CE-08001-23-31-000-2009-00640-01-2010

RECURSO DE APELACIÓN – Contra auto que rechazó la demanda por caducidad / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por caducidad / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es la que procede para la anulación de acto que impone una obligación dineraria / TEORÍA DE LOS

MÓVILES Y FINALIDADES – Aplicación / CRITERIO DE LA PRETENSIÓN

LITIGIOSA – Aplicación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[L]a Sala que la aplicación de la Teoría de los Motivos y Finalidades es procedente pero en el sentido expuesto y no en el que pretende el recurrente, toda vez que el acto administrativo del que se pretende la declaración de nulidad es de contenido particular y concreto, y por lo tanto la acción procedente no es la pública de nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho al tenor de lo dispuesto en el artículo 85 del C.C.A., dado que se trata de una clara obligación dineraria impuesta a personas determinadas, entre ellas el actor, que determina para él una situación jurídica particular representada en el mandato de pago de una suma de dinero.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil diez (2010) Radicación número: 08001-23-31-000-2009-00640-01

Actor: JOSUE PINILLA GARCIA

Demandado: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE BARRANQUILLA Y LA REGION CARIBE La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 15 de septiembre de 2009 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual rechazó por caducidad, la demanda promovida en ejercicio de la acción pública de nulidad.

I. La actuación procesal Actuando a través de apoderado, el señor Josué Pinilla García presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Atlántico con el fin de que declarara la nulidad de las facturas emitidas el 5 de diciembre de 2005 mediante las cuales se cobra la contribución por valorización a los inmuebles rurales vecinos del corregimiento de Juan Mina, expedidas por la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y la Región Caribe S.A. EDUBAR S.A., solicitando: “1°) Que son nulas las facturas emitidas por la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE BARRANQUILLA Y LA REGIÓN CARIBE S.A. – EDUBAR S.A. en diciembre 5 de 2005, por medio de las cuales se liquidó la contribución de valorización de beneficio general a los inmuebles rurales vecinos del corregimiento de Juan Mina que a continuación se relacionan: (…) (Cuadro) (…) 2°) Como consecuencia de la declaratoria de nulidad expresamente el TRIBUNAL declare que ninguno de los predios arriba relacionados tienen la condición de sujeto pasivo de la contribución de valorización de beneficio general, al tratarse de inmuebles con destinación y uso de suelo

rural y por tanto no comprendidos dentro del alcance del artículo cuarto del Decreto 0114 del 27 de julio de 2005”. I.2. El auto recurrido Mediante el auto apelado el a quo adoptó la decisión de rechazar la demanda de la referencia por caducidad, indicando que la acción invocada no es la adecuada; ello por cuanto si prosperara la pretensión automáticamente implicaría un restablecimiento, y en atención a ello y a la teoría de los móviles y los fines de la acción, la procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho. Adujo, que de todas las facturas emitidas por EDUBAR S.A. que fueron demandadas, sólo la primera constituye un acto administrativo, y las siguientes serían acciones de cobro. En vista de lo anterior, y teniendo en cuenta que dicha primera factura data del 5 de diciembre de 2005, y el momento de presentación de la demanda fue el 6 de julio de 2009, a juicio del Tribunal ya había operado el fenómeno de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento instaurada.

II. El recurso de apelación El recurrente solicitó que se revoque el auto apelado y, en su lugar, se admita la presente acción, por las siguientes razones: Expuso que el Tribunal Administrativo del Atlántico desestimó el hecho de que la demanda fue incoada expresamente en ejercicio de la acción de simple nulidad contra un acto particular, no pretendiendo ser la de nulidad y restablecimiento del derecho, y por lo tanto no puede dicha entidad judicial argumentar la caducidad de una acción que no fue la vía procesal empleada.

Indicó que el Tribunal vulneró el acceso a la justicia y el debido proceso al

pronunciarse sobre una acción no invocada, y guardar silencio respecto a la impetrada. Manifestó que si bien con la demanda interpuesta se persigue la nulidad de actos particulares, lo que en realidad se cuestiona es la legalidad de la expedición de las facturas de EDUBAR S.A., puesto que a través de éstas se realizaron cobros de la contribución de valorización de beneficio general sobre inmuebles rurales, sin tener en cuenta que estos no se encuentran incluidos en el artículo 4 del Decreto 0114 de 2005, el cual determina los sujetos pasivos de dicho gravamen; con base en esto es claro para el actor que se trata de un interés colectivo toda vez que afecta a un gran número de personas en su desarrollo y bienestar social y económico. Señaló que según jurisprudencia de esta Corporación, la acción de nulidad resulta procedente contra actos particulares cuando comporte un especial interés para la comunidad, y en este caso el cobro realizado además de afectar individualmente a cada sujeto contribuyente, representa un perjuicio colectivo para los propietarios de inmuebles rurales, y adicionalmente se trata de un exceso en las competencias de EDUBAR S.A. que le genera un enriquecimiento injustificado a través del detrimento patrimonial de personas que no deberían estar obligadas a ese pago.

III. Las consideraciones Se demanda en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A. las facturas emitidas por EDUBAR S.A., mediante las cuales se liquidó la contribución por valorización de los predios rurales vecinos del corregimiento de

Juan Mina. Observa el Despacho que las decisiones enjuiciadas tienen un claro contenido particular y concreto, y que en esa medida, la acción que procede es la de nulidad

y restablecimiento del derecho. No obstante, de cara a lo aludido por el demandante respecto de la procedencia de la acción de nulidad incoada contra los citados actos administrativos, la Sala debe señalar que en aplicación de la Teoría de los Motivos y Finalidades si bien de ordinario se ha entendido que los actos administrativos de carácter particular o concreto son controvertibles ante la Jurisdicción Contenciosa por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y los actos de carácter general a través de la acción de nulidad, la jurisprudencia también se ha encargado de advertir cómo, en algunos eventos y siguiendo determinadas pautas, ésta regla general puede encontrar una verdadera excepción funcional, es decir, la posibilidad de atacar actos de carácter general a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y de hacer uso de la acción pública de nulidad para demandar actos administrativos de carácter particular. Así las cosas, en el caso que nos ocupa, teniendo en cuenta la citada teoría, con la adición del criterio de la “Pretensión Litigiosa”, según la cual, si del fallo de nulidad que eventualmente se adoptara, se genera un restablecimiento del derecho a favor del demandante o de un tercero, la acción procedente no es la de nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, considera la Sala que en el evento de declararse la nulidad de las facturas que se controvierten, no sólo el señor Josué Pinilla García sino todos los propietarios gravados con la contribución obtendrían un evidente restablecimiento de su derecho representado en el hecho de no obligarse al pago de la suma de dinero que debe cancelar por concepto del

tributo impuesto, o que, de haberlo cancelado, le fuera devuelto. En este orden, encuentra la Sala que la aplicación de la Teoría de los Motivos y Finalidades es procedente pero en el sentido expuesto y no en el que pretende el recurrente, toda vez que el acto administrativo del que se pretende la declaración de nulidad es de contenido particular y concreto, y por lo tanto la acción procedente no es la pública de nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho al tenor de lo dispuesto en el artículo 85 del C.C.A., dado que se trata de una clara obligación dineraria impuesta a personas determinadas, entre ellas el actor, que determina para él una situación jurídica particular representada en el mandato de pago de una suma de dinero. Además de lo anterior y una vez aclarado el tema de la procedencia de la acción, debe la Sala advertir que según consta en el expediente la fecha de presentación de la demanda fue el 6 de julio de 2009 (Folio 20 del Cuaderno del Tribunal) y la fecha de expedición de la factura demandada fue el 5 de diciembre de 2005 (folio 75 del cuaderno del Tribunal), lo que podría estar indicando que en este caso haya operado el fenómeno de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 136 del C.C.A., razón adicional que sustenta el pronunciamiento del Tribunal Administrativo del Atlántico. En tal sentido, la Sala confirmará el auto apelado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto apelado.

En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 28 de octubre de 2010.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO