CE-08001-23-31-000-2010-00895-01(AC)-2011

DERECHOS PRESTACIONALES - Procedencia de la tutela si hay conexidad con derechos fundamentales / DERECHO A LA SALUD - Derechos prestacional. Es fundamental cuando crea la base para una vida digna En el Capítulo 2 del Título II de la Constitución se establecen los denominados derechos sociales, económicos y culturales que, por su naturaleza, escapan al ámbito de amparo inmediato propio de los derechos fundamentales. En este sentido, la jurisprudencia constitucional los caracterizó como derechos prestacionales. Sin embargo, cuando de la eficacia de los derechos prestacionales, como la seguridad social (art. 48 C.P.) y la salud (art. 49 C.P.), depende la protección de derechos fundamentales, como la vida (art. 11 C.P.) y la dignidad humana (art. 1 C.P.), el juez puede, en función de la relación de conexidad, otorgarles el carácter de derechos fundamentales con la consecuente prerrogativa de protección inmediata. Así pues, para que el derecho prestacional a la salud pueda ser protegido en sede de tutela, debe estar íntimamente relacionado con la protección de un derecho fundamental, en concreto, con la vida o la dignidad humana. Si dicha interdependencia no se cumple, no procede el amparo tutelar. Conforme a la jurisprudencia constitucional el derecho a la salud tiene rango constitucional y fundamental cuando crea la base para el desarrollo de una vida en condiciones de dignidad, garantiza a todo ser humano “[…] mantener la normalidad orgánica funcional tanto física como en el plano de la operatividad mental […]” y permite restablecer las perturbaciones “[…] en la estabilidad orgánica y funcional del ser […]”.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el derecho a la salud, Consejo de Estado,

sentencia de 25 de febrero de 2009, Rad. 2008-00602, MP. Ligia López Díaz. Corte Constitucional, Sentencias T-760 de 2008, MP. Manuel José Cepeda Espinosa, T597 de 1993, T-1218 de 2004, T-361 de 2007, T-407 de 2008. DERECHO A LA SALUD - Se ordena prótesis dental para evitar disminución en la calidad de vida En el sub exámine, la accionante considera que las demandadas vulneraron sus derechos fundamentales a la seguridad social y vida digna en conexidad con la salud, en consecuencia, pide que les ordene proveerle un tratamiento médico de rehabilitación oral, consistente en una prótesis. El Tribunal Administrativo del Atlántico, en fallo del 29 de octubre de 2010, amparó el derecho a la salud en conexidad con la vida digna y, consecuencialmente, ordenó a la I.P.S. Unión Temporal del Norte que suministrara la prótesis y el tratamiento que requiere la demandante. Consideró que la disfunción diagnosticada a la actora disminuye su calidad de vida, pues le causa constantes dolores de cabeza. En el escrito de impugnación, la I.P.S. Unión Temporal del Norte no controvirtió la afectación que genera la enfermedad de la accionante sino la responsabilidad en la prestación de los servicios médicos, dado que, de acuerdo con el contrato que suscribió con el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, la rehabilitación oral no está cubierta. Al respecto, la Sala estima que la entidad responsable de proveer los servicios de salud, en este caso, es el Fondo Nacional de Prestaciones del

Magisterio, pues, en primer lugar, le asiste la obligación legal de garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales y, en segundo, la I.P.S. Unión Temporal del Norte, como contratista, atiende a los docentes y a sus beneficiarios con sujeción a unos términos de referencia y no es posible obligarla más allá de los mismos. En efecto, tal como lo admite el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el numeral 5.4 del Contrato No. 1122-09-2008 se excluyeron los tratamientos de rehabilitación oral y las prótesis dentales. En consecuencia, la Sala, para garantizar la protección efectiva del derecho a la salud de la demandante, adicionará el fallo de primera instancia en el sentido de permitir que la I.P.S. Unión Temporal del Norte cobre al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio los costos en que incurra por dicho tratamiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil once (2011) Radicación número: 08001-23-31-000-2010-00895-01(AC)

Actor: RUTH DEL CARMEN ARTEAGA PATERNINA

Demandado: FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por la I.P.S. Unión Temporal del Norte contra la sentencia del 29 de octubre de 2010 del Tribunal Administrativo del Atlántico, en la que se resolvió lo siguiente:

“1. CONCEDER la tutela promovida por la señora Ruth del Carmen Arteaga Paternina, respecto de su derecho a la salud en conexidad con la vida digna, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. 3. (sic) ORDENASE, en consecuencia, a la I.P.S. Unión Temporal del Norte, que dentro del término de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la fecha en que la señora Ruth del Carmen Arteaga Paternina se acerque a las instalaciones de dicha entidad a radicar su solicitud, le sea entregada la prótesis y adaptación de placa miorelajante, de conformidad con las consideraciones precedentes”.

1. ANTECEDENTES Ruth del Carmen Arteaga Paternina promovió acción de tutela contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la I.P.S. Unión Temporal del Norte para que se le protegieran los derechos fundamentales a la seguridad social y vida digna en conexidad con la salud. 2.- PETICION Y FUNDAMENTOS La accionante solicitó la protección de los mencionados derechos fundamentales, para lo cual pidió que se ordenara a las demandadas que le proveyeran un tratamiento médico de rehabilitación oral.

La anterior pretensión se fundó en los hechos que se compendian así: 2.1. La accionante es beneficiaria del servicio médico de su esposo, quien es pensionado del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Dicho servicio le es suministrado por intermedio de la I.P.S. Unión Temporal del Norte. 2.2. El 24 de septiembre de 2010, un médico otorrinolaringólogo le diagnosticó

“disfunción de ATMS” y la remitió a odontología para adaptación de placa miorelajante. 2.3. El 11 de febrero de 2008, una odontóloga de la Organización Clínica General del Norte S.A. le informó que los tratamientos de rehabilitación oral y las prótesis dentales estaban excluidas del Plan Obligatorio de Salud y, por lo tanto, no se le podía autorizar el servicio. 2.4. Ruth del Carmen Arteaga Paternina interpuso tutela, toda vez que los continuos dolores de cabeza y ataques de vértigo disminuyeron su calidad de vida. Además, adujo que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las accionadas están obligadas a cubrir los gastos de ortodoncia, periodoncia e implantación de prótesis dentales cuando, como en su caso, la falta de tratamiento comprometa la vida en condiciones dignas.

3. OPOSICION 3.1. El Vicepresidente de Fondos de Prestaciones de Fiduprevisora S.A., en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitó que se rechazara por improcedente la solicitud de amparo, dado que el servicio de salud se presta a los pensionados a través de contratistas, quienes, de conformidad con el contrato de servicios, no están obligados a cubrir tratamientos de rehabilitación oral. 3.2. El Director Médico del Programa FER Atlántico pidió que se declarara improcedente la petición de tutela, pues la obligación de suministrar servicios médicos se enmarca dentro de los límites señalados en el contrato suscrito con Fiduprevisora S.A., en el que se excluyeron expresamente los servicios de

rehabilitación oral. Agregó que no hubo vulneración de derechos fundamentales, toda vez que la accionante ha recibido asistencia médica de manera ininterrumpida, en los términos y condiciones preestablecidos en los términos de referencia del aludido contrato. Indicó que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduprevisora S.A. son las responsables de costear el tratamiento que requiere la actora.

4. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo del Atlántico, en fallo del 29 de octubre de 2010, amparó el derecho a la salud en conexidad con la vida digna y, en consecuencia, ordenó a la I.P.S. Unión Temporal del Norte que suministrara la prótesis y el tratamiento que requiere la demandante. Consideró que la disfunción diagnosticada a la actora disminuye su calidad de vida, pues le causa constantes dolores de cabeza.

5. IMPUGNACION La I.P.S. Unión Temporal del Norte impugnó el anterior fallo, para lo cual reiteró que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio está obligado a suministrar servicios médicos no incluidos en los términos de referencia del contrato.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA La procedencia de la acción de tutela, por mandato constitucional (artículo 86 [4] C.P.), está condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial, es decir, se trata de una acción subsidiaria, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En otros términos, en virtud de su carácter residual, la tutela no puede ser utilizada para

reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que éstos son demasiado engorrosos o demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio para controvertir cualquier diferencia. De otro lado, la acción de tutela se caracteriza por ser personal, esto es, únicamente puede ser interpuesta por quien tenga interés en la protección de su derecho o por su representante (artículo 86 [1] ibídem). Así mismo, debe tenerse en cuenta que el procedimiento es preferencial y sumario; el juez está facultado para proteger el derecho de manera efectiva, a través de órdenes que debe cumplir la persona frente a la cual se pide la tutela, no como restablecimiento del derecho, para lo cual existen las acciones correspondientes, sino como mecanismo para la inmediata garantía del derecho; cuando la situación deba resolverse por procedimiento ordinario, la protección que se otorgue mediante la tutela es de naturaleza transitoria. En el Capítulo 2 del Título II de la Constitución se establecen los denominados derechos sociales, económicos y culturales que, por su naturaleza, escapan al ámbito de amparo inmediato propio de los derechos fundamentales. En este sentido, la jurisprudencia constitucional los caracterizó como derechos prestacionales. Sin embargo, cuando de la eficacia de los derechos prestacionales, como la seguridad social (art. 48 C.P.) y la salud (art. 49 C.P.), depende la protección de derechos fundamentales, como la vida (art. 11 C.P.) y la dignidad humana (art. 1

C.P.), el juez puede, en función de la relación de conexidad, otorgarles el carácter de derechos fundamentales con la consecuente prerrogativa de protección inmediata. Así pues, para que el derecho prestacional a la salud pueda ser protegido en sede de tutela, debe estar íntimamente relacionado con la protección de un derecho fundamental, en concreto, con la vida o la dignidad humana. Si dicha interdependencia no se cumple, no procede el amparo tutelar. Conforme a la jurisprudencia constitucional1 el derecho a la salud tiene rango constitucional y fundamental cuando crea la base para el desarrollo de una vida en condiciones de dignidad, garantiza a todo ser humano “[…] mantener la normalidad orgánica funcional tanto física como en el plano de la operatividad mental […]” y permite restablecer las perturbaciones “[…] en la estabilidad orgánica y funcional del ser […]”2. De otra parte, en la Ley 91 de 19893 se determinó que con los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se debe garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales, de acuerdo con las instrucciones que para el efecto imparta el Consejo Directivo del Fondo [artículo 5, numeral 2]. Ahora bien, los servicios médicos y asistenciales son prestados por terceros contratados por Fiduprevisora S.A., como sociedad administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio [articulo 3 ibídem], con cargo a los recursos del aludido fondo. En el sub exámine, la accionante considera que las demandadas vulneraron sus derechos fundamentales a la seguridad social y vida digna en conexidad con la

salud, en consecuencia, pide que les ordene proveerle un tratamiento médico de rehabilitación oral, consistente en una prótesis. El Tribunal Administrativo del Atlántico, en fallo del 29 de octubre de 2010, amparó el derecho a la salud en conexidad con la vida digna y, consecuencialmente, ordenó a la I.P.S. Unión Temporal del Norte que suministrara la prótesis y el tratamiento que requiere la demandante. Consideró que la disfunción diagnosticada a la actora disminuye su calidad de vida, pues le causa constantes dolores de cabeza. En el escrito de impugnación, la I.P.S. Unión Temporal del Norte no controvirtió la afectación que genera la enfermedad de la accionante sino la responsabilidad en la prestación de los servicios médicos, dado que, de acuerdo con el contrato que suscribió con el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, la rehabilitación oral no está cubierta. 1 Cfr. Sentencia T-760 de 2008. M.P. doctor Manuel José Cepeda Espinosa. 2 Cfr. Sentencias T-597 de 1993, T-1218 de 2004, T-361 de 2007, T-407 de 2008 y de 25 de febrero de 2009, C.P., doctora Ligia López Díaz, exp. 2008-00602-01. 3 “por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. Al respecto, la Sala estima que la entidad responsable de proveer los servicios de salud, en este caso, es el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, pues, en primer lugar, le asiste la obligación legal de garantizar la prestación de los

servicios médico-asistenciales y, en segundo, la I.P.S. Unión Temporal del Norte, como contratista, atiende a los docentes y a sus beneficiarios con sujeción a unos términos de referencia y no es posible obligarla más allá de los mismos. En efecto, tal como lo admite el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (folio 25), en el numeral 5.4 del Contrato No. 1122-09-2008 se excluyeron los tratamientos de rehabilitación oral y las prótesis dentales. En consecuencia, la Sala, para garantizar la protección efectiva del derecho a la salud de la demandante, adicionará el fallo de primera instancia en el sentido de permitir que la I.P.S. Unión Temporal del Norte cobre al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio los costos en que incurra por dicho tratamiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE el fallo de 29 de octubre de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico dentro de la acción de tutela de Ruth del Carmen Arteaga Paternina contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la I.P.S. Unión Temporal del Norte. ADICIONASE dicha providencia en el sentido de AUTORIZAR a la I.P.S. Unión Temporal del Norte para que cobre al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio los costos ocasionados por el tratamiento de la accionante. ENVIESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA WILLIAM GIRALDO

GIRALDO Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ