CE-08001-23-33-000-2013-00010-01(20512)-2014

PRETENSIONES DE NULIDAD Y DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Finalidad / CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Término / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Momento en el que inicia el término / CADUCIDAD – Noción / CADUCIDAD – Requisito de la demanda / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD – Reiteración de jurisprudencia / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD – Alcance. En casos de cese de actividades de la Rama Judicial el término de caducidad se extiende hasta el día hábil siguiente a aquel en que se reinician las actividades, como se puede colegir de la jurisprudencia antes citada /

DEMANDA PRESENTADA ANTE LA PERSONERÍA MUNICIPAL O ANTE EL

MINISTERIO PÚBLICO – Efectos jurídicos / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Operó Las pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen por finalidad restablecer el orden jurídico que ha sido quebrantado por la administración al expedir actos administrativos que infringen normas de carácter superior. La pretensión de nulidad se dirige contra actos administrativos generales y busca restaurar el ordenamiento jurídico, en tanto que, la de nulidad y restablecimiento del derecho tiene, además de esa finalidad, la de restablecer un derecho subjetivo que resultó afectado por los actos de la administración. Ahora bien, conforme con el literal d) del artículo 164 del CPACA la posibilidad de

interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro meses, contados a partir del día siguiente a la notificación, comunicación o ejecución del acto. Pues bien, la caducidad es un límite que se impone al ejercicio de los medios de control contencioso administrativos con el fin de salvaguardar la seguridad jurídica con respecto a los actos proferidos por la administración. Ocurre como consecuencia de la inactividad del administrado que deja transcurrir el tiempo fijado por la ley sin ejercer el respectivo medio de control. La caducidad es uno de los requisitos de la demanda cuya verificación se hace por el juez al momento de admitir la demanda, según lo establecen los artículos 170 y 171 del CPACA. Con respecto al conteo del término de caducidad, esta Corporación se pronunció en auto del 28 de octubre de 2010, con ponencia del Magistrado, Doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, dentro del expediente radicado bajo el número 2009-00078, así: “En tal orden, cuando se trate de contabilizar el término a partir del cual ocurre el fenómeno de la caducidad de la mentada acción, debe seguirse la regla del cómputo de meses, es decir, que en ella no se excluyen los días de interrupción de vacancia judicial o los que por cualquier otra causa el despacho se encuentre cerrado, por ejemplo la suspensión del servicio de administración de justicia, a menos que el término se venza en uno de ellos, caso en el cual el plazo se extenderá hasta el primer día hábil siguiente..”. Consecuente con lo anterior, ni el cese de actividades ni la vacancia

judicial, interrumpen el término de caducidad para ejercer el medio de control, diferente es que el plazo expire cuando el Despacho se encuentre cerrado, caso en el cual el término se extiende hasta el primer día hábil siguiente a la reanudación de actividades. (…) [S]egún lo afirma la Magistrada Ponente en la audiencia inicial, la Oficina de Apoyo Judicial estaba cerrada para la fecha en la que vencía el término de caducidad, esto es, el 14 de noviembre de 2012, en razón al cese de actividades de la Rama Judicial y, que reanudó sus actividades el 10 de diciembre del mismo año. Afirmaciones que no fueron controvertidas por la parte recurrente. Así, teniendo en cuenta que el periodo de cese de actividades se extendió hasta el 9 de diciembre de 2012, el plazo para presentar la demanda venció el 11 de diciembre del mismo año, día hábil siguiente a la reanudación de actividades en la Oficina de Apoyo Judicial que, según lo afirmado por la Magistrada Ponente de este asunto en primera instancia, ocurrió el 10 de diciembre de 2012. Aduce la parte demandante que “…debido a la congestión que se presentó el primer día hábil, se omitió su presentación en esa fecha”. La Sala entiende que esta afirmación hace referencia al primer día hábil siguiente a la reanudación de actividades en la Oficina de Apoyo Judicial, esto es, se refiere al 11 de diciembre de 2012. Pues bien, el artículo 118 de la Constitución Política de Colombia establece que al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la

conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Se observa que la sociedad demandante radicó la demanda ante la Procuraduría Seccional de Barranquilla el 2 de noviembre de 2012, con la intención de presentarla en tiempo y evitar que operara el fenómeno de la caducidad. Sin embargo, la demanda le fue devuelta a la parte demandante, sin que exista prueba de la fecha de la devolución o la causa de la devolución, para luego radicarla ante el Tribunal Administrativo del Atlántico el 12 de diciembre de 2012, esto es, un día después de que operó el fenómeno de la caducidad. Pues bien, aunque no existe una norma que establezca ante qué autoridad se debe interponer la demanda en el caso de cese de actividades de la Rama Judicial, la parte demandante debió acatar el criterio fijado por la jurisprudencia de esta Corporación, que encuentra asidero legal en el artículo 62 del Código de Régimen Municipal y Político, según el cual en casos de cese de actividades de la Rama Judicial el término de caducidad se extiende hasta el día hábil siguiente a aquel en que se reinician las actividades, como se puede colegir de la jurisprudencia antes citada. Esta interpretación no solo garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia, sino que da prevalencia al derecho sustancial sobre las formas jurídicas y, mantiene el equilibrio en las cargas procesales que tienen las partes. Precisamente para hacer efectivo ese derecho fundamental y, teniendo en cuenta la situación excepcional por la que atravesó la Rama Judicial, esta Sala, en casos análogos, ha tenido como válida la fecha de radicación de la demanda ante las Personerías Municipales o el

Ministerio Público en general y la entrega de los documentos por parte de estas instituciones al despacho judicial correspondiente. No obstante, en este caso, la demandante retiró la demanda, para radicarla personalmente el 12 de diciembre de 2012, día en el que ya había operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En todo caso, la Sala aclara que no corresponde a las Personerías Municipales o al Ministerio Público en general, recibir o radicar las demandas que en ejercicio de un medio de control formulen las personas con la finalidad de poner en movimiento el aparato de la administración de justicia para que dirima ciertos conflictos. Por otra parte, frente a la afirmación de la parte demandante según la cual el día siguiente a la reanudación de actividades, esto es, el 11 de diciembre de 2012, hubo tal congestión que le fue imposible radicar la demanda, la Sala no encuentra prueba alguna de esta situación y, en todo caso la misma no es de recibo como causa que justifique la presentación extemporánea de la demanda.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTICULO 164 LITERAL D) / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTICULO 170 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTICULO 171 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 118 / CODIGO DE

REGIMEN POLITICO Y MUNICIPAL - ARTICULO 62

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera Ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 08001-23-33-000-2013-00010-01(20512)

Actor: BAVARIA S.A.

Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión tomada en la audiencia inicial celebrada el 4 de septiembre de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró de oficio la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

ANTECEDENTES La Sociedad Bavaria S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló demanda contra la Resolución Sanción N° 3433 de 19 de septiembre de 2011 y la N° EC5-00779 del 22 de marzo de 2012, proferidas por la Secretaría de Hacienda del Departamento del Atlántico. En los actos administrativos demandados la Secretaría de Hacienda del Atlántico le impuso sanción a la demandante por no declarar el impuesto de estampilla pro Hospital Universitario de Barranquilla. LA DECISIÓN IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Atlántico, en la audiencia inicial celebrada el 4 de septiembre de 2013, declaró, de oficio la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por la parte demandante. Señaló que el acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración fue notificado el 13 de julio de 20121, razón por la cual el término de caducidad transcurrió entre el 14 de julio y el 14 de noviembre de 2012.

Indicó que esta forma de contabilizar el término de caducidad está consagrada en los artículos 121 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a este caso por la remisión que hace el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, y el artículo 62 de la Ley 4ª de 1913, Código de Régimen Político y Municipal. Explicó que conforme con las normas citadas, en el evento de que el término de caducidad expire cuando el despacho esté cerrado, este se “prorrogará” hasta el primer día hábil siguiente. 1 Folios 28 y 116. Manifestó que, en este caso, el día que se vencía el término de caducidad, esto es el 14 de noviembre de 2012 la Oficina de Apoyo Judicial de Barranquilla estaba cerrada por el cese de actividades convocado por Asonal Judicial, situación que se extendió hasta el 10 de diciembre del mismo año, día en el que se reanudaron las actividades en la mencionada oficina. Aclaró que el Tribunal del Atlántico no entró en cese de actividades durante ese periodo. A partir de lo anterior, concluyó que en este caso operó el fenómeno de la caducidad, pues la demanda fue interpuesta el 14 de diciembre de 20122. Aclaró que en el folio 13 aparece un sello de presentación de la demanda ante la Procuraduría de Barranquilla con fecha de 2 de noviembre de 2012. Sin embargo, llamó la atención sobre la parte final del mismo sello en la que se lee “se le devuelve al interesado para que siga su trámite”, de lo que infirió que la demanda fue devuelta a la parte demandante “quedando constancia de una simple

presentación en la fecha señalada, lo cual no lo eximía de su deber legal de presentar la demanda en la oportunidad que tenía para hacerlo, esto es, dentro del día hábil siguiente, al que se reanudaran las actividades” EL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión3. La señora Magistrada Ponente le concedió el uso de la palabra a la apoderada de la demandante para que sustentara el recurso interpuesto. Sin embargo, manifestó que no tenía conocimiento del deber de sustentar el recurso en ese mismo instante4, frente a lo cual la Magistrada le explicó que la decisión contra la que interpuso el recurso fue notificada por estrados. La apoderada de la parte demandante sustentó su recurso así: “No estoy de acuerdo porque el lleno del requisitos (sic) de la presentación de la demanda dentro del termino (sic). Debido a la congestión que se presentó el primer día hábil, se omitió su presentación en esa fecha. Considero que es revisable la actuación del actor, porque la norma dispone que la presentación debe hacerse dentro de su oportunidad y eso ocurrió en el caso que nos ocupa”5 El 24 de septiembre de 2013, la recurrente allegó escrito dirigido a esta Corporación en el que sustenta el recurso interpuesto6. 2 Folios 14 (reverso) y 42. 3 Minuto 25:54 a 26:07 4 Minuto 26:22 a 26:31. 5 Se transcribe lo pertinente del Acta 058 de la audiencia inicial, pues la grabación de la audiencia es inaudible a partir del minuto 29 y el segundo CD, enviado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que contiene la grabación de la misma

diligencia es inaudible en su totalidad. 6 Folios 143 a 145. OPOSICIÓN El Ministerio Público manifestó que la decisión tomada por la señora Magistrada Ponente se ajustó a la realidad jurídica del proceso, pues “si bien es cierto cuando se presentan estos eventos los particulares tiene (sic) la opción de acudir al Ministerio Público para hacer presentación de la demanda, pero ello no es óbice para que el actor luego de ese trámite lleve la demanda a la oficina judicial para su presentación, por lo que considero que la actora se quedo (sic) corta en el camino, es decir cumplió con su obligación de dirigirse a la Procuraduría pero no cumplió con presentarla ante la Oficina Judicial”7 El apoderado de la parte demandada manifestó que de conformidad con lo expuesto por la señora Magistrada Ponente y por el representante del Ministerio Público, “coadyuvaba” la decisión del Despacho. CUESTIÓN PREVIA De conformidad con el artículo 244 del CPACA “si el auto se profiere en audiencia la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma”. En consecuencia, no se estudiarán los argumentos presentados por la apoderada de la parte demandante en el escrito que allegó el 24 de septiembre de 2013 dirigido a esta Corporación, pues dicha sustentación resulta extemporánea. CONSIDERACIONES La Sala decide el recurso de apelación, interpuesto por la parte demandante, contra la decisión por medio de la cual la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo del Atlántico declaró, de oficio, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

De la confusa sustentación del recurso de apelación, se entiende que la apoderada de la parte demandante afirma que la demanda se interpuso en tiempo pues, ante la imposibilidad de presentarla en el primer día hábil siguiente a la reanudación de actividades en la rama judicial dada la congestión que hubo en la oficina de apoyo judicial, la radicó al día siguiente, esto es, el 12 de diciembre de

2013. Y, en todo caso, lo hizo en tiempo al radicar la demanda el 2 de noviembre de 2013 ante la Procuraduría Seccional de Barranquilla. 7 Folio 141.

En este contexto, corresponde a la Sala establecer si la demanda presentada por la sociedad Bavaria S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se formuló dentro del término de caducidad establecido en el artículo 164 [d] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8. Antes de abordar el estudio de este asunto, es del caso precisar que los artículos 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) consagran los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho. Las pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen por finalidad restablecer el orden jurídico que ha sido quebrantado por la administración al expedir actos administrativos que infringen normas de carácter superior. La pretensión de nulidad se dirige contra actos administrativos generales y busca restaurar el ordenamiento jurídico, en tanto que, la de nulidad y restablecimiento del derecho tiene, además de esa finalidad, la de restablecer un derecho subjetivo

que resultó afectado por los actos de la administración. Ahora bien, conforme con el literal d) del artículo 164 del CPACA la posibilidad de interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro meses, contados a partir del día siguiente a la notificación, comunicación o ejecución del acto. Pues bien, la caducidad es un límite que se impone al ejercicio de los medios de control contencioso administrativos con el fin de salvaguardar la seguridad jurídica con respecto a los actos proferidos por la administración. Ocurre como consecuencia de la inactividad del administrado que deja transcurrir el tiempo fijado por la ley sin ejercer el respectivo medio de control. La caducidad es uno de los requisitos de la demanda cuya verificación se hace por el juez al momento de admitir la demanda, según lo establecen los artículos 170 y 171 del CPACA. Con respecto al conteo del término de caducidad, esta Corporación se pronunció en auto del 28 de octubre de 2010, con ponencia del Magistrado, Doctor Rafael E. 8 Se reitera el análisis hecho en un caso similar resuelto por medio de auto del 7 de mayo de 2014 dentro del Expediente N° 20183. Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Ostau de Lafont Pianeta, dentro del expediente radicado bajo el número 200900078, así: “En tal orden, cuando se trate de contabilizar el término a partir del cual ocurre el fenómeno de la caducidad de la mentada acción, debe seguirse la regla del cómputo de meses, es decir, que en ella no se excluyen los días de

interrupción de vacancia judicial o los que por cualquier otra causa el despacho se encuentre cerrado, por ejemplo la suspensión del servicio de administración de justicia, a menos que el término se venza en uno de ellos, caso en el cual el plazo se extenderá hasta el primer día hábil siguiente..”9. Consecuente con lo anterior, ni el cese de actividades ni la vacancia judicial, interrumpen el término de caducidad para ejercer el medio de control, diferente es que el plazo expire cuando el Despacho se encuentre cerrado, caso en el cual el término se extiende hasta el primer día hábil siguiente a la reanudación de actividades. Pues bien, en este caso están probados los siguientes hechos:

1. Que el acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración fue notificado el 13 de julio de 201210 y, por tanto el término de caducidad vencía el 14 de noviembre del mismo año.

2. Que la demanda fue presentada ante la Procuraduría Seccional de Barranquilla el 2 de noviembre de 201211 y devuelta a la demandante según consta en el sello en el que se lee “se le devuelve al interesado para que sigua su trámite”12. No aparece la fecha en la que se retiró la demanda y la recurrente no dijo nada al respecto.

Ahora bien, según lo afirma la Magistrada Ponente en la audiencia inicial, la Oficina de Apoyo Judicial estaba cerrada para la fecha en la que vencía el término de caducidad, esto es, el 14 de noviembre de 2012, en razón al cese de actividades de la Rama Judicial y, que reanudó sus actividades el 10 de diciembre

del mismo año. Afirmaciones que no fueron controvertidas por la parte recurrente. Así, teniendo en cuenta que el periodo de cese de actividades se extendió hasta el 9 de diciembre de 2012, el plazo para presentar la demanda venció el 11 de diciembre del mismo año, día hábil siguiente a la reanudación de actividades en la 9 Sobre este tema y en el mismo sentido también se pueden consultar las providencias proferidas por distintas secciones del Consejo de Estado en los expedientes distinguidos con los siguientes números de radicación: 27001-23-31-000-2009-00093-01; 68001-23-31-000-2006-02351-01; 11001-23-25-000-2010-00160-00; 68001-23-33-000-2013-00341-01; 25000-23-36-000-2013-00525-01. 10 Folio 116. 11 Folio 13 (reverso). 12 Folio 107. Oficina de Apoyo Judicial que, según lo afirmado por la Magistrada Ponente de este asunto en primera instancia, ocurrió el 10 de diciembre de 201213. Aduce la parte demandante que “…debido a la congestión que se presentó el primer día hábil, se omitió su presentación en esa fecha ”. La Sala entiende que esta afirmación hace referencia al primer día hábil siguiente a la reanudación de actividades en la Oficina de Apoyo Judicial, esto es, se refiere al 11 de diciembre de 2012. Pues bien, el artículo 118 de la Constitución Política de Colombia establece que al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes

desempeñan funciones públicas. Se observa que la sociedad demandante radicó la demanda ante la Procuraduría Seccional de Barranquilla el 2 de noviembre de 2012, con la intención de presentarla en tiempo y evitar que operara el fenómeno de la caducidad. Sin embargo, la demanda le fue devuelta a la parte demandante, sin que exista prueba de la fecha de la devolución o la causa de la devolución, para luego radicarla ante el Tribunal Administrativo del Atlántico el 12 de diciembre de 2012, esto es, un día después de que operó el fenómeno de la caducidad. Pues bien, aunque no existe una norma que establezca ante qué autoridad se debe interponer la demanda en el caso de cese de actividades de la Rama Judicial, la parte demandante debió acatar el criterio fijado por la jurisprudencia de esta Corporación, que encuentra asidero legal en el artículo 62 del Código de Régimen Municipal y Político14, según el cual en casos de cese de actividades de la Rama Judicial el término de caducidad se extiende hasta el día hábil siguiente a aquel en que se reinician las actividades, como se puede colegir de la jurisprudencia antes citada. Esta interpretación no solo garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia, sino que da prevalencia al derecho sustancial sobre las formas jurídicas y, mantiene el equilibrio en las cargas procesales que tienen las partes. Precisamente para hacer efectivo ese derecho fundamental y, teniendo en cuenta la situación excepcional por la que atravesó la Rama Judicial, esta Sala, en casos 13 Folio 139.

14 Ley 4 de 1913. Art 62. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil. análogos, ha tenido como válida la fecha de radicación de la demanda ante las Personerías Municipales o el Ministerio Público en general15 y la entrega de los documentos por parte de estas instituciones al despacho judicial correspondiente. No obstante, en este caso, la demandante retiró la demanda, para radicarla personalmente el 12 de diciembre de 2012, día en el que ya había operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En todo caso, la Sala aclara que no corresponde a las Personerías Municipales o al Ministerio Público en general, recibir o radicar las demandas que en ejercicio de un medio de control formulen las personas con la finalidad de poner en movimiento el aparato de la administración de justicia para que dirima ciertos conflictos. Por otra parte, frente a la afirmación de la parte demandante según la cual el día siguiente a la reanudación de actividades, esto es, el 11 de diciembre de 2012, hubo tal congestión que le fue imposible radicar la demanda, la Sala no encuentra prueba alguna de esta situación y, en todo caso la misma no es de recibo como causa que justifique la presentación extemporánea de la demanda. En conclusión, los argumentos formulados en el recurso de apelación por la parte

demandante en este proceso, no están llamados a prosperar, razón por la que se confirmará la decisión tomada por la Magistrada Ponente en la audiencia inicial celebrada en el proceso de la referencia el 4 de septiembre de 2013. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE CONFÍRMASE la decisión apelada. Cópiese, notifíquese, y cúmplase. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección 15 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Auto de 7 de mayo de 2014. Expediente: 20183. Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ