CE-08001-23-33-000-2013-00244-01(ACU)-2013

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Objeto y finalidad La finalidad de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. RENUENCIA - Requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos de procedencia La Ley 393 de 29 de julio de 1997 que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad la renuencia (artículo 8), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien

ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedente para obtener el cumplimiento de providencias judiciales En el sub - lite, la Asociación Nacional de Transportadores de Colombia demandó a la Nación - Ministerio de Transporte, a la Superintendencia de Puertos y Transporte, al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, a la Secretaría de Movilidad Distrital de Barranquilla, al Área Metropolitana de Barranquilla, a la Policía Metropolitana de Barranquilla y a Transportes Monterrey Ltda y Transportes Lolaya Ltda, con el objeto de que diera cumplimiento al numeral 6 de la providencia de 24 de junio de 2011 dictada por el Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla por medio de la cual se decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución N 051 del 23 de febrero de 2010 y sus actos derivados, por los cuales, el Director del Área Metropolitana de Barranquilla estableció los criterios generales para la organización del transporte público en esa ciudad y revocó los permisos de operación a algunas empresas, para prestar sus servicios en la ruta Murillo – Soledad. En este sentido, resulta evidente que la presente acción fue erigida sobre la base de constituir un mecanismo judicial a través del cual se pueda obtener el cumplimiento de las disposiciones contenidas en normas con fuerza material de ley o en actos administrativos, cerrando con esto la posibilidad de que sea ejercida

para lograr el acatamiento de decisiones judiciales como ocurre en el presente asunto. Lo anterior, porque como bien lo ha sostenido esta Corporación las providencias judiciales, como actos jurisdiccionales que son, no tienen, por lo mismo, el carácter de ley en sentido material ni de acto administrativo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 08001-23-33-000-2013-00244-01(ACU)

Actor: ASOCIACION NACIONAL DE TRANSPORTADORES DE COLOMBIAASOTRANSCOL Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Conoce la Sala de la apelación interpuesta por la Asociación Nacional de Transportadores de Colombia – Asotranscol contra la sentencia de 24 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Oralidad, que “denegó por improcedente” la acción de cumplimiento presentada.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda La Asociación Nacional de Transportadores de Colombia –Asotranscol en ejercicio de la acción prevista en la Ley 393 de 1997, demandó a la Nación - Ministerio de Transporte, a la Superintendencia de Puertos y Transporte, al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, a la Secretaría de Movilidad Distrital de Barranquilla, al Área Metropolitana de Barranquilla, a la Policía Metropolitana de

Barranquilla y a Transportes Monterrey Ltda y Transportes Lolaya Ltda, con el objeto de que dieran cumplimiento al numeral 6º de la providencia de 24 de junio de 2011 dictada por el Juzgado 2º Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla dentro de la acción de grupo número 2011-00143-00. 1.2. Hechos La Asociación accionante afirmó que: 1.2.1. Dentro de la acción de grupo instaurada contra el Área Metropolitana de Barranquilla, el Juzgado 2º Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla por auto de 24 de junio de 2011 dispuso: “6. Decrétese la suspensión provisional de los efectos jurídicos particulares de la Resolución Nº 051 del 23 de febrero de 2010 y sus actos derivados de supresión de rutas - Resoluciones 326,10 del 12 de julio del año 2010, 327,10 del 12 de julio del año 2010; 328,10 del 12 de julio del año 2010; 328,10, del 12 de julio del año 2010; 329,10 del 12 de julio del año 2010; 463,10 del 4 de octubre del año 2010 proferidas por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla relacionados con el grupo demandante1”. (Fls. 14-32). 1.2.2. A pesar de lo anterior, las autoridades accionadas han manifestado en diversos medios de comunicación que no van a cumplir la medida de suspensión adoptada por el Juzgado. 1.2.3. El 9 de julio de 2013, con el fin de constituir en renuencia al Ministro de

Transporte (Fls. 46-50), al Director del Área Metropolitana de Barranquilla (Fls. 5256), al Gerente de Transportes Monterrey Ltda (Fls. 57-60), al Secretario Distrital de Movilidad de Barranquilla (Fls. 63-67), al Alcalde del Distrito de Barranquilla (Fls. 68-71), al Gerente de Transportes Lolaya Ltda (Fls. 73-77), al Comandante de la Policía Metropolitana de Barranquilla (Fls. 79-83), al Comandante de la Policía de Tránsito de Barranquilla (Fls. 84-88), al Superintendente de Puertos y Transportes (Fls. 89-93)2, la Asociación accionante solicitó a dichas entidades que dieran cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 6º de la orden judicial dictada por el Juzgado 2º Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla el 24 de junio de 2011, dentro del proceso radicado con el número 2011-00143-00 1.2.4. No recibió respuesta por parte de ninguna de las entidades enunciadas. 1.3. Pretensiones La Asociación demandante solicitó que: 1 Del expediente se infiere que por medio de las resoluciones en cita, el Director del Área Metropolitana de Barranquilla estableció los criterios generales para la organización del transporte público en esa ciudad y revocó los permisos de operación a algunas empresas, para prestar sus servicios en la ruta Murillo – Soledad. Así, con la decisión judicial, se permitió que las rutas que fueron eliminadas siguieran circulando por la vía en mención.

2 Todos con constancia de recibo. “se le ordene a las autoridades el cumplimiento de la orden judicial correspondiente a la MEDIDA CAUTELAR que consiste en la SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos jurídicos particulares de la Resolución número 051 del 23 de febrero de 2010 y sus actos derivados de la misma, como son los actos de carácter particular que consta en las Resoluciones 326,10; 327,10; 328,10; 329,10; 463,10, proferidas por el Área Metropolitana de Barranquilla3”. 1.4. Actuación procesal Por auto de 27 de agosto de 2013 el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda y ordenó notificarla a la Nación - Ministerio de Transporte, a la Superintendencia de Puertos y Transporte, al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, a la Secretaría de Movilidad Distrital de Barranquilla, al Área Metropolitana de Barranquilla, a la Policía Metropolitana de Barranquilla a Transportes Monterrey Ltda y Transportes Lolaya Ltda (Fls. 236-237). 1.5. Las Contestaciones 1.5.1. El Área Metropolitana de Barranquilla y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla intervinieron por medio de apoderado judicial para solicitar que se declarara improcedente la acción, dado que por esta vía constitucional no era dable solicitar el cumplimiento de providencias judiciales. Por demás se refirieron al trámite de la acción de grupo e indicaron que con la medida cautelar adoptada mediante el auto de 24 de junio de 2011 la autoridad

judicial desconoció la normativa y jurisprudencia vigente, circunstancia que la torna en ilegal (Fls. 271-284). 1.5.2. La Policía Metropolitana de Barranquilla intervino por medio del Jefe de la Seccional de Tránsito y Transporte para solicitar que se declarará improcedente la acción con fundamento en que la acción de cumplimiento no procede para hacer efectivas las órdenes impartidas en un proceso judicial (Fls. 307-309). 3 Del expediente es posible inferir que con la decisión judicial, se permitió nuevamente que las rutas que fueron eliminadas siguieran circulando por la vía Murillo –Soledad. 1.5.3. La Secretaría de Movilidad del Distrito de Barranquilla solicitó que se declarara improcedente la acción pues la misma se dirigía a obtener el cumplimiento de una decisión judicial que por demás, no gozaba de firmeza y había sido expedida por la autoridad judicial con violación del ordenamiento jurídico (Fls. 342-353). 1.5.4. El Ministerio de Transporte, intervino por medio de la Jefe de la Oficina Jurídica para señalar que la acción es improcedente en la medida en que lo que se demanda es el cumplimiento de una providencia judicial y no de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo como lo exige la ley 393 de 1997. Por demás precisó que la entidad encargada de la regulación y la racionalización del transporte es el Director del Área Metropolitana de Barranquilla (Fls. 475-482). 1.5.5. Transportes Monterrey Ltda intervino por medio de su Representante

Legal para manifestar que no hizo parte de la acción de grupo a que alude la asociación actora y que no ha incumplido con lo dispuesto en el auto de 24 de junio de 2011 pues consultó al Director del Área Metropolitana de Barranquilla sobre la aplicación de la Resolución 051 de 2010 y los efectos de la medida de suspensión decretada por el Juzgado 2º Administrativo de Barranquilla quien le indicó que la referida providencia no podía surtir efectos hasta tanto fueran desatados los recursos interpuestos (Fls. 374-381). 1.5.6. Transportes Lolaya Ltda intervino por medio de su Representante Legal para manifestar que no ha incumplido la orden judicial impartida, es solo que el Área Metropolitana de Barranquilla no ha autorizado a la empresa a transitar por rutas diferentes y que no fue parte dentro de la acción de grupo a que se refirió el actor (Fls. 426-431). 1.5.7. La Superintendencia de Puertos y Transporte guardó silencio. 1.6. Sentencia impugnada Mediante sentencia de 24 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala de Oralidad, “denegó por improcedente” la acción de cumplimiento instaurada con el argumento de que lo pretendido por la Asociación demandante era la observancia de una providencia judicial, cuando esta acción constitucional fue concebida para lograr el efectivo cumplimiento de las normas con fuerza material de ley y de actos administrativos, no siendo este el caso. Al efecto citó la sentencia de 9 de junio de 2011, radicado 2011-00205-01. M.P. Susana Buitrago

Valencia (Fls. 518-536). 1.7. Impugnación. Inconforme, la Asociación Nacional de Transportadores de Colombia – Asotranscol impugnó la decisión y solicitó que se revocara la decisión de primera instancia, y en su lugar, se ordenara el cumplimiento de la decisión judicial de 24 de junio de 2011. Expuso, que con la decisión del a-quo se incitaba a la ciudadanía a desconocer las decisiones impartidas por los jueces y que las providencias judiciales eran una manifestación de voluntad del Estado, por lo que pedía que se diera cumplimiento al artículo 34 de la Ley 734 de 2002 respecto al deber de los servidores públicos de cumplir y hacer cumplir con las ordenes emitidas por funcionarios competentes, así como de los artículos 88 y 91 de la Ley 1437 de 2011 que se refieren a la presunción de legalidad de los actos administrativos y a su pérdida de fuerza ejecutoria. Resaltó que no tiene a su alcance otro mecanismo de defensa para lograr el cumplimiento de la providencia judicial de 24 de junio de 2011 (Fls. 538-544).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de esta impugnación, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA y en el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 emanado de la Sala Plena del Consejo de Estado4, que asignó a esta Sección el conocimiento de la segunda instancia en este tipo de acciones, cuando se dirijan contra organismos y entidades del orden nacional. 2.- Generalidades sobre la acción de cumplimiento 4 Acuerdo de Sala Plena que continúa vigente.

La finalidad de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 19975 que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que en efecto se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que

establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 3.- Lo que se solicita que se ordene cumplir En ejercicio de la acción de cumplimiento la Asociación Nacional de Transportadores de Colombia - Asotranscol solicita que por vía de esta acción se ordene dar cumplimiento a la orden impartida por el Juez 2º Administrativo del 5 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. Circuito Judicial de Barranquilla mediante la providencia de 24 de junio de 2011 en que se dispuso: “6. Decrétese la suspensión provisional de los efectos jurídicos particulares de la Resolución Nº 051 del 23 de febrero de 2010 y sus actos derivados de supresión de rutas - Resoluciones 326,10 del 12 de julio del año 2010, 327,10 del 12 de julio del año 2010; 328,10 del 12 de julio del año 2010; 328,10, del 12 de julio del año 2010; 329,10 del 12 de julio del año 2010; 463,10 del 4 de octubre del año 2010 proferidas por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla relacionados con el grupo demandante”. (Fls. 14-32).

4. Caso concreto En el sub - lite, la Asociación Nacional de Transportadores de Colombia demandó a la Nación - Ministerio de Transporte, a la Superintendencia de Puertos y Transporte, al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, a la

Secretaría de Movilidad Distrital de Barranquilla, al Área Metropolitana de

Barranquilla, a la Policía Metropolitana de Barranquilla y a Transportes Monterrey Ltda y Transportes Lolaya Ltda, con el objeto de que diera cumplimiento al numeral 6º de la providencia de 24 de junio de 2011 dictada por el Juzgado 2º Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla por medio de la cual se decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución Nº 051 del 23 de febrero de 2010 y sus actos derivados, por los cuales, el Director del Área Metropolitana de Barranquilla estableció los criterios generales para la organización del transporte público en esa ciudad y revocó los permisos de operación a algunas empresas, para prestar sus servicios en la ruta Murillo – Soledad. Al respecto, el Tribunal a-quo “denegó por improcedente” la acción, con el argumento de que lo que pretendía la asociación demandante era obtener la observancia de una providencia judicial, cuando la acción constitucional había sido concebida para lograr el efectivo cumplimiento de normas con fuerza material de ley y de actos administrativos. Inconforme la asociación impugno la decisión. Al efecto reiteró su solicitud de que se ordenara cumplir el numeral 6º del auto de 24 de junio de 2011 y pidió que se diera cumplimiento al artículo 34 de la Ley 734 de 2002 y los artículos 88 y 91 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, a éstos no se referirá la Sala por tratarse de cargos nuevos que incorporó la asociación impugnante y que no fueron ni objeto de la solicitud inicial, ni de contradicción por parte de las demandadas.

Para resolver, debe tenerse en cuenta que el artículo 87 de la Constitución Política, estableció: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo. En caso de prosperar la acción la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido” (Negrillas fuera de texto). Así fue como, en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política” se dispuso: “La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.” (Negrillas fuera de texto). En este sentido, resulta evidente que la presente acción fue erigida sobre la base de constituir un mecanismo judicial a través del cual se pueda obtener el cumplimiento de las disposiciones contenidas en normas con fuerza material de ley o en actos administrativos, cerrando con esto la posibilidad de que sea ejercida para lograr el acatamiento de decisiones judiciales como ocurre en el presente asunto Lo anterior, porque como bien lo ha sostenido esta Corporación “las providencias judiciales, como actos jurisdiccionales que son, no tienen, por lo mismo, el carácter de ley en sentido material ni de acto administrativo”. 6 Así, la Sala considera que no se puede pretender a través del ejercicio de esta acción, el cumplimiento de providencias judiciales, pues tal exigencia, no se ajusta

a la naturaleza ni finalidad de la presente acción constitucional. Por lo tanto, y sin más consideraciones, habrá de modificarse la decisión de primera instancia que “denegó por improcedente” la acción, para en su lugar, rechazarla por improcedente7. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. DECISIÓN FALLA PRIMERO: Modificase la sentencia dictada el 24 de septiembre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Atlántico que “denegó por improcedente” la acción, para en su lugar, rechazarla por improcedente.

SEGUNDO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 6 Ver sentencias del Consejo de Estado de 4 de marzo de 1999, Radicado No. ACU-627; 21 de noviembre de 2002, Radicado No. ACU – 1614; 5 de junio de 2003, Radicado No. ACU – 2003 – 0196 -01. 7 En el mismo sentido se pronunció esta Sección el 3 de julio de 2013. Radicado No. 250002341000201200570-01.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO