CE-08001-23-33-000-2012-00254-01(48945)-2020

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO

DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE

ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / APLICACIÓN DEL CÓDIGO DE

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / NORMA VIGENTE / VIGENCIA DE LA NORMA /

DEMANDA CONTRA ENTIDAD PÚBLICA / ENTIDAD TERRITORIAL /

MUNICIPIO / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA Para la fecha en que la demanda fue presentada, y desde el 2 de julio de 2012, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011 – CPACA) ya había entrado en vigor. Bajo estas reglas procesales, la Sala tiene competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo (…) que decidió la controversia contractual entre el demandante y el Municipio, entidad que está sometida al juzgamiento de esta jurisdicción por su actividad contractual, y que por su cuantía debe ser juzgada en segunda instancia por esta Corporación.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 104 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 150 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 152

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO ADMINISTRATIVO

DEMANDADO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / EXPEDICIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

[L]a demanda fue presentada oportunamente, dentro del término bienal del medio de control de controversias contractuales, pues los actos administrativos demandados, en particular la Resolución (…) fueron proferidas en el curso de la audiencia celebrada (…) en desarrollo del procedimiento administrativo adelantado por la demandada para declarar el incumplimiento e imponer medidas contractuales.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / PÓLIZA DE SEGURO /

GARANTÍA ÚNICA DE CUMPLIMIENTO / PÓLIZA DE GARANTÍA CONTRACTUAL / CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO POR ENTIDAD TERRITORIAL / EFECTIVIDAD DE LA PÓLIZA DE SEGURO / ACTO

ADMINISTRATIVO DEMANDADO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA /

EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO QUE

HACE EFECTIVA PÓLIZA DE CUMPLIMIENTO / ENTIDAD TERRITORIAL /

MUNICIPIO

[L]os extremos procesales están legitimados en la causa por activa y por pasiva, pues la sociedad demandante suscribió la póliza única de garantía que amparó el contrato (…), cuya efectividad fue ordenada a través de los actos demandados; y la entidad territorial demandada fue la autoridad que profirió las decisiones impugnadas en este asunto.

INTERVENCIÓN DE LOS AGENTES DEL MINISTERIO PUBLICO ANTE LA

JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INTERVENCIÓN

DEL AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO / INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO

PÚBLICO / INTERPOSICIÓN DE RECURSO DE APELACIÓN / POTESTAD DEL

MINISTERIO PÚBLICO PARA INTERPONER RECURSOS / PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / DEBIDO

PROCESO EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / GARANTÍAS DEL

DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / DERECHO DE

DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / ALCANCE DEL

DERECHO DE CONTRADICCIÓN PROCESAL / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REPOSICIÓN Partiendo de la base de que el objeto de la litis consiste en evaluar si los actos demandados estaban viciados por violación al debido proceso de la actora, el agente del Ministerio Público solicitó la revocación del fallo de primera instancia al considerar que el Municipio demandado sí garantizó los derechos de defensa y contradicción de la compañía demandante antes de la audiencia, y a través del recurso de reposición.

FACULTAD DEL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / FACULTADES

DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO / RESOLUCIÓN

ADMINISTRATIVA / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DEBIDO

PROCESO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / ENTIDAD TERRITORIAL /

MUNICIPIO / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / FACULTAD DISCRECIONAL

DEL JUEZ / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES

/ APELANTE ÚNICO / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA NON

REFORMATIO IN PEJUS / ALCANCE DEL PRINCIPIO DE LA NON REFORMATIO IN PEJUS A la Sala corresponde analizar si los actos demandados (…) son nulos por el cargo deprecado por la actora y estimado afirmativamente por la sentencia de primera instancia: la violación al debido proceso. Su análisis, sin embargo, no se limitará a ello. (…) En este caso, el a quo no estudió la competencia temporal de los actos demandados ni analizó el supuesto quebranto de los actos propios del municipio. De acuerdo con la norma citada, tal omisión no restringe el juicio de legalidad en segunda instancia, pero sí impide desmejorar la situación jurídica del apelante único, en este caso, el municipio demandado. Así las cosas, si la Sala encuentra la improcedencia del cargo de violación al debido proceso, deberá pronunciarse acerca de los otros dos reproches formulados por la demandante, a saber, la falta de competencia temporal y el irrespeto de los actos propios, considerando en todo caso la prohibición de “reformatio in pejus”.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 187

CELEBRACIÓN DE CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CELEBRACIÓN DE

CONTRATO ADMINISTRATIVO POR ENTIDAD TERRITORIAL / OLA INVERNAL / ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO / Entre el Municipio y el Consorcio se celebró, (…) el denominado “CONTRATO DE OBRAS CIVILES (…), adjudicado por la urgencia manifiesta ocasionada por la ola

invernal (…). En el contrato se estipuló la facultad del municipio de imponer multas. Igualmente se acordó la cláusula penal pecuniaria.

REGULACIÓN DEL DEBIDO PROCESO / PROCESO ADMINISTRATIVO /

DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL / PROCESO DE LA CONTRATACIÓN

ADMINISTRATIVA / PROCESO DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL /

CONTRATO ESTATAL / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / DEBIDO

PROCESO ADMINISTRATIVO / DEBIDO PROCESO EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / GARANTÍAS DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / SER OÍDO EN EL PROCESO / PARTICIPACIÓN EN EL PROCESO / APORTE DE LA PRUEBA / SOLICTUD DE APORTE DE LA

PRUEBA / NOTIFICACIÓN DE PARTES DEL PROCESO / DERECHO A

RECIBIR INFORMACIÓN VERAZ / DERECHO DE DEFENSA EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / ALCANCE DEL DERECHO DE

CONTRADICCIÓN PROCESAL / PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN DE LA

PRUEBA / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REPOSICIÓN

[V]iene bien rememorar el marco normativo del asunto, encabezado por el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia que especifica la aplicación del debido proceso a toda actuación administrativa incluyendo, por supuesto, a aquellas que tienen lugar en el marco de los contratos estatales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29

NOTA DE RELARTORÍA: Sobre el debido proceso en las actuaciones administrativas, ver sentencia de 17 de marzo de 2010, Exp. 18394, C.P. Ruth

Stella Correa Palacio. REGULACIÓN DEL DEBIDO PROCESO – Regulación normativa / PROCESO

ADMINISTRATIVO / PROCESO DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA /

PROCESO DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / CONTRATO ESTATAL /

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO /

PRINCIPIO DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DEBIDO PROCESO EN

LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / GARANTÍAS DEL DERECHO AL DEBIDO

PROCESO ADMINISTRATIVO / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN

DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA

DE LA ENTIDAD ESTATAL / CONTRATANTE / DECLARACIÓN DEL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / COBRO DE LA CLÁUSULA PENAL

PECUNIARIA DEL CONTRATO / DERECHOS DEL CONTRATISTA / DEBIDO PROCESO Los artículos 17 de la Ley 1150 de 2007 y 86 de la Ley 1474 de 2011 son desarrollos legislativos del derecho, deber y principio del debido proceso en el marco de la gestión contractual de las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. La primera norma mencionada, además de ratificar el carácter superior de estas garantías en la materia, estableció la facultad de la entidad contratante de imponer multas y declarar el incumplimiento contractual para hacer efectiva la cláusula penal, mediante un procedimiento “mínimo” en que se permitiera el debido proceso del contratista, así: FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 17 / LEY 1150 DE 2007 –

ARTÍCULO 86

APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / IMPOSICIÓN DE MULTA /

PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD DE

IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / PROCEDIMIENTO

SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / DECLARACIÓN DEL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO /

PRINCIPIO DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DEBIDO PROCESO EN

LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / GARANTÍAS DEL DERECHO AL DEBIDO

PROCESO ADMINISTRATIVO / NORMATIVIDAD DE LA ACTUACIÓN

ADMINISTRATIVA / NORMATIVIDAD DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA La Sala de Subsección ha entendido, procurando llenar los vacíos normativos de la Ley 1150 de 2007, que el (…) artículo 86 (…) instauró “un procedimiento administrativo de carácter especial tendiente a la imposición de multas y demás sanciones pertinentes dentro de la actividad contractual, previa la declaratoria de incumplimiento, procedimiento éste con el cual se establecieron las bases legales para garantizar la aplicación efectiva del debido proceso constitucional en asuntos contractuales”. Pese a ello la regulación este trámite no es completa por lo que, sin perjuicio de la especialidad normativa, los posibles vacíos han de ser colmados “en los términos del inciso segundo del artículo primero del C.C.A., esto es con las normas generales del procedimiento administrativo establecidas en el C.C.A (Decreto 01 de 1984), y a partir del 2 de julio del presente año, con las

disposiciones de la parte primera del nuevo Código Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011 (artículo 2 inciso 3º), en lo pertinente.” FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 86 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 2 INCISO 3

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el procedimiento administrativo para la procedencia de la imposición de multas en material contractual, ver sentencia del 21 de marzo de 2012, Exp. 39477, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

REGULACIÓN DEL DEBIDO PROCESO - Regulación normativa /

APLICACIÓN DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCESO

ADMINISTRATIVO / DERECHO DE PETICIÓN / DERECHO DE PETICIÓN EN

INTERÉS GENERAL / DERECHO DE PETICIÓN EN INTERÉS PARTICULAR /

DEBER DE OBEDIENCIA AL ORDENAMIENTO JURÍDICO / PRINCIPIO DE

OFICIOSIDAD

[C]onsiderando la época en que se adelantó el procedimiento administrativo bajo análisis, (…) para este caso es necesario acudir a las normas del CCA, puntualmente para determinar, cuándo inició el procedimiento administrativo y cuál era el alcance del deber de comunicar la apertura del trámite en cabeza de la entidad. De manera idéntica a como lo prescribe el Código actualmente vigente, de acuerdo al artículo 4° del CCA las actuaciones administrativas se iniciaban de 4 diversas maneras: (i) por el ejercicio del derecho de petición en interés general; (ii) por el ejercicio del mismo derecho, pero en interés particular; (iii) en cumplimiento

de una obligación o deber legal; (iv) de oficio por las autoridades.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 4

COMUNICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE

COMUNICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / OBJETO DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / DEBIDO PROCESO EN

LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / APLICACIÓN DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CITACIÓN DE TERCEROS PROCESALES / DECRETO DE PRUEBAS / SOLICITUD DE PRUEBAS / APORTE DE LA PRUEBA / PROCEDENCIA DE LA PRUEBA DE OFICIO / PRÁCTICA DE

PRUEBA DE OFICIO / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

INTERVENCIÓN DE LAS PARTES DEL PROCESO / INTERVENCIÓN DE

TERCEROS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

[E]l deber de comunicar la existencia y el objeto de la actuación administrativa iniciada de oficio, a particulares que pudieran ser afectados con la decisión que habría de ser tomada, era establecido por el artículo 28 del CCA, remitiendo a tres normas del mismo Código que prescribían: (i) la citación a terceros directamente interesados en la decisión, por el medio más eficaz posible, expresando el objeto del procedimiento (artículo 14); (ii) la posibilidad de pedir y decretar pruebas así como de aportarlas sin “requisitos ni términos especiales”, de oficio o a petición del interesado (artículo 34); (iii) el deber de tomar la decisión de forma motivada,

agotando previamente la oportunidad de los interesados para intervenir en el procedimiento y aportar pruebas, resolviendo todas las cuestiones planteadas tanto al iniciar el trámite como en su desarrollo, y notificándola conforme dictaba ese cuerpo normativo (artículo 35).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 28 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 14 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 34 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 35

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / PROCEDENCIA DE

LA DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO /

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / IMPOSICIÓN DE MULTA /

PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD DE

IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / PROCEDIMIENTO

SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / CLÁUSULA PENAL

PECUNIARIA DEL CONTRATO / COBRO DE LA CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO – Inicio de oficio por parte de la administración contratante / CONTRATANTE / OBLIGACIONES DEL CONTRATANTE / VINCULACIÓN AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / CONTRATISTA / DERECHOS DEL CONTRATISTA / CITACIÓN / ENTIDAD ASEGURADORA – Debe ser comunicada de la decisión administrativa del contratante / INTERVENCIÓN DE TERCEROS EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA /

DEBIDO PROCESO EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN

DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / NOTIFICACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO

[E]l trámite administrativo encaminado a la declaración unilateral del incumplimiento contractual, la cuantificación del perjuicio y la imposición de las multas, cláusula penal pecuniaria, y demás sanciones pactadas en el contrato, debe desarrollarse a través de un procedimiento iniciado de forma oficiosa por la administración contratante, al que debe vincular -a través de la citaciónal contratista y al garante, siendo este último un indudable interesado en el resultado de la actuación, y por ello mismo, sujeto legitimado para intervenir en el procedimiento y destinatario de las garantías previas derivadas de su regulación legal. En ese sentido, el debido proceso del garante asegurador no se entiende satisfecho solamente con la notificación de la decisión declarativa del siniestro, en los términos del inciso tercero del artículo 7 de la Ley 1150 de 2007, sino con su convocatoria anterior a la toma de la decisión, que es jurídicamente imperativa para la entidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 7

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL /

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / CONTRATANTE / OBLIGACIONES DEL

CONTRATANTE / VINCULACIÓN AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO /

CITACIÓN / ENTIDAD ASEGURADORA / CITACIÓN DE TERCEROS

PROCESALES / INFORME DEL INTERVENTOR / CITACIÓN A AUDIENCIA /

VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Relevancia en la

decisión / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / AFECTACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO La citación, de acuerdo con el literal a) del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, debe contener un soporte fáctico detallado, adjuntar los informes de interventoría y/o supervisión que sustentan el trámite, y enunciar las normas o cláusulas presuntamente violadas. Sin embargo, para que un vicio procedimental que recaiga sobre la convocatoria a audiencia sea susceptible de afectar la validez de la actuación entera no basta con su mera comprobación, sino que debe probarse que fue trascendental en la decisión adoptada.

FUENTE FORMAL: LEY 1474 DE 2011 – ARTÍCULO 86

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la convocatoria a audiencia en la contratación administrativa, ver sentencia del 23 de noviembre de 2017, Exp. 53861, C.P.

Marta Nubia Velásquez Rico.

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL /

DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / IMPOSICIÓN DE

MULTA / OBLIGACIONES DEL CONTRATANTE / ENTIDAD TERRITORIAL / MUNICIPIO / VINCULACIÓN AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / CITACIÓN / ENTIDAD ASEGURADORA - Fue notificada de la decisión de iniciar procedimiento sancionatorio contractual / CITACIÓN DE TERCEROS

PROCESALES / CITACIÓN A AUDIENCIA / NOTIFICACIÓN DE PARTES DEL

PROCESO / COMUNICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE

COMUNICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DEBIDO PROCESO

ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO /

DEBIDO PROCESO EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / GARANTÍAS DEL

DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / VIOLACIÓN AL

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - No configurado

[E]stá demostrado (...) que 8 días calendario antes de celebrarse la audiencia, el Municipio notificó a la aseguradora su decisión de iniciar el procedimiento previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, adoptada mediante la Resolución (…). Con esta comprobación, se derrumba el cargo de violación al debido proceso inicialmente planteado por la demanda porque, contrario a lo que allí se plantea, se probó que Seguros Colpatria fue vinculada desde antes que la entidad territorial tomara la decisión definitiva. (…) [L]a Sala denota que la citación a audiencia, compuesta por el mencionado acto administrativo (...) y por la comunicación a los convocados (...) dio cuenta de los hechos que soportaron el inicio de la actuación, su fundamento en el contrato (…), el estado de las obras para ese momento de acuerdo con los informes disponibles para ese momento y la calificación de dichas circunstancias como el incumplimiento de las obligaciones pactadas en el negocio jurídico.

FUENTE FORMAL: LEY 1474 DE 2011 – ARTÍCULO 86

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / CITACIÓN A AUDIENCIA / VINCULACIÓN AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / CITACIÓN – Incurrió en anomalías que no configuraron

una violación al debido proceso / ENTIDAD ASEGURADORA / VICIOS EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO – Irrelevantes / DEBIDO PROCESO

ADMINISTRATIVO / DEBIDO PROCESO EN LA ACTUACIÓN

ADMINISTRATIVA / GARANTÍAS DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO

ADMINISTRATIVO / PARTICIPACIÓN EN EL PROCESO / DERECHO DE

DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / ALCANCE DEL

DERECHO DE CONTRADICCIÓN PROCESAL / PRINCIPIO DE

CONTRADICCIÓN DE LA PRUEBA / ENTIDAD ASEGURADORA /

PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REPOSICIÓN / DERECHO DE

IMPUGNACIÓN / PÓLIZA DE SEGURO / GARANTÍA ÚNICA DE

CUMPLIMIENTO / PÓLIZA DE GARANTÍA CONTRACTUAL / RESOLUCIÓN

ADMINISTRATIVA / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO QUE HACE EFECTIVA PÓLIZA DE CUMPLIMIENTO La citación en su conjunto omitió la indicación de normas jurídicas o cláusulas contractuales posiblemente violadas con el presunto incumplimiento; tampoco señaló expresamente las consecuencias derivadas de encontrar demostrada dicha conducta. Sin embargo, a juicio de la Sala, no se demostró que tales anomalías tuvieran trascendencia en la decisión proferida, o alteraran gravemente el derecho de defensa de la actora durante el procedimiento administrativo; por el contrario, esta colegiatura ha podido evidenciar que esta tuvo oportunidad de oponerse al señalamiento y a la decisión administrativa, y que, en efecto hizo uso de los

medios que el ordenamiento ponía a su disposición para esos efectos, no solo a lo largo de la audiencia sino al momento de impugnar la decisión con argumentos y razones que denotan su conocimiento, debido por demás en atención al objeto social de la compañía de seguros y a la debida diligencia que demandaba el otorgamiento de la garantía, de las normas jurídicas que conminaban al cumplimiento contractual y sancionaban su conducta en contrario, de las cláusulas contractuales del aplicables bajo la premisa del incumplimiento: la cláusula penal pecuniaria y la multa, en los términos del negocio jurídico respaldado por la garantía. PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO – Inicio de oficio por parte de la administración contratante / CONTRATANTE / OBLIGACIONES DEL CONTRATANTE / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / PROCEDENCIA DE LA DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO – Prueba del incumplimiento / FACULTAD SANCIONATORIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Debe estar motivada objetiva y razonablemente / APORTE DE LA PRUEBA /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / DEBIDO PROCESO

ADMINISTRATIVO / DEBIDO PROCESO EN LA ACTUACIÓN

ADMINISTRATIVA / GARANTÍAS DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO

ADMINISTRATIVO

[E]l procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 está diseñado para que sea la administración lo emprenda de manera oficiosa,

siguiendo lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 4° del CCA (idéntico al CPACA), no obstante lo cual, el inicio de este trámite especial exige que la entidad evidencie previamente el posible incumplimiento contractual que pretende declarar y sancionar unilateralmente. En otras palabras, que la mera discrecionalidad de la administración contratante no es suficiente para proceder a la diligencia, sino que ésta debe establecer, objetiva y razonablemente, a través de informes y otros medios de convicción, que el contratista probablemente incumplió las obligaciones del contrato. A partir de la citación, que marca el comienzo del procedimiento, la administración debe exhibir los elementos de prueba que la llevaron a calificar la existencia del incumplimiento. (…) [A]l Tribunal no le asistía razón para invalidar las decisiones de la entidad demandada, porque éste, desde antes de la citación, recaudó, indagó y reunió información tendiente a comprobar la satisfacción de las obligaciones del contrato (…), cuando estas acciones estuvieron ajustadas al procedimiento legal correspondiente.

FUENTE FORMAL: LEY 1474 DE 2011 – ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 4 NUMERAL 4

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / DEBIDO PROCESO EN LA

ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / GARANTÍAS DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - No configurado / CITACIÓN A AUDIENCIA /

NOFITICACIÓN DE PARTES DEL PROCESO / PROCEDIMIENTO

SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / COMUNICACIÓN DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / VINCULACIÓN AL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO / CITACIÓN / ENTIDAD ASEGURADORA / DERECHO DE

DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / ALCANCE DEL

DERECHO DE CONTRADICCIÓN PROCESAL / PRINCIPIO DE

CONTRADICCIÓN DE LA PRUEBA / ENTIDAD ASEGURADORA /

PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REPOSICIÓN

[E]l municipio no violó el debido proceso por los motivos expresados en la sentencia apelada. En efecto, el municipio sí informó, desde la convocatoria a la audiencia (...) que adelantaría el procedimiento indicado por el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, cuyo propósito fue expresado por la administración y está consagrado explícitamente en la norma. La entidad también garantizó la oportunidad probatoria de la actora, (…) en la audiencia (…) en la que se adoptó la decisión definitiva-, a través del recurso de reposición. (…) [L]a Sala desestimará el cargo de nulidad por violación del debido proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 1474 DE 2011 – ARTÍCULO 86

COMPETENCIA TEMPORAL / MULTA / EXIGIBILIDAD DE LA MULTA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / IMPOSICIÓN DE MULTA / PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE

MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN

LA CONTRATACIÓN ESTATAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA /

CONCEPTOS DOCTRINARIOS

El artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, (…) al señalar que las multas tienen por objeto “conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones” e indicar que estas sólo proceden “mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista”, incorporó al ordenamiento positivo la construcción conceptual efectuada por la jurisprudencia, con apoyo en la doctrina, que interpretaba el estatuto contractual anterior a la Ley 80 de 1993: el Decreto Ley 222 de 1983.

FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 17 / LEY 80 DE 1993 /

DECRETO LEY 222 DE 1983

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad de las multas en la contratación estatal, ver sentencia de 28 de abril de 2005, Exp. 14393, C.P. Germán Rodríguez

Villamizar.

INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO / PRINCIPIO DE LA

AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA – Plazo / PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA

ENTIDAD ESTATAL / PRINCIPIO DE LEGALIDAD CONTRACTUAL /

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA /

CONTRATANTE / OBLIGACIONES DEL CONTRATANTE / OBLIGACIÓN DEL

CONTRATANTE FRENTE AL PLIEGO DE CONDICIONES / CUMPLIMIENTO

DEL PLIEGO DE CONDICIONES

[E]sta postura no niega que las partes, en ejercicio de su autonomía pueden fijar

fórmulas y condiciones propias de aplicación de las multas. Sólo que, en tal caso, por respeto al principio de legalidad, la administración contratante, habilitada para imponer unilateralmente esta medida, necesariamente debe guiarse por el contenido del contrato y/o el del pliego de condiciones.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la autonomía de la voluntad de las partes para incluir multas en las cláusulas del contrato, ver sentencia de 13 de noviembre de 2008, Exp. 17009, sentencia de 13 de agosto de 1987, Exp. 4145, C.P. Antonio

José de Irrisarri Restrepo.

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO

DE OBRA PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO PARCIAL DEL CONTRATO /

CLÁUSULAS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / PROCEDIMIENTO

SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / DECLARACIÓN DEL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / ACTO ADMINISTRATIVO

DEMANDADO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / CLÁUSULA PENAL

PECUNIARIA DEL CONTRATO / COBRO DE LA CLÁUSULA PENAL

PECUNIARIA DEL CONTRATO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

[L]a Sala denota que el contrato de obra (…), amparado en el cumplimiento de las obligaciones del Consorcio contratista por la parte actora, contemplaba dos premisas diferentes de incumplimiento y que, a cada una de ellas le asignó una sanción determinada. (…) [M]ás allá de la denominación dada a la cláusula décima séptima, la decisión del Municipio nunca buscó apremiar al contratista para

que éste honrara las obligaciones de un contrato ya extinto, más bien persiguió sancionar el incumplimiento parcial y definitivo del contratista. En esta dirección, fácilmente se advierte que la penalidad impuesta por el incumplimiento declarado en los actos demandados se asemeja sustancialmente a la cláusula penal pecuniaria, y no guarda relación alguna con el concepto de multa descrito anteriormente, circunstancia que no invalida la actuación del Municipio que no hizo nada distinto a seguir las pautas marcadas por el contrato para escarmentar la conducta del contratista.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la cláusula penal pecuniaria, ver sentencia de 19 de octubre de 2005, Exp. 15011, C.P. Germán Rodríguez Villamizar.

ACTO PROPIO / TEORÍA DEL ACTO PROPIO / PRINCIPIO DE BUENA FE /

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA / PRINCIPIO DE COHERENCIA / PRINCIPIO DE RESPETO DEL ACTO PROPIO – No tiene carácter absoluto / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 24 de enero de 2011, desarrolló la teoría de los actos propios (“venire contra factum proprium non valet”), expresando que esta dimana del principio de buena fe y de la protección de la confianza legítima. (…) Empero, la misma providencia indica que el ordenamiento jurídico no confiere un carácter absoluto al respeto de los actos propios. (…) Cabe agregar que, en principio, los actos deben revestir el carácter

de definitivos, de suerte que para la administración no serían vinculantes las consultas, los actos de trámite, informes previos o declaraciones informales.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos propios, ver sentencia de 28 de mayo de

2015, Exp. 34752, C.P. Danilo Rojas Betancourth. ACTA DE RECIBO FINAL DE OBRA PÚBLICA - No es prueba del cumplimiento del contrato / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL - No

acreditado / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / DECLARACIÓN DEL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / PROCEDENCIA DE LA DECLARACIÓN

DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO

[L]a demandante alega que las actas de recibo de las obras del contrato (...) contiene una conducta desplegada por la administración de la que predica protección bajo la teoría de los actos propios. Para la Sala, si bien dichas expresiones fueron relevantes entre las partes del contrato, en tanto provocaron el pago de las sumas pendientes al momento de la entrega, no dejan de ser afirmaciones carentes de sustento fáctico, es decir, estos asertos no fueron apoyados en pruebas reales del cumplimiento de las obligaciones contractuales del Consorcio, o por un seguimiento fidedigno del avance del objeto contratado por parte del interventor, quien, además estuvo ausente durante el procedimiento administrativo instruido por el municipio.

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL /

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / CONTRATANTE / OBLIGACIONES DEL

CONTRATANTE / ENTIDAD TERRITORIAL / MUNICIPIO / ENTIDAD

ASEGURADORA / OBLIGACIÓN DE GARANTÍA DE LA ASEGURADORA /

OBLIGACIONES DE LA ENTIDAD ASEGURADORA / INCUMPLIMIENTO DEL

CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / DECLARACIÓN DEL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / PROCEDENCIA DE LA DECLARACIÓN

DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / FACULTAD SANCIONATORIA DE

LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA

[A]nte la información sobreviniente que evidenciaba el incumplimiento, el ente territorial no podía mantenerse v