales como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República,  el Banco de la República,  las Corporaciones Autónomas Regionales y,  en general, todas las entidades señaladas en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.’ ‘a.3… ‘a.4… ‘a.5… ‘PARÁGRAFO…’ ‘b) Pagos Laborales: Los abonos en cuenta y/o el pago de nómina por concepto de salario mensual realizado por las entidades descritas e incluidas en los literales a.1), a.2) y a.3) con exclusión de los gastos de representación (Ordenanza No. 000041/2002)’ ‘c)… ‘ARTÍCULO 137. SUJETOS PASIVOS: Son sujetos de la obligación tributaria o de las sanciones, los contribuyentes o los responsables que como agentes de retención deben cumplir los deberes formales relativos al gravamen, según el hecho generador de que se trate: a)’Contratos: En los contratos de cuantía determinada, con o sin formalidades plenas y sus modificaciones, en la presentación de las facturas, en los contratos o documentos de cuantía indeterminada que se suscriban o se encuentren suscritos , en los cuales actúe como contratante las entidades públicas a las que hacen referencia los literales a.1), a.2), y a.3) del artículo 135 del presente Estatuto,

… ‘… ‘b) Pagos laborales: Los entes territoriales, las entidades nacionales, departamentales, distritales, municipales y, en general, las entidades incluidas en los literales a.1., a.2 y a.3. del artículo 135… ‘c)…’. CAPÍTULO I Estampilla Pro-desarrollo departamental ‘ARTÍCULO 145. Base gravable y tarifa a) Contratos: Se causa por todos los hechos generadores indicados en los literales a.1), a.2), a.3.), a.4.), a.5), del artículo 135 de este

Estatuto. La tarifa será: b) Pagos laborales: ‘Se causa por el hecho generador indicado en el literal b.) del artículo 135…

‘c)…’. CAPÍTULO I Estampilla Ciudadela Universitaria ‘ARTÍCULO 148. Base gravable y tarifa a) Contratos: Se causa por todos los hechos generadores indicados en los literales a.1), a.2), a.3.), a.4.), a.5), del ARTÍCULO 135. En todos los casos la tarifa será del… b) Pagos laborales: ‘Se causa por el hecho generador indicado en el literal b.) ARTÍCULO 135 a las tarifas… ‘c)…’. 2.1.1. Normas violadas. La demandante invocó como normas violadas: - Artículos 4, 13, 150 [numeral 12], 287, 300 [numeral 4], 313 [numeral 4] y 363 de la Constitución Política. - Artículo 4 de la Ley 77 de 1981. - Artículos 62 [numeral 15], 170 y 175 del Decreto Ley 1222 de

1986. 2.1.2. Concepto de la violación

a. Violación de las normas superiores La demandante alegó que la expedición de las ordenanzas demandadas obedeció al propósito de asegurar algunas obras de interés departamental. Que, no obstante, al establecer, en su contenido, que los organismos del orden nacional eran sujetos pasivos del tributo, incurrieron en la violación de normas superiores, en tanto que ni la Asamblea Departamental del Atlántico ni el Gobernador del mismo departamento son competentes para imponer gravámenes a organismos del orden nacional. Alegó que se configuró la violación del artículo 4 de la C.P., pues las normas demandadas transgredieron lo dispuesto en los artículos de la misma Carta que asignan las competencias en materia tributaria, especialmente las que limitan las facultades de las asambleas y de los concejos, en materia impositiva, dentro de sus territorios. Indicó que aunque los impuestos de estampillas Ciudadela Universitaria y Pro Desarrollo Departamental fueron autorizados por las Leyes 77 de 1981 y 3ª de 1986, no pueden desconocer los principios de legalidad y de representación popular en materia tributaria, al igual que el de autonomía territorial. Que, en consecuencia, vulneraron los artículos 150 numeral 4 y 287 de la C.P., toda vez que “gravaron entidades por fuera de la órbita del Departamento.” Sostuvo que también se vulneró el derecho a la igualdad de los servidores públicos y contratistas de las entidades nacionales mencionados en el literal a.2. del artículo 135 de las ordenanzas demandadas, al hacer más gravosa la situación salarial frente a otros servidores nacionales que laboran fuera del Departamento

del Atlántico y que no deberían tener la obligación de pagar los tributos demandados. Adujo que de conformidad con el artículo 300 [numeral 4] de la Constitución Política, corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de las ordenanzas, “decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales.” Que de la norma se desprende que la facultad de las Asambleas Departamentales para decretar tributos y contribuciones sólo puede ser ejercida dentro de los parámetros y limitaciones que señale la ley. De ahí que dichas corporaciones solamente puedan establecer en sus respectivas jurisdicciones aquellos impuestos o contribuciones que hayan sido creados o autorizados previamente por el Congreso de la República, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150 [numeral 12] de la C.P., en concordancia con los artículos 287 y 300 [numeral 4] de la C.P. Dijo que en repetidas ocasiones las Altas Cortes se han pronunciado sobre las competencias de las entidades territoriales en materia tributaria, al exponer, con absoluta claridad, que dichas entidades son de naturaleza derivada, esto es, supeditadas a la ley, lo que equivale a decir que no pueden, de manera autónoma, establecer en sus jurisdicciones impuestos, tasas o contribuciones que no hayan sido creadas o autorizadas por el legislador, o ampliar o modificar los hechos generadores del impuesto. Que, así se estableció en la Sentencia C-335 de 1996, con ponencia del magistrado Jorge Arango Mejía. Que, conforme con lo anterior, al no existir una disposición legal que permita a las

Asambleas Departamentales gravar los contratos y los pagos de salarios o abonos en cuenta a cargo de la Defensoría del Pueblo y demás entidades del orden nacional, mencionadas en el literal a.2. demandado, se vulneran las normas de carácter superior ya mencionadas. La demandante adujo que también se vulneró el artículo 313 [numeral 4] de la C.P., pues, si bien la norma sólo alude a la competencia de los concejos en materia impositiva, y la norma demandada fue dictada por la Asamblea Departamental del Atlántico, en materia de impuestos los concejos distritales o municipales no son autónomos absolutamente y para ellos operan los mismos conceptos de jurisdicción y competencia que para las asambleas departamentales. Expresó que también se configuró la violación del principio de equidad en el sistema tributario, pues los tributos demandados hacen más gravosa la situación salarial de los servidores públicos que laboran en el Departamento del Atlántico, a pesar de depender administrativamente de las mismas entidades del orden nacional definidas como sujetos pasivos del tributo, distinto del que se otorga a los demás servidores públicos que laboran en las mismas entidades y organismos del Estado. Dijo que no podía perderse de vista que la remuneración de los servidores públicos vinculados a las entidades a las que aluden los actos administrativos demandados ya está gravada por la ley tributaria, lo que genera una doble imposición. Indicó que se vulneró el artículo 4 de la Ley 77 de 1981 y los artículos 62 [numeral 15], 170 y 175 del Decreto Ley 1222 de 1986, en tanto la Asamblea Departamental

del Atlántico no tiene facultades para gravar, por medio de las estampillas, los sueldos de los servidores públicos y contratistas pertenecientes a organismos del orden nacional. Que, al hacerlo, vulneró las normas mencionadas, en la medida en que, cuando las normas se refieren a las operaciones que se ejecuten en esa entidad territorial, en ningún momento hacen referencia al pago de las remuneraciones salariales y/o contractuales a que tienen derecho los servidores públicos del orden nacional que laboran en el Atlántico, pues resulta obvio que tales operaciones son de carácter nacional, por el origen mismo de los recursos presupuestales involucrados. Que en el ordenamiento jurídico vigente a partir de la Constitución Política no existe ninguna ley que habilite a los cuerpos colegiados territoriales para gravar con los impuestos estampillas ciudadela y pro desarrollo a los contratos y relaciones laborales suscritas por funcionarios del orden nacional, como por ejemplo los empleados de la Defensoría del Pueblo, razón por la que la Asamblea demandada, al imponer estos gravámenes vulneró los principios de legalidad y de representación popular. b. Doble tributación y carácter documental del impuesto de las estampillas Dijo la demandante que las estampillas territoriales son un impuesto de carácter documental, que recae sobre los documentos que establezcan la asamblea o el concejo, según el orden territorial al que corresponda. Que así lo reafirmó la Corte Constitucional en la Sentencia C-109 de 2001. Indicó que los salarios constituyen una contraprestación que percibe el empleado por la prestación de sus servicios y, por lo tanto, no son un documento. Luego, entonces, no pueden válidamente gravarse con el impuesto de estampillas que,

como determinó la Corte Constitucional, es un gravamen documental, esto es, recae sobre documentos, no sobre salarios. Citó el concepto N° 014 de febrero de 1999, proferido por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al analizar un caso similar relacionado con la estampilla Pro-Cultura, en el que se determinó que “no es posible gravar con tributos de la órbita departamental el salario de los trabajadores por cuanto va en contravía de lo dispuesto en el régimen laboral”. Dijo que la Ordenanza No. 41 del 31 de diciembre de 2002 y el Decreto Ordenanzal No. 0823 del 28 de noviembre de 2003, expedidos por la Asamblea Departamental del Atlántico y el Gobernador del Atlántico, respectivamente, establecieron, entre otras, las estampillas Pro-Desarrollo Departamental y Ciudadela Universitaria, con fundamento en las leyes 77 de 1981, 71 de 1989 y el Decreto Ley 1222 de 1986. Que de los artículos 170 y 175 del Decreto Ley 1222 de 1986, que regula las estampillas pro-desarrollo y pro-electrificación rural, se advierte que la obligación de anular y de expedir las estampillas radica en los funcionarios departamentales que intervienen en la expedición del acto, lo que significa que los actos o documentos gravados corresponden a aquellos que expiden o suscriben las autoridades departamentales. Que, en consecuencia, la Asamblea Departamental no podía gravar con las estampillas señaladas los actos o documentos suscritos o

expedidos por autoridades diferentes. Finalmente indicó que la autorización para expedir la estampilla pro ciudadela universitaria del Atlántico comprende los actos en los cuales intervengan funcionarios del orden nacional, que están obligados a adherir y a anular la estampilla. Que, sin embargo, ello no obsta para que, en todo caso, los actos o documentos gravados sean de aquellos sobre los cuales tiene jurisdicción la Asamblea Departamental del Atlántico. 1.2. SUSPENSIÓN PROVISIONAL El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto del 10 de marzo de 20091, decretó la suspensión provisional solicitada por la demandante en el escrito de la demanda, por considerar que las leyes que regulan las estampillas son las que dejan claro que las asambleas departamentales carecen de competencia para imponer gravámenes a entidades del orden nacional y porque, además, la asamblea demandada al expedir los actos acusados sólo tenía competencia para gravar entidades del orden departamental. Esa decisión no fue objeto de recurso, según se advierte en el expediente. 1.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1 Folios 246 a 263. El apoderado judicial de la Asamblea Departamental del Atlántico se opuso a las pretensiones de la demanda. Dijo que si se tienen en cuenta las normas constitucionales y legales citadas como violadas en la demanda, se advierte que el literal a.2 del artículo 35 de la ordenanza No. 41 del 31 de diciembre de 2002, expedida por la Asamblea Departamental del Atlántico, no contraviene dichos preceptos, pues el congreso ha autorizado a algunas asambleas a gravar,

mediante estampillas, las operaciones que se lleven a cabo en su respectivo departamento. Que, sobre el particular, se pronunció la sentencia C-873 de 2002, proferida por la Corte Constitucional, de la que transcribió apartes. Que, en el caso concreto, la actora, a pesar de que en las pretensiones de la demanda alega que la ordenanza demandada contraviene lo dispuesto en la Constitución y la ley, la misma demandante afirmó que la Ley 71 del 15 de diciembre de 1989, en el artículo 8, dispuso que en los institutos descentralizados y entidades del orden nacional que funcionan en el Departamento del Atlántico sería obligatorio el uso de la estampilla Ciudadela Universitaria del Atlántico, de que tratan las leyes 77 de 1981 y 50 de 1989. Que, en consecuencia, la ordenanza demandada está fundada en esa ley, razón por la que la demandante debió demandar la inconstitucionalidad de la ley que autorizaba la adopción de la estampilla y no la de la ordenanza. Para el efecto, propuso la excepción de carencia total de fundamentos jurídicos en la demanda. Adicionalmente, solicitó que se revocara el auto del 10 de marzo de 2009, mediante el que se admitió la demanda y se decretó la suspensión provisional del literal a.2. del artículo 135 de la Ordenanza 41 del 31 de diciembre de 2002, expedida por la Asamblea Departamental del Atlántico, así como de las referencias que del mismo se hacen en los demás artículos, literales y numerales de dicha ordenanza, porque no son contrarias ni a la Constitución ni a la ley.

El apoderado judicial del Departamento del Atlántico también se opuso a las pretensiones de la demanda. Adujo que la Ordenanza 41 de 2002, con sus modificaciones, estaba vigente y que, pese a que la actora le endilgó defectos en los trámites requeridos para su expedición, lo cierto es que dichos defectos no generan la expedición irregular, necesaria para que se decrete la nulidad del acto administrativo. Dijo que el Consejo de Estado ha elaborado la teoría de las formalidades y procedimientos sustanciales y no sustanciales o accidentales, en el sentido de que sólo en los casos en los que las formalidades y procedimientos puedan calificarse de sustanciales, su omisión dará lugar a la ilegalidad del acto. Sostuvo que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, pese a que esa calificación es difícil y depende de cada caso, el criterio principalmente aplicable es el de que la formalidad o procedimiento que se omite debe ser de tal talante que sea determinante para tomar la decisión. Indicó que la postura de esta Corporación es aplicable a todo tipo de acto administrativo, bien sea particular (como la liquidación de un impuesto) o general, como el que está siendo objeto de estudio. Indicó que la Ley 645 de 2001, en su artículo 3°, autorizó a las asambleas departamentales en cuyos territorios funcionaran Hospitales Universitarios, para que determinaran las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios de los mismos. Que la facultad que la ley otorgó a las asambleas departamentales es eminentemente tributaria, porque

le fueron atribuidas potestades para determinar las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla, como ocurrió con los actos demandados, en relación con las actividades y operaciones que se realizan en el Departamento del Atlántico, actividades que deben ser gravadas con la estampilla pro hospital universitario, en armonía con las citadas facultades legales. Que, en consecuencia, no tiene vocación de prosperidad la pretensión de la demandante, pues la ordenanza demandada se fundamenta en la Ley 645 de 2001. Citó los artículos 1 al 6 de la Ley 645 de 2001, para concluir que se trata de una ley de autorización que dejó a cargo de las asambleas departamentales un amplio margen para configurar la estampilla como categoría tributaria. Que, además, la ley en mención constituye el principal referente legal que debe atenderse al momento de adopción de la estampilla en los diferentes departamentos. Que, en todo caso, de dicha ley no se derivan restricciones directas para la definición del hecho generador o de la base gravable, salvo la exigencia de que se trate de actividades u operaciones realizadas en los departamentos o municipios de los mismos. Citó la sentencia C-227 de 2002, para concluir que la regulación de los elementos propios a la estampilla, definidos por el legislador en la Ley 645 de 2001, eran suficientes para garantizar el principio de legalidad. Que, por esa razón, la Asamblea del Atlántico actuó en derecho cuando expidió la ordenanza demandada. Dijo que la prohibición establecida en los artículos 71-5 y 170 del Decreto Ley

1222 de 1986 no era aplicable al caso sub examine, en tanto que la estampilla Pro Hospital Universitario de Barranquilla no grava artículos, objetos o industrias. Que se trata de un tributo que gira en torno a determinados documentos: la expedición de facturas o la presentación de la declaración tributaria del impuesto de industria y comercio, como corresponde a su origen histórico. Indicó que la actora también considera que gravar la expedición de facturas implica gravar el ejercicio de actividades que ya fueron objeto de imposiciones por la ley con tributos como el ICA, el IVA, etc. Que, en ese punto, la demandante desconoce que los hechos generadores de todos los impuestos son diferentes. Que en la estampilla Pro Hospital Universitario de Barranquilla, el hecho generador es la expedición de un documento llamado factura o la presentación de un documento privado, llamado declaración tributaria. Que no es procedente decir que existe una doble tributación, pues no hay identidad en el hecho generador del impuesto de industria y comercio (realización de actividades industriales, comerciales y de servicios en la jurisdicción del municipio) y el hecho generador de la estampilla pro-hospital Universitario de Barranquilla. En relación con el argumento esgrimido por la demandante, en el que sostiene que la Asamblea del Atlántico excedió los parámetros de la Ley 645 de 2001, en cuanto a que la estampilla solo puede ser impuesta a actuaciones o actos, para cuya expedición sea necesaria la intervención o el concurso de un funcionario público, es preciso indicar que la actora confunde aspectos que son propios a la

estructura de la obligación tributaria, con otros, que sin ser menos importantes, pertenecen al campo de las disposiciones tendientes a facilitar la administración y control del tributo. Respecto de los demás argumentos de la demanda, adujo la demandada que la Estampilla Pro Hospital Universitario de Barranquilla es un tributo territorial. Que, por tanto, los privilegios o exenciones son privativas de la Asamblea Departamental y no del legislador, conforme con el artículo 294 de la C.P. y que, por esa razón, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la misma. Para sustentar su dicho, citó apartes de varias sentencias dictadas por esa Corporación judicial. Finalmente, presentó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues el órgano que expidió las ordenanzas demandadas fue la Asamblea Departamental del Atlántico y no la Gobernación del Atlántico, razón por la que no podía ser convocado como demandado en este proceso. 1.4. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia del 30 de junio de 2011, declaró no probada la excepción propuesta por la parte demandada y declaró la nulidad del literal a.2. del artículo 135 de la Ordenanza 41 del 31 de diciembre de 2002, expedida por la Asamblea del Atlántico, así como las referencias que, del mismo, se hacían en los demás artículos, literales y numerales de dicha ordenanza. También declaró la nulidad del literal a.2 del artículo 135 del Decreto Ordenanzal No. 0823 del 28 de noviembre de 2003, expedido por el Gobernador del Atlántico, así como las referencias que del mismo se hacían en los demás

artículos, literales y numerales de dicho decreto. También sostuvo que con los actos administrativos acusados se determinaron hechos gravables sobre los que se aplicaría el pago de las mencionadas estampillas, entre los que quedaron gravados los contratos y sus modificaciones y los pagos laborales efectuados por las entidades descentralizadas nacionales, unidades administrativas especiales de la Nación y demás entidades del orden nacional, con o sin personería jurídica y cualquiera que sea la rama del poder público a la que pertenezcan o el régimen especial al que estén sometidas. Que, en ese entendido, los argumentos planteados por la actora tienen vocación de prosperidad, por cuanto la Asamblea Departamental del Atlántico no tiene competencia para establecer, en los apartes de las ordenanzas acusadas, que las entidades del orden nacional son sujetos pasivos del tributo correspondiente a las estampillas denominadas Pro Ciudadela Universitaria del Atlántico, Pro Desarrollo Departamental, Pro Electrificación Rural, Pro Bienestar del anciano. 1.5. EL RECURSO DE APELACIÓN 1.5.1. Recurso de apelación del Procurador 117 Judicial II Administrativo d