CE-08001-23-31-000-2010-00231-01(0917-11)-2012

ACCION DE SIMPLE NULIDAD - Acto de carácter general / ACTO QUE SUPRIME EMPLEOS - Acción de nulidad / RECHAZO DE LA DEMANDAImprocedente no busca restablecimiento del derecho sino nulidad del acto Sobre el carácter del acto acusado, considera la Sala que éste es general, en razón a que no determina las personas sobre las cuales recae la decisión administrativa, con efectos particulares, ya que concreta su contenido al suprimir la totalidad de los cargos de vigilancia dentro del ente territorial, por lo que no puede hablarse de un acto del todo abstracto, alejado de la órbita individual de los trabajadores afectados. Sobre el particular, se considera que el artículo 2º del Decreto 870 de 23 de diciembre de 2008, puede ser enjuiciado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de la acción de simple nulidad, cuando la finalidad del accionante es someter a la administración pública al imperio del derecho objetivo, o la de nulidad y restablecimiento del derecho, si se pretende la tutela de derechos conculcados por los efectos particulares del acto, para restablecerlos o evitar su violación. Ahora bien, teniendo en cuenta los argumentos de la providencia recurrida para rechazar la demanda, estima la Sala importante resaltar que si bien la nulidad de un acto de contenido general tiene como efecto volver las cosas al estado en que se encontraban antes de su expedición, por los efectos ex tunc que acompañan a la declaración de nulidad de un acto administrativo, sin embargo, esto no genera un inmediato restablecimiento de las situaciones que se hayan causado durante la vigencia de la norma retirada

del ordenamiento jurídico. En contraste, se advierte que el Sindicato de Trabajadores de Instituciones Educativas del Distrito de Barranquilla “Sintradeiba”, no formuló pretensiones de restablecimiento del derecho o que versaran sobre situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, vr. gr. que se suprimió el cargo de trabajadores cobijados con fuero sindical, sino exclusivamente de control de legalidad en abstracto, como se puede apreciar en la demanda presentada. En ese orden de ideas, debe decirse que como lo buscado en este caso es únicamente la restauración de la legalidad y del orden jurídico general, y no se obtendrá un restablecimiento automático del derecho con la eventual declaración de nulidad del acto acusado, es posible cuestionar su legalidad mediante la acción de simple nulidad establecida en el artículo 84 del C. C. A.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

84

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero del año dos mil doce (2012).

Radicación número: 08001-23-31-000-2010-00231-01(0917-11)

Actor: SINDICATO DE TRABAJADORES DE INSTITUCIONES EDUCATIVAS

DEL DISTRITO DE BARRANQUILLA - SINTRADEIBA

Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante

contra el auto de 5 de noviembre de 2010 dictado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual se rechazó la demanda formulada, por falta de legitimación en la causa por activa.

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C. C. A., el Sindicato de Trabajadores de Instituciones Educativas del Distrito de Barranquilla “Sintradeiba”, solicitó que se declarara la nulidad del artículo 2º del Decreto 870 de 23 de diciembre de 2008, proferido por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, por el cual se establece la planta de personal de la Alcaldía Distrital, en cuanto suprimió los cargos de vigilancia en las instituciones educativas de ese ente territorial.

II. LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda presentada por las razones que se resumen a continuación (fls. 36-38): Señaló que el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo establece que toda persona puede ejercer la acción de simple nulidad en busca de desvirtuar la presunción de legalidad que cobija los actos administrativos de carácter general.

Indicó que la Corte Constitucional ha señalado que una asociación sindical, está plenamente legitimada para ejercer acciones en nombre de sus agremiados, siempre y cuando sea en aras de proteger el derecho a la asociación, pero que ello no implica que pueda acudir a los estrados judiciales en procura de los derechos particulares de los trabajadores sindicalizados, quienes deben activar el aparato jurisdiccional de manera directa o a través de apoderado.

De lo anterior, el Tribunal concluyó que en el presente caso “Sintradeiba” carece de legitimación en la causa por activa, ya que lo pretendido con la demanda es la protección de los derechos y prestaciones sociales de los trabajadores a quienes le fueron suprimidos los cargos, que pueden ejercer la acción establecida en el artículo 85 del C. C. A. de manera independiente. Para reforzar esto último, el A quo destacó que por la naturaleza del acto acusado, esto es, el Decreto 870 de 2008, de prosperar las pretensiones de la demanda, ello conllevaría a un restablecimiento automático del derecho, situación ajena a la acción de nulidad simple.

III. EL RECURSO La parte demandante interpuso recurso de apelación, visible en los folios 39 a 42 del expediente, contra el auto de 5 de noviembre de 2010 proferido por el Tribunal

Administrativo del Atlántico. En primer lugar, manifestó el recurrente que la demanda cumple con todos los requisitos de procedibilidad establecidos en el artículo 137 del C. C. A. De otra parte, señaló que el A quo confunde las acciones de simple nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, resaltando que estos mecanismos de protección judicial tienen legitimación en la causa, términos, finalidades y efectos diferentes, citando para tal efecto al tratadista Carlos Betancur Jaramillo y la sentencia del Consejo de Estado de 4 de marzo de 2003, Rad. 5682, M. P. Manuel Urueta. Manifestó que en la referida sentencia, esta Corporación reafirmó que es posible cuestionar la legalidad de un acto administrativo de contenido particular a través de

la acción de simple nulidad, siempre y cuando dicho acto comporte un especial interés para la comunidad, con innegable proyección e incidencia para un gran número de colombianos. Indicó que el Tribunal erradamente entendió que el objetivo de la demanda era la protección de los derechos y prestaciones sociales de los trabajadores, cuando ésta se presentó simplemente para que se declare la nulidad de un acto administrativo del orden distrital, en aras de salvaguardar el orden jurídico en abstracto, sin pretensión alguna de condena o restablecimiento a favor de los agremiados. Señaló también, que “Sintradeiba” es una persona jurídica, con capacidad para ejercer derechos y contraer obligaciones, y para ser representada judicial y extrajudicialmente, de conformidad con el artículo 633 del Código Civil, razón por la cual no se puede pretender que el sindicato no pueda promover la acción establecida en el artículo 84 del C. C. A. Afirmó además, que los afiliados al sindicato pueden presentar demandas individualmente para obtener el restablecimiento del derecho y el pago de las prestaciones e indemnizaciones correspondientes, lo que no es óbice para que la organización pueda presentar una demanda de simple nulidad, aún contra un acto de contenido particular.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia El artículo 61 de la Ley 1395 de 12 de julio de 20101, que adiciona el artículo 146

A al Código Contencioso Administrativo, señala que las decisiones interlocutorias del proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serán adoptadas por el magistrado ponente.

Si perjuicio de lo anterior, el inciso segundo de la referida disposición establece que las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 del artículo 181 serán de Sala, excepto en los procesos de única instancia. En ese orden de ideas, el numeral 1º del artículo 181 del C. C.A. hace referencia al auto que rechaza la demanda en primera instancia, y como quiera que en el presente proceso se reúnen esas condiciones, corresponde a la Sala la competencia para conocer del presente asunto. 1 Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial.

2. Problemas jurídicos

Procede la Sala a establecer lo siguiente:

1. Cuál es la acción procedente para impugnar el Decreto 870 de 23 de diciembre de 2008, proferido por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, por el cual se establece la planta de personal de la Alcaldía Distrital, teniendo en cuenta que suprimió los cargos de vigilancia en las instituciones educativas de ese ente territorial.

2. Si en el presente caso era procedente rechazar de plano la demanda presentada, ya que presuntamente la parte accionante está exigiendo la protección de derechos particulares de sus agremiados, razón por la cual carece de legitimación en la causa por activa.

3. Solución de los problemas jurídicos.

La demandante solicita que se declare la nulidad del artículo 2º del Decreto 870 de 23 de diciembre de 2008, proferido por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, por el cual se establece la planta de personal de la Alcaldía Distrital, en cuanto suprimió los cargos de vigilancia en las instituciones educativas

de ese ente territorial. Sobre el carácter del acto acusado, considera la Sala que éste es general, en razón a que no determina las personas sobre las cuales recae la decisión administrativa, con efectos particulares, ya que concreta su contenido al suprimir la totalidad de los cargos de vigilancia dentro del ente territorial, por lo que no puede hablarse de un acto del todo abstracto, alejado de la órbita individual de los trabajadores afectados.2 Ahora bien, el A quo rechazó la demanda de la referencia, ya que en su parecer la prosperidad de la pretensión de nulidad conllevaría a un restablecimiento automático del derecho de los trabajadores desvinculados con ocasión de la supresión de los cargos, razón por la cual, en su parecer, la acción procedente 2 En el mismo sentido, ver, entre otras, las sentencias de 15 de agosto de 2002, Rad. 1998-07985,

M. P. Alberto Arango Mantilla; 21 de enero de 2005, Rad. 2000-1344, M. P. Tarsicio Cáceres Toro; y 3 de febrero de 2005, Rad. 1086-2004, M. P. Ana Margarita Olaya Forero. para impugnar el acto acusado no era la de simple nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sobre el particular, se considera que el artículo 2º del Decreto 870 de 23 de diciembre de 2008, puede ser enjuiciado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de la acción de simple nulidad, cuando la finalidad del accionante es someter a la administración pública al imperio del derecho objetivo,

o la de nulidad y restablecimiento del derecho, si se pretende la tutela de derechos conculcados por los efectos particulares del acto, para restablecerlos o evitar su violación. Ahora bien, teniendo en cuenta los argumentos de la providencia recurrida para rechazar la demanda, estima la Sala importante resaltar que si bien la nulidad de un acto de contenido general tiene como efecto volver las cosas al estado en que se encontraban antes de su expedición, por los efectos ex tunc que acompañan a la declaración de nulidad de un acto administrativo, sin embargo, esto no genera un inmediato restablecimiento de las situaciones que se hayan causado durante la vigencia de la norma retirada del ordenamiento jurídico. 3 Lo anterior, ya que la autoridad administrativa demandada, esto es, el Distrito de Barranquilla, en caso de que se declarara la nulidad del acto acusado, no podría acceder al reintegro de los trabajadores desvinculados y, en consecuencia, reconocerles los salarios y prestaciones dejados de percibir, a menos que se haya demandado la nulidad del acto y el posterior restablecimiento del derecho, y que la autoridad judicial correspondiente que así lo ordene. Al respecto, esta Corporación en anteriores oportunidades ha negado las súplicas de la demanda de personas que pretendían obtener un restablecimiento del derecho con posterioridad a la declaratoria de nulidad del acto general que suprimió los cargos que ocupaban, sin haber acudido ante la jurisdicción dentro del término de caducidad de la acción establecida en el artículo 85 del C. C. A. En el auto de 12 de octubre de 2010, rad. 1191-00, M. P. Ana Margarita Olaya Forero,

se pronunció en los siguientes términos: “No son de recibo los argumentos del demandante cuando afirma que en este caso el término debe contarse a partir de la ejecutoria de la sentencia 3 En similar sentido se pronunció esta Subsección en la sentencia de 15 de abril de 2010, M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Rad. 0592-09. que declaró la nulidad de la resolución número 00101 del 22 de enero de 1992, puesto que tal declaratoria tendría incidencia solamente respecto de aquellas personas que demandaron los actos que afectaron su situación laboral dentro del término establecido en la ley. Tampoco le asiste razón cuando afirma que en este caso debe aplicarse el parágrafo 2 del artículo 39 de la Ley 443 de 19984, ya que la citada Ley se publicó el 12 de junio de 1998 en el Diario Oficial No. 43320, cuando la acción que podía incoar ya había caducado y no puede revivirse por norma posterior que, como la Ley 443 de 1998, no tiene efectos retroactivos, pues ésta en su artículo 87 dispuso: "Esta ley rige a partir de su publicación". (…) En consecuencia, como la demanda se presentó cuando ya había vencido el término de caducidad previsto en el inciso 2 del artículo 136 del C.C.A., tuvo razón el a quo al rechazar la demanda y por lo tanto habrá de confirmarse el auto apelado.” Así las cosas, si se buscaba la reparación del daño que eventualmente se originó de manera directa por los efectos particulares del acto general, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho contra el referido

Decreto Departamental, la cual debía ejercerse dentro de los 4 meses contados a partir del día siguiente a su publicación o comunicación. En contraste, se advierte que el Sindicato de Trabajadores de Instituciones Educativas del Distrito de Barranquilla “Sintradeiba”, no formuló pretensiones de restablecimiento del derecho o que versaran sobre situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, vr. gr. que se suprimió el cargo de trabajadores cobijados con fuero sindical, sino exclusivamente de control de legalidad en abstracto, como se puede apreciar en la demanda presentada. En ese orden de ideas, debe decirse que como lo buscado en este caso es únicamente la restauración de la legalidad y del orden jurídico general, y no se obtendrá un restablecimiento automático del derecho con la eventual declaración de nulidad del acto acusado, es posible cuestionar su legalidad mediante la acción de simple nulidad establecida en el artículo 84 del C. C. A. 4 PARÁGRAFO 2o. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> En el evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto administrativo en que ésta conste prestará mérito ejecutivo y tendrá los mismos efectos jurídicos de una conciliación. Los términos de caducidad establecidos en el Código Contencioso Administrativo para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo. Sobre la legitimación en la causa por activa para promover el contencioso objetivo de anulación, se resalta que por tratarse de una acción pública, toda persona

puede solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos contrarios a la normatividad superior. Consecuentemente con lo anterior, la Sala considera que el A quo no puede sustraerse de su deber de adelantar el análisis sobre la admisión de la demanda y el fondo del asunto aduciendo la falta de legitimación en la causa por activa de “Sintradeiba”. De obrar de esa manera, tal determinación podría constituirse como violatoria del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. Por las anteriores consideraciones resulta imperativo revocar el auto apelado, y habida cuenta que la demanda reúne los requisitos legales, se ordenará al Tribunal del Atlántico disponer su admisión, como efectivamente se hará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”:

V. RESUELVE:

1. REVOCÁSE el auto de 5 de noviembre de 2010 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual se rechazó la demanda presentada por el Sindicato de Trabajadores de Instituciones Educativas del Distrito de Barranquilla “SINTRADEIBA”, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. En su lugar, ORDÉNASE al Tribunal Administrativo del Atlántico admitir la demanda de la referencia.

Devuélvase el expediente al Tribunal para que continúe con el trámite que corresponda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ