CE-08001-23-31-000-2011-01065-01(44481)-2012

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Apelación auto que rechazó demanda por indebida escogencia de la acción / ACCION PROCEDENTE - Nulidad y restablecimiento del derecho / DIFERENCIAS - Acción de reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho Cuando se pretende la declaración de responsabilidad estatal a causa de un daño antijurídico, generado en la acción u omisión de la actividad estatal, procede la acción de reparación directa, empero cuando lo que se controvierte es la voluntad de la administración plasmada en un acto y se tilda a éste de causante del daño, lo procedente estriba en interponer la acción prevista para que, previo el estudio de su validez, se determine el restablecimiento de los derechos que este último ocasionó. Siendo esto lo que correspondía en el caso de autos, pues se confronta a la administración por la desvinculación, a través de resolución n°. 201 de 1998, del señor Antonio Luís Charris Macías de un cargo de carrera administrativa, con ocasión de la expedición del acuerdo 012 de agosto 31 de 1998, mediante el cual se estableció la planta de personal del Concejo Distrital de Barranquilla, a partir del 1 de septiembre de 1998. (…) De modo que como el actor reclama un perjuicio generado por el acto administrativo que lo desvinculó del Concejo Distrital de Barranquilla, con ocasión de un acuerdo de restructuración de la planta de personal de la entidad, la providencia impugnada será confirmada, como quiera que el actor instauró la acción de reparación directa, siendo procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, frente a la cual, además, fenecieron los

cuatro meses establecidos por el ordenamiento jurídico para acceder a la justicia. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedencia La providencia impugnada habrá de confirmarse, porque si bien es cierto en este momento el actor no cuestiona la legalidad del acto administrativo que ordenó la reestructuración de la planta de personal de la entidad demandada, por cuanto ya existe un pronunciamiento de nulidad frente al acuerdo 012 de agosto 31 de 1998, también lo es que la ilegalidad de un acto administrativo de carácter general no implica per se que la decisión judicial afecte la validez de los actos administrativos de carácter particular que se deriven del mismo, los cuales generan unas situaciones consolidadas que deben ser atacadas y discutidas, dentro de los plazos legalmente señalados para ello. (…) el actor debió interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., frente al acto administrativo particular que ordenó la desvinculación del cargo de ‘‘Secretario Auxiliar’’, es decir la resolución 201 de agosto 31 de 1998, con el objeto de que se declarará la ilegalidad del acto, se restableciera a su situación anterior y se reconocieran los perjuicios causados. CADUCIDAD ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOTérmino cuatro meses - ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducada El artículo 136.2 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, dispone que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho “caducará al

cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. (…) habida cuenta que la demanda se presentó el 28 de julio de 2011, por la decisión de la administración de suprimir un cargo, lo que sucedió el 31 de agosto de 1998, cabe concluir que la acción no fue instaurada en tiempo y que opera por tanto, en este caso, el fenómeno de la caducidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil doce (2012) Radicación número: 08001-23-31-000-2011-01065-01(44481)

Actor: ANTONIO LUÍS CHARRIS MACÍAS

Demandado: D.E.I.P DE BARRANQUILLA-CONCEJO DISTRITAL DE BARRANQUILLA Referencia: Acción de reparación directa Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto proferido el 24 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, para rechazar la demanda por indebida escogencia de la acción.

ANTECEDENTES El 28 de julio de 2011, el señor Antonio Luís Charris Macías, a través de apoderado, presentó demanda de reparación directa contra el Distrito Industrial y Portuario y el Concejo Distrital de Barranquilla con el objeto de que se les declare responsables por los daños y perjuicios causados con ocasión de la expedición del

acuerdo 012 de agosto 31 de 1998, mediante el cual se establece la planta de personal del Concejo Distrital de Barranquilla y la resolución 201 de la misma fecha, por medio de la cual se desvinculó al demandante del cargo de ‘‘Secretario Auxiliar’’. Las pretensiones se fundamentan, entre otros, en los siguientes hechos:

1. Por iniciativa del Alcalde de la ciudad de Barranquilla, el Concejo Distrital aprobó el acuerdo 012 de agosto 31 de 1998, relativo entre otros aspectos a fijar la planta de personal de la entidad -artículo 7-. ii. En virtud del acuerdo suscrito, mediante resolución 201 de agosto 31 de 1998, se desvinculó al demandante de ‘‘Secretario Auxiliar’’ del Concejo

Distrital por supresión del cargo de carrera administrativa. iii. Mediante providencia del 7 de julio de 2005, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la nulidad del artículo 7 del acuerdo 012 de 1998 porque la planta de personal fue modificada sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 443 de 1998. Decisión confirmada por esta Corporación1. iv. A juicio del actor, dada la nulidad del acto, por virtud cuya virtud fue separado del cargo, el señor Charris Macías se encuentra habilitado para acudir en demanda de reparación directa.

1. El señor Antonio Luís Charris Macías, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 2285 de 2009, procedió a convocar a audiencia de conciliación ante la Procuraduría 14 Judicial II, declarada fallida por

inasistencia de las entidades accionadas. Providencia impugnada En auto del 24 de octubre de 2011, el tribunal a quo rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción, al indicar que ‘‘lo que se persigue a través de la acción de reparación directa, son pretensiones que sólo son susceptibles de ser solicitadas a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento de derecho, tal y como se señaló anteriormente, ya que debió demandar, dentro del término de caducidad establecido para ello, la nulidad del acto administrativo a través del cual fue desvinculado del cargo que venía ejerciendo en carrera administrativa, y no ejercer la acción de reparación directa, la cual no tiene dentro de sus fines, móviles o motivos la anulación de actos administrativos y el consecuente restablecimiento de derechos de carácter laboral, finalidades que son propias de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., máxime cuando se pretende contar el término de caducidad de la acción de reparación directa a partir de la notificación de la sentencia emitida por el H. Consejo de Estado, que confirmó la providencia emitida por esta Corporación, la cual declaró la nulidad del 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, M. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Ref. Expediente No. 08001233100019980189901, fls 44-63 del cuaderno 1. artículo 7º del Acuerdo No 012 de 31 de agosto de 1998 expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla’’.

Recurso de apelación El demandante interpone recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda por indebida escogencia de la acción y declara la caducidad. Para el efecto, señala que, en cuanto el perjuicio alegado en la demanda se originó de la aplicación del acuerdo 012 de 1998, declarado nulo con efectos generales, procede la acción de reparación directa, para obtener la correspondiente indemnización de los perjuicios. CONSIDERACIONES De conformidad con lo previsto en el art. 129 del C.C.A., corresponde a esta Corporación y Sala conocer los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos. Para el efecto, el que dispone el rechazo de la demanda, de conformidad con los artículos 181 y 146A del C.C.A. y de la Ley 1395 de 2010. Para la realización de los derechos sustantivos el legislador ha consagrado diferentes tipos de acciones que podrán ser impetradas ante esta jurisdicción, dependiendo de las pretensiones, atendiendo, en todo caso, a las previsiones en la materia. En relación con la procedencia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa, según el caso, esta Sala ha señalado: “Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del C. C. Administrativo se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber

jurídico de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta2”. Así las cosas, cuando se pretende la declaración de responsabilidad estatal a causa de un daño antijurídico, generado en la acción u omisión de la actividad estatal, procede la acción de reparación directa, empero cuando lo que se controvierte es la voluntad de la administración plasmada en un acto y se tilda a éste de causante del daño, lo procedente estriba en interponer la acción prevista para que, previo el estudio de su validez, se determine el restablecimiento de los derechos que este último ocasionó. Siendo esto lo que correspondía en el caso de autos, pues se confronta a la administración por la desvinculación, a través de resolución n°. 201 de 1998, del señor Antonio Luís Charris Macías de un cargo de carrera administrativa, con ocasión de la expedición del acuerdo 012 de agosto 31 de 1998, mediante el cual

se estableció la planta de personal del Concejo Distrital de Barranquilla, a partir del 1 de septiembre de 1998. Al respecto esta Corporación, ha señalado: “Habida consideración de que en el presente caso la demanda se presentó en ejercicio de la acción de reparación directa para obtener el reconocimiento e indemnización de los supuestos daños y perjuicios sufridos por los demandantes como resultado de una operación administrativa, la Sala considera indispensable recordar, en los términos de las decisiones de la Sección Tercera del Consejo de Estado, lo siguiente: “Las distintas acciones de responsabilidad estatal, por el acto administrativo estatal, por el acto administrativo ilegal (acción de nulidad y restablecimiento, (art. 85 del C.C.A.) por los hechos, omisiones y operaciones administrativos (art. 86); o por los contratos (art. 87), no pueden manejarse caprichosa o indistintamente, dejando de lado la fuente específica del perjuicio. Si el daño alegado tiene como causa un acto administrativo, la acción no podrá ser sino de nulidad y restablecimiento; como no podrá ser sino de reparación directa cuando la lesión devenga de un hecho, de una omisión o de una operación administrativa; y como no podrá ser sino contractual cuando el perjuicio 2 Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 19 de julio de 2007. Expediente. 2006015080 (33628). Magistrada Ponente: Ruth Stella Correa Palacio tenga como causa el contrato mismo, los hechos de ejecución o cumplimiento de su objeto contractual o los actos administrativos dictados por la entidad pública contratante con motivo u ocasión de la actividad

contractual.”3 De manera que la providencia impugnada habrá de confirmarse, porque si bien es cierto en este momento el actor no cuestiona la legalidad del acto administrativo que ordenó la reestructuración de la planta de personal de la entidad demandada, por cuanto ya existe un pronunciamiento de nulidad frente al acuerdo 012 de agosto 31 de 1998, también lo es que la ilegalidad de un acto administrativo de carácter general no implica per se que la decisión judicial afecte la validez de los actos administrativos de carácter particular que se deriven del mismo, los cuales generan unas situaciones consolidadas que deben ser atacadas y discutidas, dentro de los plazos legalmente señalados para ello. Al respecto señala la Jurisprudencia de la Sala: Obligada inferencia de lo que se viene considerando es que si se afirma la ilegalidad del acto administrativo particular, es menester su impugnación jurisdiccional mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 del C.C.A) “porque la ley no condiciona el ejercicio de esta acción al ejercicio anterior de la acción simple nulidad contra el acto general en que aquellos actos particulares se fundamentaron, ni tampoco la ley fija como consecuencia de la nulidad de un acto general la de nulidad de los actos particulares que se expidieron con su fundamento”. […] Conforme a lo anterior, como certeramente apunta la jurisprudencia, la nulidad del acto general no tiene vocación de restablecer automáticamente derechos de particulares por cuanto cada determinación de alcance particular que haya adoptado la Administración mantiene su presunción de legalidad, la cual sólo 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero

ponente: Carlos Betancur Jaramillo, Sentencia de 12 de diciembre de 1996, Radicación número: 12448, Actor: Municipio de Córdoba (Bolívar), Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público; reiterada en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero ponente: Juan de Dios Montes Hernández, Sentencia de 30 de abril de 1997, Radicación número: 13015, Actor: Municipio de Soledad (Atlántico), Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. puede ser desvirtuada por sentencia judicial y a través de las acciones creadas al efecto4. Se advierte entonces que el actor debió interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., frente al acto administrativo particular que ordenó la desvinculación del cargo de ‘‘Secretario Auxiliar’’, es decir la resolución 201 de agosto 31 de 1998, con el objeto de que se declarará la ilegalidad del acto, se restableciera a su situación anterior y se reconocieran los perjuicios causados. De la caducidad de la acción El artículo 136.2 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, dispone que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho “caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar

las prestaciones pagadas de buena fe”. Y en cuanto al cómputo de los términos el artículo 121 el C.P.C. establece: “En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquéllos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el despacho. Los términos de meses y de años se contarán conforme al calendario”. Respecto de la caducidad, esta Corporación ha indicado que “para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador colombiano instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales, no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley, y de no hacerlo en tiempo perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, 5 de julio de 2006, Rad. 21051. hacer efectivo su derecho. El fenómeno de la caducidad busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso5”. Siendo así, y habida cuenta que la demanda se presentó el 28 de julio de 2011, por la decisión de la administración de suprimir un cargo, lo que sucedió el 31 de agosto de 1998, cabe concluir que la acción no fue instaurada en tiempo y que opera por tanto, en este caso, el fenómeno de la caducidad. De modo que como el actor reclama un perjuicio generado por el acto

administrativo que lo desvinculó del Concejo Distrital de Barranquilla, con ocasión de un acuerdo de restructuración de la planta de personal de la entidad, la providencia impugnada será confirmada, como quiera que el actor instauró la acción de reparación directa, siendo procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, frente a la cual, además, fenecieron los cuatro meses establecidos por el ordenamiento jurídico para acceder a la justicia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, R E S U E L V E CONFIRMAR el auto proferido el 24 de octubre de 2011, por el Tribunal Administrativo del Atlántico. En firme este proveído DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

DANILO ROJAS BETANCOURTH Presidente 5 Auto de 21 de mayo de 2008, expediente 34781, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO

Magistrada