CE-08001-23-33-000-2013-00097-02(AC)A-2014

ACCIÓN DE TUTELA / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA – Revoca sanción / CUMPLIMIENTO DEL FALLO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / DERECHO DE PETICIÓN ANTE AUTORIDAD PÚBLICA / RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN – En debida forma / RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN – No implica acceder a las peticiones [L]as respuestas emitidas por COLPENSIONES frente a la petición que la demandante elevó el 7 de febrero de 2013 y que fue objeto de amparo, desarrollan argumentos de fondo, claros, congruentes y concretos sobre los aspectos expuestos en la solicitud elevada, e incluso, que la misma entidad fundamenta en algunas normas y jurisprudencia, las razones por las cuales a su juicio no puede adelantar el referido proceso de cobro coactivo, y no puede responder por la omisión del empleador de la peticionaria en cancelar los aportes a pensión. En ese orden de ideas se estima que COLPENSIONES con las respuestas emitidas, en especial la Resolución GNR 22079 del 22 de enero de 2014, proferida después de la sanción impuesta en su contra, dio cumplimiento a los fallos de tutela del Tribunal Administrativo del Atlántico y del Consejo de Estado, que le impusieron emitir una respuesta de fondo frente a la petición elevada, teniendo en cuenta las consideraciones realizadas en los mismos, que en ningún momento le ordenaron cuál debía ser el sentido de la respuesta a emitir, en tanto tal no es un aspecto que hagan parte del núcleo esencial del derecho de petición, que fue el amparado

en sede tutela, y respecto del cual se impartieron las órdenes respectivas. (...) aunque COLPENSIONES emitió las respuestas correspondientes a la petición elevada por la demandante el 7 de febrero de 2013, después de iniciado el trámite incidental promovido por ésta, finalmente dio cumplimiento a las órdenes proferidas en sede tutela, por lo que la sanción impuesta al Presidente de dicha entidad carece de objeto y debe ser revocada, de manera similar como líneas atrás se expuso respecto a la conducta del Gerente Liquidador del ISS, que también ejecutó las órdenes en su contra.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / LEY 797 DE 2003 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 155 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 08001-23-33-000-2013-00097-02(AC)A

Actor: MAGALIS CARRILLO DE CASTRO Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y OTROS Procede la Sala a revisar en grado jurisdiccional de consulta, el auto del 16 de enero de 2014 del Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró que el Ministro del Trabajo, el Presidente de COLPENSIONES y el Gerente Liquidador del ISS, incurrieron en desacato de la sentencia de tutela proferida por el mismo Tribunal el

7 de mayo de 2013, y sancionó a los dos últimos funcionarios antes señalados con multa equivalente a 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes. ANTECEDENTES Mediante sentencia del 7 de mayo de 2013, el Tribunal Administrativo del Atlántico resolvió en primera instancia la acción de tutela instaurada por la señora Magalis Carrillo de Castro, contra el Ministerio del Trabajo, COLPENSIONES y la Asociación Sexta Iglesia Presbiteriana Escuela Nazareth Las Nieves, en el sentido de disponer lo siguiente (Fls. 24-34): “PRIMERO: AMPARAR los derechos constitucionales fundamentales de petición y seguridad social de la señora MAGALIS CARRILLO DE CASTRO, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Vicepresidencia de Beneficios y Prestaciones de COLPENSIONES, que en el término perentorio de cuarenta y ocho horas (48 horas) contadas a partir de la notificación de esta sentencia, resuelva de fondo la solicitud presentada por la accionante el día 7 de febrero de 2013.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia a la tutelante, señora MAGALIS CARRILLO DE CASTRO, al señor Ministro del Trabajo, al Vicepresidente de Beneficios y Prestaciones de COLPENSIONES y al Representante Legal de la Asociación Sexta Iglesia Presbiteriana Escuela Nazareth Las Nieves, por telegrama o por el medio más expedito que asegure su cumplimiento, a más tardar al día siguiente de su expedición (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991)”.

La anterior decisión fue confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 29 de julio de 2013 que resolvió lo siguiente: “CONFÍRMASE la sentencia de 7 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se accedió al amparo solicitado por la señora Magalis Carrillo de Castro, contra el Ministerio de Trabajo, la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES y la Asociación Sexta Iglesia Nazareth las Nieves, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. CONMINASE a la Administradora de Pensiones COLPENSIONES, para (que) resuelva de forma clara, precisa y concreta el derecho de petición elevado por la señora Magalis Carrillo de Castro, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia”. Mediante escrito del 9 de julio de 2013 (Fl. 1), la señora Magalis Carrillo de Castro acudió ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, para que iniciara incidente de desacato contra el Vicepresidente de Beneficios y Prestaciones de COLPENSIONES, por incumplimiento de la sentencia de tutela emitida en su favor. Lo anterior teniendo en cuenta que aún no ha recibido respuesta a la petición del 7 febrero de 2013, que fue objeto de amparo por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 7 de mayo de 2013.

TRÁMITE PROCESAL

1. A través de auto del 11 de julio de 2013, el Tribunal Administrativo del Atlántico requirió al Ministro del Trabajo, al Vicepresidente de Beneficios y Prestaciones de

COLPENSIONES y al Representante Legal de la Asociación Iglesia Presbiteriana Escuela Nazareth Las Nieves, para que informaran y acreditaran qué actuaciones se han adelantado para dar cumplimiento al fallo que profirió el 7 de mayo de 2013 (Fls. 36-37).

2. COLPENSIONES mediante escrito radicado el 2 de agosto de 2013 informó lo siguiente (Fl. 45): La “solicitud radicada por MAGALIS ISABEL CARRILLO CASTRO cuyo conocimiento sólo se tuvo con la actual acción de tutela, solamente podrá ser atendida una vez el Instituto de Seguros Sociales haga entrega a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, del expediente administrativo de MAGALIS ISABEL CARRILLO CASTRO debido a que COLPENSIONES como nueva Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en virtud del Decreto 2011 que entró en vigencia el pasado 28 de septiembre de 2012, aún no ha recibido los expedientes administrativos que contienen toda la información suficiente, completa, veraz e idónea, para resolver de fondo las solicitudes presentadas por los afiliados y pensionados en el ISS, generando una situación actual de imposibilidad material para responder de fondo lo solicitado”.

Resalta que una de las fallas estructurales del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, consiste en el manejo deficiente de los expedientes pensionales e historias laborales, y que ante dicha situación la Corte Constitucional mediante auto 110 del 5 de junio de 2013, con efectos inter comunis, estableció algunos parámetros respecto de las peticiones en materia pensional que fueron radicadas ante el ISS, estableciendo como último plazo para

su resolución el 31 de diciembre de 2013. Asimismo destaca que la Corte Constitucional señaló que los jueces debían solicitarle al ISS que remitieran los expedientes administrativos a COLPENSIONES, para que éste tuviera la posibilidad de resolver las solicitudes correspondientes. Por la anterior circunstancia solicita que se le ordene al ISS remitir el expediente administrativo de la peticionaria, a fin de poder cumplir el referido fallo de tutela.

3. El Ministerio del Trabajo indicó que ofició al Presidente de COLPENSIONES para que informe sobre el cumplimiento del fallo de tutela, y que en el evento que dicho funcionario no atienda la orden judicial en su contra, pondrá en conocimiento la mencionada situación a la Procuraduría General de la Nación para que adopte las decisiones que estime pertinentes (Fl. 48).

4. El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante auto del 26 de agosto de 2013

(Fls. 53-55), de un lado requirió al Gerente Liquidador del ISS en Liquidación, para que en el término de 3 días remita a COLPENSIONES el expediente administrativo de la accionante, y de otro, le otorgó a la entidad antes señalada un plazo de 5 días, contados desde el momento en que reciba dicho expediente, para resolver de fondo la petición que fue objeto de amparo en sede de tutela. Lo anterior, teniendo en cuenta las pautas establecidas por la Corte Constitucional en el auto 110 de 2013 frente a casos como el de autos, y lo informado por COLPENSIONES respecto a la imposibilidad de resolver la petición de la accionante, por no tener en su poder el expediente de la misma.

Se destaca que lo decidido en el auto del 26 de agosto de 2013 del Tribunal Administrativo del Atlántico, fue comunicado al ISS y a COLPENSIONES por la Secretaría General de la misma Corporación, mediante oficios del 26 de agosto y 18 de septiembre de 2013 (Fls. 56,57, 64,65).

5. Con posterioridad la demandante intervino al presente trámite para destacar que no habían noticias fidedignas de que el ISS haya dado cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto del 26 de agosto de 2013 (Fl. 66).

6. Teniendo en cuenta las anteriores circunstancias el Tribunal antes señalado mediante auto del 25 de octubre de 2013 (Fls. 68-71), dispuso abrir incidente de desacato contra el Gerente Liquidador del ISS en Liquidación y el Presidente de COLPENSIONES, otorgándoles el término dos días para ejercieran el derecho a la defensa.

7. El Gerente Nacional de Defensa Judicial de COLPENSIONES, mediante oficio radicado el 19 de diciembre de 2013, solicita que se declare cumplido el fallo de tutela del Tribunal Administrativo del Atlántico y se cierre el trámite incidental, en tanto mediante la Resolución N° 2013_3011181 se dio cumplimiento a la orden judicial (Fl. 77).

DECISIÓN SANCIONATORIA El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto del 16 de enero de 2014, declaró que el Ministro del Trabajo, el Presidente de COLPENSIONES y el Gerente Liquidador del ISS, incurrieron en desacato de la sentencia de tutela proferida por el mismo Tribunal el 7 de mayo de 2013, y sancionó a los dos últimos

funcionarios antes señalados con multa equivalente a 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Lo anterior por las siguientes razones (Fls. 92-97): Luego de transcribir los artículos 27, 31 y 52 del Decreto 2591 de 1991, destaca que mediante sentencia del 7 de mayo de 2013, se dispuso resolver de fondo las peticiones que la accionante elevó respectivamente el 7 y 13 de febrero de 2013 ante COLPENSIONES y el Ministerio del Trabajo. A renglón seguido transcribe los ocho asuntos sobre los cuales versaron las mencionadas peticiones, para concluir que “examinado el acervo probatorio que reposa en el expediente incidental, resulta evidente que las accionadas sólo resolvieron el punto 2 de las peticiones de la accionante, en el sentido de señalar a qué períodos correspondían las 315 semanas pagadas por el empleador a la señora Magalis Carrillo de Casto, pero, respecto de las siete restantes solicitudes, Colpensiones no hace ningún comentario y simplemente le advierte a la actora que si considera que la historia laboral continúa presentando inconsistencias, las reporte a través de uno de sus puntos de atención, diligenciado el formulario de “…solicitud de corrección de historia laboral que se encuentra en dichos puntos o que puede obtener de nuestra página web…” De igual manera, el Ministerio de Trabajo se limita a requerir al Presidente de Colpensiones para que dé cumplimiento al fallo en comento, so pena de dar traslado a la Procuraduría General de la Nación para aplicar las sanciones disciplinarias a las que hubiere lugar, por ser Colpensiones una entidad vinculada a dicho Ministerio”. En ese orden de ideas estima que no se ha dado cumplimiento al fallo del 7 de

mayo de 2013, y que hay lugar a imponer las sanciones correspondientes. INTERVENCIONES - El Gerente Nacional de Defensa Judicial de COLPENSIONES, mediante oficio radicado el 10 de febrero de 2014, solicita que se declare cumplido el fallo de tutela del Tribunal Administrativo del Atlántico y se cierre el trámite incidental, en tanto mediante la Resolución N° GNR 22079 del 22 enero de 2014 se dio cumplimiento a la orden judicial (Fl.101). - La accionante el 13 de febrero del año en curso solicitó que se adicionara el auto del 16 de enero de 2014 del Tribunal Administrativo del Atlántico, imponiendo la sanción de arresto a las tres autoridades que incurrieron en desacato, “previa identificación de cada uno de ellos con sus nombres y apellidos. Lo anterior como quiera que en la providencia se guardó silencio sobre tan importante asunto” (Fl. 121). - El ISS en Liquidación solicitó la revocatoria de la sanción impuesta al Gerente Liquidador por las siguientes razones (Fls. 123-127): Resalta que con ocasión al proceso de liquidación del ISS, COLPENSIONES asumió la competencia de administrar el Régimen de Prima Media con Prestación Definida y demás actividades afines. Además resalta que de conformidad con el artículo 3, inciso 4 del Decreto 2013 de 2012, “el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación seguirá ejerciendo la defensa en las acciones de tutela relacionadas con la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, que se encuentren en curso al momento de entrada en vigencia del presente decreto.

El cumplimiento de los fallos de tutela relacionados con la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida corresponde a COLPENSIONES” (destacado del ISS). Argumenta que para que COLPENSIONES cumpla el fallo de tutela del 7 de mayo de 2013 del Tribunal Administrativo del Atlántico, el ISS le remitió a aquél el expediente administrativo de la accionante mediante acta N° 68 del 7 de enero de 2014. Por lo anterior estima que ha adelantado las gestiones pertinentes para que COLPENSIONES ejecute el referido fallo de tutela, motivo por el cual el incidente de desacato contra el Liquidador del ISS carece de objeto, teniendo en cuenta que en el caso de autos el propósito por el cual se inició se ha cumplido. Sobre el particular trae a colación algunas consideraciones de la Corte Constitucional sobre el incidente de desacato, subrayado que en el evento que se haya sancionado por desacato al responsable de cumplir una orden judicial, el mismo “podrá evitar que se imponga la multa o el arresto cumplimiendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor”, teniendo en cuenta que el objetivo principal del referido incidente no es imponer una sanción, sino lograr el cumplimiento de las sentencias de tutela. Agrega que la Corte Constitucional ha considerado que debido a la compleja situación por la que atraviesa el ISS en liquidación, “ni las acciones de tutela, ni las sanciones por desacato sirven a la finalidad de convertirse en instrumentos de apremio, aptos para provocar una mejoría en los tiempos de respuesta para los casos individuales”, y además que no puede atribuirse “dolo o culpa de quien

actúa como liquidador de la entidad, persona que, según se desprende del plan de acción presentado, ha mantenido una permanente diligencia orientada a lograr un programa de acción viable y verificable”. Concluye argumentando que “en el presente asunto el ISS en Liquidación dentro del marco de sus competencias ha agotado todos los mecanismos con el fin de que Colpensiones pueda dar cumplimiento al fallo de tutela, razón por la cual se deberá concluir que no existe responsabilidad subjetiva, y por tanto el Juez constitucional deberá revocar la sanción impuesta por desacato, toda vez que la misma no puede conducir al cumplimiento total del fallo por parte de esta entidad, ya que el mismo no depende del obrar exclusivo de esta Liquidación, sino que requiere el concurso de voluntades tanto del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN como de COLPENSIONES; por lo anterior, reitero el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES (remitió) el expediente pensional de la accionante mediante Acta N° 68 del 7 de enero de 2014”.

CONSIDERACIONES

I. Del cumplimiento de los fallos de tutela y del incidente de desacato.

El Decreto Ley 2591 de 1991 en su artículo 27 dispone a propósito del cumplimiento de los fallos de tutela lo siguiente: “Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta

y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. ” En concordancia con lo antes expuesto, el mismo Decreto en su artículo 52, prescribió como un mecanismo (no el único) para garantizar el cumplimiento de las sentencias de tutela, y por consiguiente de los derechos fundamentales, que aquel que incumpliere la orden de un juez incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, que será impuesta por el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental, y consultada al superior jerárquico quien decidirá sobre la legalidad de la misma. En cuanto a la relación y diferencias existentes entre el cumplimiento de la decisión y el incidente de desacato, la Corte Constitucional en la sentencia T-939 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, estableció: “Las dos herramientas tienen una naturaleza disímil. Se debe tener en cuenta que en forma paralela al cumplimiento de la decisión, es posible iniciar el trámite de desacato, pero este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es la de hacer cumplir

integralmente la orden judicial de protección. En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia T-458 de 2003, en donde sostuvo que: “el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.” Sumado a lo anterior, las diferencias entre las dos figuras fueron precisadas por la Corte en la Sentencia T-744 de 2003, en los siguientes términos: “i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva. iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 57 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto el respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. iv) El desacato es a petición de parte interesada, el cumplimiento es de oficio, aunque v) Puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.” En conclusión, nada obsta para que el juez de instancia, a pesar de haber iniciado un incidente de desacato, adelante de forma paralela o consecuente todas y cada

una de las medidas necesarias para cesar la vulneración de los derechos fundamentales. Para este efecto, además del desacato, el juez cuenta con las herramientas previstas en el artículo 27 del decreto 2591 de 1991.” Como puede apreciarse, aunque el incidente de desacato es una institución distinta al cumplimiento, a través de éste es posible conjurar las acciones u omisiones que amenazan o vulneran los derechos fundamentales tutelados, motivo por el cual su objetivo más que sancionar al responsable del cumplimiento, es garantizar que se respeten las decisiones que amparan estos derechos, sin que lo anterior signifique como se ha expuesto, que el incidente de desacato constituya el único mecanismo de cumplimiento de las sentencias de tutela. Sobre el particular puede apreciarse el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional, contenido en la sentencia T-1113 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño: “De acuerdo con la sentencia T-188/02 el objeto del incidente de desacato es “sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo”. En otras palabras, el objeto del incidente no es la imposición de la sanción en sí misma, sino proteger derecho fundamental vulnerado o amenazado. Así, la sanción es concebida como una de las formas a través de las cuales el juez puede lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela cuando la persona obligada ha decidido no acatarla.”

II. De los elementos objetivo y subjetivo en el desacato.

Establecidas las características principales del desacato como una vía de cumplimiento de las sentencias de tutela, es necesario precisar que para la configuración del mismo se requiere dos elementos a saber, el objetivo que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada; y el subjetivo que en razón a la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable de cumplir una orden fue negligente en su obligación1. Es importante destacar que estos elementos deben analizarse en torno a lo decidido en la acción de tutela, como lo expresó la Corte Constitucional de la siguiente manera: “Los dos elementos del desacato, es decir, el objetivo (incumplimiento de la decisión) y el subjetivo (conducta desplegada por cada disciplinado tendiente a no cumplir) giran en torno a la orden que se haya consignado en la tutela. Ahora bien, esta solamente sería obligatoria, en principio, respecto de la parte resolutiva del fallo e incluiría la ratio decidendi presente en el mismo. En todo caso, debemos señalar que en aplicación del principio de buena fe y conforme al artículo 6° de la Constitución, no es posible derivar obligación ni responsabilidad alguna respecto de órdenes que no han sido consignadas con claridad en la decisión. Esto porque tratándose de un proceso sancionatorio en donde se encuentra bajo debate la libertad, honra y bienes de un Asociado se hace necesaria la conformación de un parámetro objetivo y claro a partir del cual deducir el incumplimiento de la obligación.”2 (Subrayado fuera de texto).

1 Sentencia T939 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández: “Es el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. 2 Corte Constitucional, sentencia T-939 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

III. De los aspectos relevantes a verificar en el incidente de desacato.

Con el fin de garantizar que el incidente de desacato como uno de los mecanismos para garantizar el cumplimiento de las sentencias de tutela en los términos antes expuestos, se respetarán los derechos fundamentales de las partes, y especial de los funcionarios en los que recae la responsabilidad de acatar las órdenes proferidas, la Sala considera pertinente tener en cuenta a la hora de decidir sobre la imposición de una sanción, algunos aspectos que de manera pormenorizada fueron expuestos por la Corte Constitucional: “Respecto a los límites, deberes y facultades del juez de tutela que conoce del incidente de desacato y en virtud de lo que hasta ahora ha sido señalado, debe reiterarse que el ámbito de acción del juez está definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente. Por lo tanto, es su deber verificar: (1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de

forma oportuna y completa (conducta esperada)3. Adicionalmente, el juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento, debe identificar si fue integral o parcial. Una vez verificado el incumplimiento debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada. Finalmente, si existe responsabilidad deberá imponer la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos. Al momento de evaluar si existió o no el desacato, el juez debe tener en cuenta circunstancias excepcionales de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para cumplir, las cuales deben estar siempre avaladas por la buena fe de la persona obligada. En este sentido, conviene recordar que la Corte ya ha señalado que no se puede imponer una sanción por desacato: (i) cuando la orden impartida por el juez de tutela no ha sido precisa -porque no se determinó quien debe cumplirla o su contenido es difuso-; (ii) cuando el obligado de buena fe quiere cumplir la orden pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo4.

10. En todo caso el trámite del incidente de desacato debe adelantarse respetando las garantías del debido proceso del cual son titulares todas las partes. En este sentido, la Corte ha precisado que: “La sanción, desde luego, sólo puede ser impuesta sobre la base de un trámite judicial que no por expedito y sumario puede descuidar el derecho de defensa ni las garantías del debido proceso respecto de

aquél de quien se afirma ha incurrido en el desacato”5 Sobre el derecho al debido proceso en el incidente de desacato y los deberes del juez en esta materia la sentencia T-459/03 señaló: 3 Sentencias T-553/02 y T-368/05. 4 Sentencia T-368/05. 5 Sentencia T-766/03, T-368/05 y Auto 118/05. “(N)o puede olvidarse que la observancia del debido proceso es perentoria durante el trámite incidental6, lo cual presume que el juez, sin desconocer que debe tramitarse al igual que la tutela de manera expedita, no puede descuidar la garantía del derecho al debido proceso y el derecho de defensa. Debe (1) comunicar al incumplido sobre la iniciación del mismo y darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa. Es preciso decir que el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible cumplimiento7, lo cual debe demostrar por cualquier medio probatorio; así mismo, debe (2) practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes son indispensables para adoptar la decisión; (3) notificar la decisión; y, en caso de que haya lugar a ello, (4) remitir el expediente en consulta ante el superior. En el evento en que durante el curso del incidente se advierta desconocimiento del derecho al debido proceso y como consecuencia de ello se constituya una vía de hecho, es perfectamente admisible que quien considere vulnerado su derecho acuda a la acción de tutela en procura de obtener protección constitucional. Será

el juez de tutela, entonces, el que entre a valorar si en el caso concreto se configuran los presupuestos para la procedencia de la acción contra providencias judiciales y si se configura o no una vía de hecho.”8 (El destacado es nuestro)

IV. Análisis del caso en concreto.

Procede la Sala en grado jurisdiccional de consulta, a verificar la legalidad del auto del 16 de enero de 2014 del Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró que el Ministro del Trabajo, el Presidente de COLPENSIONES y el Gerente Liquidador del ISS, incurrieron en desacato de la sentencia de tutela proferida por el mismo Tribunal el 7 de mayo de 2013, y sancionó a los dos últimos funcionarios antes señalados con multa equivalente a 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Para tal efecto se tendrán en cuenta los siguientes aspectos:

1. Análisis de las sentencias de tutela proferidas en favor de la accionante Para comprender los principales aspectos de la sentencia del 7 de mayo de 2013 del Tribunal Administrativo del Atlántico, confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 29 de julio de 2013, se estima pertinente precisar en primer lugar en qué consistió la acción de tutela que dio origen a dichas providencias.

En tal sentido se observa, de la copia del escrito de tutela que presentó la demandante ante el Tribunal Administrativo del Atlántico (Fls. 2-7), que la misma relató que trabajó durante 35 años al servicio de la Asociación Sexta Iglesia Nazareth Las Nieves, y que cuando fue a solicitar el reconocimiento y pago de su

pensión ante el ISS, advirtió que la referida asocia