CE-08001-23-31-000-2011-01284-01(44427)-2014

RECHAZO DE LA DEMANDA – Indebida escogencia de la acción / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Rechazo de demanda / RECHAZO DE

DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Procedente

[T]eniendo en cuenta que lo que causó el daño a la actora fue la expedición de la resolución n.º 210 del 31 de agosto de 1998, por el cual se suprimió el cargo de auxiliar de contabilidad I que la señora Inés Inírida Castillo Varona desempeñaba en la planta de personal del Concejo Distrital de Barranquilla, es claro que la vía procesal con la que contaba para que se le reconocieran sus pretensiones era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que dicha desvinculación del cargo se configuró mediante la expedición de un acto administrativo de carácter expreso (…) [T]eniendo en cuenta que la acción fue indebidamente escogida y que el juzgador no puede de oficio modificarla a la procedente, comoquiera que implica alteraciones sustantivas en la causa y la pretensión, teniendo en cuenta que la nulidad conlleva a la discusión de la legalidad de una acto administrativo FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 40

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 08001-23-31-000-2011-01284-01(44427)

Actor: INES INIRIDA CASTILLO VARONA

Demandado: DISTRITO ESPECIAL INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE

BARRANQUILLA Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 24 de noviembre de 2011 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual se rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción.

ANTECEDENTES

1. El 21 de octubre de 2011, la señora Inés Inírida Castillo Varona presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa con el fin de declarar administrativa y extracontractualmente responsable al Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, y obtener la indemnización por los perjuicios causados como consecuencia de la expedición de los actos administrativos por los cuales se

desvinculó a la actora suprimiendo el cargo de carrera administrativa que ostentaba en el Concejo Distrital, decisión que se fundamentó en el artículo séptimo del Acuerdo Distrital n.° 012 del 31 de agosto de 1998, declarado nulo en segunda instancia el 16 de abril de 2009, en sentencia proferida por la Sección Segunda -Subsección “A”- del Consejo de Estado, por lo que a partir de la mencionada providencia perdieron validez y vigencia los actos administrativos expedidos en desarrollo del referido acuerdo, motivo por el cual sólo a partir de ese momento se hizo posible ejercer la acción de reparación directa para que fuesen reparados los perjuicios por ellos causados.

2. Así mismo, solicitó que se condenara a la demandada a pagar el equivalente a los salarios, prestaciones sociales, aportes obligatorios para pensión y salud, y aportes parafiscales dejados de percibir por la señora Inés Inírida Castillo Varona desde la declaratoria de insubsistencia del cargo de auxiliar de contabilidad I, adscrito a la Sección de Contabilidad, que ostentaba la demandante, calculados por la parte actora en $295 695 051, hasta la fecha de presentación de la demanda.

3. Por auto del 24 de noviembre de 2011, el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda interpuesta por la señora Inés Inírida Castillo Varona por indebida escogencia de la acción. Manifestó al respecto que los perjuicios que la demandante pretende le sean reparados fueron causados por los siguientes actos administrativos: (i) el Acuerdo 012 del 31 de agosto de 1998, por el cual se adopta la estructura administrativa de la planta del personal del Consejo Distrital de Barranquilla y se aprueba la disminución presupuestal de servicios personales y

(ii) la resolución n.° 210 del 31 de agosto de 1998, que declaró la insubsistencia del cargo de la demandante; argumentó que la parte actora debió impetrar primeramente las acciones de simple nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho para atacar la legalidad de dichos actos, y no la de reparación directa como efectivamente ocurrió, máxime cuando las pretensiones formuladas en ejercicio de la demanda de reparación persiguen el reconocimiento de derechos de carácter laboral como salarios, prestaciones sociales, aportes obligatorios para pensión y salud, y aportes parafiscales dejados de percibir desde su

desvinculación hasta la fecha del fallo (f. 116 c, 1. y f. 350 a 356, c ppl.).

4. Inconforme con la decisión, la parte demandante, mediante escrito presentado el 13 de enero de 2012, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto mediante el cual se rechazó la demanda. Argumentó: (…) la acción de reparación directa invocada en la demanda de la referencia, es la vía procesal adecuada e idónea para reclamar los eventuales perjuicios derivados de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo que ha sido señalado como ilegal, mediante fallos debidamente ejecutoriados, en los cuales claramente se indican las normas violentadas con su expedición (…). (…) es a partir de la declaratoria de nulidad del acuerdo 012 de 1998, confirmado en fallo de 2° instancia, emitido por el Consejo de Estado el 16 de abril de 2009, que procede el restablecimiento del derecho vulnerado a la demandante (…) (f. 357358, c. ppl.)..

CONSIDERACIONES

I. Competencia

5. Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso comoquiera que supera la cuantía exigida por el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 19981.

6. De igual forma, se advierte que la Sala es competente para decidir el presente asunto de acuerdo con lo señalado por el artículo 146A del Código Contencioso Administrativo, por tratarse del auto a través del cual el Tribunal Contencioso Administrativo de Atlántico rechazó la demanda, providencia que es apelable de

conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 181 ibídem.

II. Problema jurídico

1La cuantía del proceso se encuentra estimada en la suma de $ 295 695 051 -correspondiente a la mayor pretensión de la demanda, de conformidad con lo establecido por el artículo 157 de la Ley 1437-, y la cuantía exigida por el numeral 6 del artículo 132 del C.C.A., para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2011 estuviera a cargo en primera instancia de los tribunales administrativos es $ 267 800 000 cifra que resulta de multiplicar por 500 el valor del salario mínimo mensual legal vigente para dicho año.

7. Corresponde a la Sala determinar si es procedente el rechazo de la demanda, tras verificar si, para el caso concreto, procedía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contada la caducidad a partir de la notificación del acto administrativo que generó el perjuicio, o la de reparación directa, teniendo en cuenta que la presunción de legalidad de dicho acto finalizó con la declaratoria de nulidad del acuerdo con base en el cual fue expedido, circunstancia que acaeció una vez vencido el término de la primera.

III. Análisis de la Sala

8. En lo que tiene que ver con la indebida escogencia de la acción, se recuerda que para acceder al trámite de una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es menester que el demandante escoja la vía procesal adecuada para buscar que prosperen sus pretensiones, escogencia que depende de la causa generadora o fuente del daño cuyo restablecimiento se pretende. Ello

implica que las solicitudes del demandante pueden resolverse de fondo sólo si se accedió ante la jurisdicción mediante la acción pertinente, pues, de acuerdo con el reiterado criterio de esta Sala, el adecuado ejercicio de las vías procesales para demandar es un requisito sustancial2 indispensable para que se pueda analizar de fondo un determinado caso.

9. Así las cosas, cuando el perjuicio causado por la administración tiene su origen en un acto administrativo, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si el daño proviene de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, entonces la correspondiente es la de reparación directa; por su parte, en los eventos en los que se trata de un perjuicio causado en el marco de una relación contractual, el mecanismo procesal para obtener su reparación es la acción relativa a controversias contractuales. Al respecto, en la sentencia del 7 de junio

de 2007 se dijo: 2Que la adecuada escogencia de la acción sea un requisito sustancial de la demanda, y no meramente formal, es un criterio que ha sostenido la Sala en forma reiterada y uniforme. Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Tercera: auto del 22 de mayo de 2003, n.° interno 23532, C.P. Ricardo Hoyos Duque; auto del 19 de julio de 2006, n.° interno 30905, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; entre otras. Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel

procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A.; pero si el daño proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. Pero si el daño proviene, como dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa3.

10. De esta forma, cuando el actor escoge una vía inadecuada para demandar el restablecimiento de su situación, o para perseguir la indemnización de los perjuicios que le han sido irrogados, es procedente el rechazo de la demanda si ésta no se ha admitido, o la expedición de un fallo inhibitorio cuando el defecto sustantivo presente en el libelo introductorio no ha sido advertido por el juez en una etapa procesal anterior

11. En el caso concreto, se observa que las pretensiones de la demanda están directamente encaminadas a que se le reconozcan a la demandante derechos de índole laboral y social que presuntamente se le deben por la supresión del cargo

de carrera administrativa que ostentaba en el Concejo Distrital del D.E.I.P. de

Barranquilla, y no se refieren, como lo exige el artículo 86 del C.C.A. a un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa, para que sea procedente la acción de reparación directa.

12. Por ello, teniendo en cuenta que lo que causó el daño a la actora fue la expedición de la resolución n.º 210 del 31 de agosto de 1998, por el cual se suprimió el cargo de auxiliar de contabilidad I que la señora Inés Inírida Castillo Varona desempeñaba en la planta de personal del Concejo Distrital de Barranquilla, es claro que la vía procesal con la que contaba para que se le reconocieran sus pretensiones era la acción de nulidad y restablecimiento del 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, exp. 1996-06022 (16474), C.P.

Ramiro Saavedra Becerra. derecho, comoquiera que dicha desvinculación del cargo se configuró mediante la expedición de un acto administrativo de carácter expreso, fundamentada en el artículo 7° del Acuerdo 012 del 31 de agosto de 1998 -por el cual se adoptó la estructura administrativa de la planta del personal del Consejo Distrital de Barranquilla y se aprobó la disminución presupuestal de servicios personalesy no mediante una acción, omisión u operación de la administración.

13. Ahora bien, sustentó la parte demandante en la apelación que no estaba en sus manos hacer uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,

comoquiera que al momento de la supresión de su cargo de carrera, el acuerdo 012 de 1998, en el cual se fundamentó la misma, estaba revestido de legalidad, hasta que se profirió la sentencia de segunda instancia que declaró nulo el Acuerdo reseñado, momento en el cual sólo era procedente acudir a la acción de reparación directa, pues la de nulidad y restablecimiento del derecho ya se encontraba caducada.

14. Pese a lo manifestado por el actor, a juicio de la Sala ello no constituye un motivo que le permita a la parte demandante escoger una acción diferente de la prevista en la ley. Sea lo primero decir que si bien la resolución mediante la cual se declaró insubsistente a la actora fue proferida en el marco del acuerdo expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla, lo cierto es que se trata de dos actos administrativos relacionados pero diferentes. La ley no ciñe el resultado del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho al éxito de la nulidad del acto administrativo de carácter general, ni la nulidad de este último garantiza la del primero, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación: De manera que la providencia impugnada habrá de confirmarse, porque si bien es cierto en este momento el actor no cuestiona la legalidad del acto administrativo que ordenó la reestructuración de la planta de personal de la entidad demandada, por cuanto ya existe un pronunciamiento de nulidad frente al acuerdo 012 de agosto 31 de 1998, también lo es que la ilegalidad de un acto administrativo de carácter general no implica per se que la decisión judicial afecte la validez de los actos administrativos de carácter particular que se deriven del mismo, los

cuales generan unas situaciones consolidadas que deben ser atacadas y discutidas, dentro de los plazos legalmente señalados para ello. Al respecto señala la Jurisprudencia de la Sala: “Obligada inferencia de lo que se viene considerando es que si se afirma la ilegalidad del acto administrativo particular, es menester su impugnación jurisdiccional mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 del C.C.A) “porque la ley no condiciona el ejercicio de esta acción al ejercicio anterior de la acción simple nulidad contra el acto general en que aquellos actos particulares se fundamentaron, ni tampoco la ley fija como consecuencia de la nulidad de un acto general la de nulidad de los actos particulares que se expidieron con su fundamento” (…)4. Se advierte entonces que el actor debió interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., frente al acto administrativo particular que ordenó la desvinculación del cargo de ‘‘Secretario Auxiliar’’, es decir la resolución 201 de agosto 31 de 1998, con el objeto de que se declarará la ilegalidad del acto, se restableciera a su situación anterior y se reconocieran los perjuicios causados5.

15. Pero además, en segundo término, como acertadamente lo aduce el tribunal de instancia, bien pudo la parte demandante, para solicitar que le fuesen reparados los perjuicios causados, interponer dentro del término previsto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que le causó el daño, y solicitar que se inaplicara el multicitado acuerdo, por ser ilegal, de

conformidad con la autorización contenida en el artículo 12 de la Ley 153 de 18876.

16. Así las cosas, teniendo en cuenta que la acción fue indebidamente escogida y que el juzgador no puede de oficio modificarla a la procedente, comoquiera que implica alteraciones sustantivas en la causa y la pretensión, teniendo en cuenta que la nulidad conlleva a la discusión de la legalidad de una acto administrativo, la Sala confirmará el auto proferido por el a quo.

De conformidad con lo anterior se, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 24 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las consideraciones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de 4 [4] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, 5 de julio de 2006, Rad. 21051”. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, auto de 29 de agosto de 2012, exp. 2011-01065 (44481), C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. 6 Respecto de la llamada “excepción de legalidad”, véanse las siguientes providencias: Corte Constitucional, sentencia C-037 de 26 de enero del 2000, exp. D-2441, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; Consejo de Estado, sentencia de 29 de enero de 2009, exp. 1993-19379 (13206), C.P. Myriam Guerrero de Escobar, entre otras. origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Presidente

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

DANILO ROJAS BETANCOURTH