CE-08001-23-33-000-2014-00680-01(3363-17)-2020

SANCIÓN MORATORIA POR EL RETARDO EN EL PAGO DE LAS CESANTÍAS ANUALIZADAS – Improcedencia / PRESCRIPCIÓN TRIENAL –

Configuración / RECONOCIMIENTO DEL AUXILIO DE CESANTÍAS DE PERIODO PARCIAL – Procedencia / PRESTACIÓN PERIÓDICA – Relación laboral vigente La sanción moratoria pretendida está afectada por el fenómeno de la prescripción, comoquiera que la obligación -sanción moratoriase hizo exigible a partir del momento en que se generó el incumplimiento o tardanza, es decir, desde el día siguiente al vencimiento del término con que la entidad contaba para realizar el pago -15 de febrero del año siguiente al de la causación del auxilioy el accionante dejó transcurrir un lapso superior a tres años sin hacer la reclamación administrativa de la sanción moratoria. (…).Con fundamento en lo anterior, se debe concluir que, como la reclamación de la indemnización moratoria se realizó los días 21 y 25 de marzo de 2014, ante el Ministerio de Educación Nacional, el municipio de Sabanalarga y el departamento del Atlántico, se encuentra prescrito el derecho pretendido, pues se reclamó cuando habían transcurrido más de tres años desde el momento en que se hizo exigible; por ende, se deberá declarar probada la excepción extintiva propuesta por las entidades demandadas y respecto de la cual insistió el municipio de Sabanalarga en el recurso de apelación, y, en tal sentido, se revocará la sentencia recurrida que accedió a las pretensiones de la demanda, tal como se hará constar en la parte resolutiva de

esta providencia. No obstante lo anterior, como de las pruebas allegadas al plenario se infiere que los dineros que se han girado al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, para cubrir el pago de las cesantías anuales de la demandante, corresponden a los años 2003 en adelante, y no se han destinado con tal propósito, las sumas que comprenden las cesantías causadas en los años 2000 a 2002, se debe conminar al municipio de Sabanalarga, para que proceda a realizar la consignación en el Fondo, respecto de la prestación causada por esos períodos, teniendo en cuenta que, como la relación laboral permanece vigente, las cesantías tienen el carácter imprescriptible y, por ende, la administración está en la obligación de reconocerlas.

FUENTE FORMAL: LEY 6 DE 1945 / DECRETO 1160 DE 1947 / DECRETO 3118

DE 1968 / DECRETO 432 DE 1998 / LEY 344 DE 1996 – ARTÍCULO 13 / LEY 50

DE 1990 – ARTÍCULO 99 / DECRETO 1582 DE 1998 / DECRETO 1252 DE 2000

CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CUANTÍA DE LA CONDENA EN COSTAS – Determinación / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de su causación Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes. Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas, en cuanto no resultaron probadas, pues, la decisión en torno a la prescripción surgió de la postura jurisprudencial definida en la sentencia CE-SUJSII-022-2020, que se expidió en forma posterior a la interposición del recurso.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas en los procesos

tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 08001-23-33-000-2014-00680-01(3363-17)

Actor: LILIANA DEL CARMEN ESTRADA GÓMEZ

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FONDO NACIONAL DE

PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO; DEPARTAMENTO DEL

ATLÁNTICO; MUNICIPIO DE SABANALARGA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías anuales SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por los apoderados de la parte demandante y de las entidades demandadas contra la sentencia proferida el 5 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho,

consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Liliana del Carmen Estrada Gómez, por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los siguientes oficios: i) 2014ER45739, recibido el 21 de abril de 2014, por el cual el Ministerio de Educación Nacional remitió la solicitud a la Secretaría de Educación del Atlántico; ii) sin número del 25 de marzo de 2014, recibido el 31 de ese mes y año, en el que el alcalde de Sabanalarga negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago inoportuno de sus cesantías; y iii) 1444 del 24 de abril de 2014, emitido por la secretaria de educación (e) de la Gobernación del Atlántico, mediante el cual negó igual petición. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) reconocer y pagar la sanción moratoria contemplada en la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, que, a su vez, remiten a los artículos 99 a 104 de la Ley 50 de 1999, producto de la omisión en que incurrió la administración en consignar las cesantías anuales causadas en los años 2000 a 2003, inclusive; ii) liquidar la sanción a razón de un día de salario por cada día de retraso, en forma independiente, para cada uno de los períodos de cesantías debidos; iii) ajustar la condena, tomando como base el índice de precios al

consumidor, en la forma indicada en el artículo 187, inciso 4, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; iv) condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada; y v) reconocer intereses moratorios, en los términos descritos en los artículos 192 y 195, inciso 4, ibidem. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Liliana del Carmen Estrada Gómez labora como docente en la planta de personal del municipio de Sabanalarga, desde el 14 de enero de 2000 hasta la fecha, y está inscrita en el grado 12 del escalafón nacional docente. ii) La Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el municipio de Sabanalarga y la Gobernación del departamento del Atlántico no consignaron oportunamente sus cesantías durante los años 2000 a 2003; esto es, dentro de los plazos fijados en la Ley 344 de 1996 y su decreto reglamentario, motivo por el cual deben reconocer y pagar la indemnización moratoria que resulta de la tardanza en el pago de su prestación anual, que, hasta la fecha de radicación de la demanda, no ha sido reconocida ni pagada. iii) Los días 21 y 25 de marzo de 2014 formuló solicitudes ante el municipio de Sabanalarga, la Gobernación del Atlántico y el Ministerio de Educación Nacional, respectivamente, orientadas a obtener el reconocimiento y pago de las cesantías causadas a su favor durante los años 2000 a 2003, así como la sanción moratoria por su inoportuna consignación y, en respuesta a ellas, se expidieron los oficios

acusados. iv) Tales actos presentan vicios que conllevan su ilegalidad, comoquiera que desconocen las normas que rigen el régimen legal de las cesantías de los servidores públicos vinculados a la administración, en los cuales se ordena realizar la liquidación anualizada de cesantías, y consignarlas en el plazo establecido por la Ley 344 de 1996. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 13, 29, 53 y 209 de la Constitución Política; 83, 138 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 13 de la Ley 344 de 1996; 1 del Decreto 1582 de 1998; 99, numeral 3, de la Ley 50 de 1990; 21 del Decreto 1063 de 1991; 20, numeral 1, del Código de Procedimiento Civil. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos: i) La omisión en que incurrió la parte demandada es el resultado de la desatención de las normas que rigen en materia de reconocimiento y pago de las cesantías anuales y no de la carencia de recursos para pagarlas; por ende, ante la tardanza generada por no consignar sus cesantías antes del 14 de febrero del año siguiente a aquel en que fueron causadas, debe reconocer una indemnización equivalente a un día de salario por cada día de retraso. ii) La demandante, en su calidad de trabajadora, se encuentra cobijada por la Ley 344 de 1996 y su decreto reglamentario, que remiten a la Ley 50 de 1990,

artículos 99 y subsiguientes, en materia de reconocimiento de cesantías; por ello, como la administración incurrió en la transgresión de tales disposiciones, está obligada a reconocer la sanción que en forma clara y precisa establece la ley ante tal incumplimiento. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. La Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La entidad demandada, a través de su apoderada, contestó la demanda1 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; como fundamento de su postura, expuso lo siguiente: i) El pago de las prestaciones sociales a favor de los docentes está a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el trámite para su reconocimiento está consagrado en el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, reglamentada por el Decreto 2831 de 2005 y el pago le compete a la Fiduprevisora, por ser la que administra los recursos del citado Fondo. ii) El auxilio de cesantías, por su parte, está previsto en la Ley 91 de 1989, artículo 15, y su pago se realiza en la medida en que haya disponibilidad presupuestal, conforme a lo señalado en la Circular 01 del 23 de abril de 2002, expedida por el Consejo Directivo del Fondo; de esa manera, el hecho de que esté sujeto a tal disponibilidad influye en el pago tardío de la prestación; además, las prestaciones se reconocen atendiendo el estricto orden de radicación. iii) Según las anteriores consideraciones, no se pueden generar intereses moratorios o indexación, pues la suma que se reconoció y pagó a la demandante

1 Folios 50 al 61. es el resultado del turno de atención que le correspondía y la asignación presupuestal legalmente destinada para ese efecto, conforme al principio de igualdad. iv) Adicional a todo lo anterior, a la accionante no le asiste el derecho a la sanción moratoria pretendida, comoquiera que las normas que rigen a los docentes no la contemplan, pues su pago está sujeto a una condición suspensiva, como es la disponibilidad presupuestal. v) Por las anteriores razones, deben prosperar las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, prescripción, compensación, caducidad y buena fe. 1.2.2. Departamento del Atlántico El ente territorial demandado, por intermedio de su apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda,2 por las razones que se expresan a continuación: i) El Oficio 1444 del 24 de abril de 2014 se encuentra legal y constitucionalmente ajustado a derecho, por lo que no se incurrió en alguna de las causales de nulidad establecidas en el artículo 137 del CPACA. ii) En lo que tiene que ver con la falta de reconocimiento y reporte de las cesantías de los años 2000 a 2002, es responsabilidad del municipio de Sabanalarga (Atlántico), ya que, a partir del mes de enero de 2003, el ente departamental incorporó a su planta de personal a la demandante y demás docentes vinculados al aludido municipio. Por tanto, a partir de ese año, el departamento ha reportado debidamente las cesantías de la accionante. iii) Por otro lado, precisó que el personal docente cuenta con un régimen

prestacional especial, distinto al de los demás empleados públicos, razón por la cual no se le puede aplicar lo contemplado en la Ley 50 de 1990. iv) Debido a lo anterior, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa, cumplimiento de la obligación y prescripción. 2 Folios 69 a 79. 1.2.3. Municipio de Sabanalarga El ente territorial demandado, por intermedio de apoderado, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones;3 como fundamento para ello, propuso las excepciones de i) inaplicabilidad de la Ley 344 de 1996, comoquiera que para la liquidación anual de las cesantías del demandante, en su condición de docente, se debe acudir al régimen propio, establecido en la Ley 91 de 1989; imposibilidad de cancelar las cesantías e indemnización moratoria, pues tales acreencias no se incluyeron dentro del proceso de reestructuración de pasivos y, ii) prescripción, la cual se debe aplicar por haber transcurrido 3 años desde que la obligación se hizo exigible. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 5 de febrero de 2016,4 accedió a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: i) Debido a que la demandante fue afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en el año 2005, el municipio de Sabanalarga Atlántico tenía a su cargo el reconocimiento y pago de sus cesantías correspondientes a los años 2000, 2001 y 2002; no obstante, de las pruebas aportadas al proceso, la

entidad no demostró haber girado oportunamente dicha prestación. ii) Por otro lado, a partir del 1.º de enero de 2003, el departamento del Atlántico, producto del Sistema General de Participaciones, asumió la planta de personal docente de la que hace parte la actora; empero, tampoco demostró haber consignado en tiempo la citada prestación, correspondiente al año 2003. iii) En cuanto al Ministerio de Educación Nacional, si bien la afiliación de la señora Estrada Gómez al FOMAG tuvo lugar el 19 de agosto de 2005, por virtud legal, existe una articulación funcional entre las entidades territoriales y la Nación frente a los pasivos prestacionales que existieren con anterioridad a esta, por lo que está llamado a responder por las sumas correspondientes derivadas de la sanción deprecada en el presente asunto. 3 Folios 80 a 84. 4 Folios 408 a 438. iv) Si bien la ley prevé la posibilidad de que las entidades territoriales celebren convenios de reestructuración de pasivos, como en el caso del municipio de Sabanalarga, ello no implica el desconocimiento de los derechos laborales. v) Como en el expediente está demostrado que no se consignaron las cesantías de la demandante, procede el reconocimiento de la sanción moratoria, en aplicación de lo dispuesto en las Leyes 344 de 1996, 50 de 1990 y el Decreto 1582 de 1998. vi) En consideración a lo anterior, anuló los actos administrativos demandados y condenó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; al departamento del Atlántico y al municipio

de Sabanalarga a pagar un día de salario por cada día de retardo derivado de la sanción moratoria ocasionada por el inoportuno pago de las cesantías anualizadas de la demandante, correspondientes a los años 2000, 2001, 2002 y 2003. viii) A pesar de lo anterior, acogió la tesis del Consejo de Estado,5 a través de la cual se estableció que, en los casos en los cuales se reclame la aludida sanción moratoria por el incumplimiento de varias anualidades, dicha sanción debía reconocerse de manera unificada y no individualizada, como se venía reconociendo en anteriores oportunidades. ix) En lo que respecta a la excepción de prescripción, propuesta por las entidades demandadas, señaló que no hay lugar a decretarse, puesto que, en materia de cesantías, dicha prestación se hace exigible al momento en que se produce el retiro del servicio, por lo que el aludido fenómeno se configura al transcurrir tres años después de que ocurra dicha circunstancia; en consecuencia, como no se ha producido el retiro, se debe concluir que el derecho reclamado aún no se ha extinguido. 1.4. El recurso de apelación 1.4.1. La parte demandante 5 Frente a este punto, el Tribunal Administrativo del Atlántico tomó como referencia jurisprudencial la sentencia emitida el 29 de febrero de 2016 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso 2010-000941-01, con ponencia del Dr. Gerardo Arenas Monsalve. La señora Liliana del Carmen Estrada Gómez, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia,6

con fundamento en las siguientes razones: i) No comparte la posición expuesta por el tribunal de ordenar el pago de la sanción moratoria por los años 2000 a 2003, de manera unificada, y no de forma individualizada por cada una de las referidas anualidades. ii) Al respecto, indicó que las sanciones deben guardar una correspondencia con la falta cometida; es decir, que, en el caso del retardo en el pago de las cesantías, la consecuencia jurídica de la moratoria debe ser por cada uno de los incumplimientos en los que haya incurrido la administración. iii) Por consiguiente, pidió modificar la forma en la que se estableció el pago de la pluricitada sanción. 1.4.2. La Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La entidad demandada, actuando por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación7 que sustentó así: i) El trámite para el reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes exige tener la disponibilidad presupuestal para realizar el pago, de manera que no se puede atribuir responsabilidad por una presunta negligencia en el pago de la prestación. ii) Al existir un procedimiento especial fijado tanto por la Ley 91 de 1989 como por el Decreto 2831 de 2005, no se puede hacer extensiva una sanción que está contemplada en otra normativa. 1.4.3. El municipio de Sabanalarga Por su parte, la entidad territorial, a través de su apoderado judicial, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, en atención a los siguientes argumentos:8 6 Folios 448 a 454. 7 Folios 452 a 459. 8 Folios 473 a 476.

1. Se debe declarar la prescripción de todos aquellos derechos en los que hayan transcurrido más de tres (3) años desde el momento en que se hicieron exigibles. ii) Por otro lado, precisó que el municipio de Sabanalarga se encuentra admitido en la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos, en el que se convocaron a las personas naturales y/o jurídicas, públicas y/o privadas, que se consideraran sus acreedoras, en orden a que se hicieran parte dentro del aludido proceso. Sin embargo, dentro de sus archivos no se encontró reclamación alguna efectuada por la demandante a efectos de que se le pagaran sus cesantías y la sanción moratoria pretendida. iii) En el caso de la accionante, no le es aplicable la Ley 344 de 1996, ya que el sector educativo tiene un régimen especial consagrado en la Ley 91 de 1989, en el que sus prestaciones sociales y pensionales, entre otras, deben ser atendidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ya que no le es dable afiliarse a fondos privados. iv) Por último, tampoco le es aplicable el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, toda vez que, con la entrada en vigor de la Ley 1328 de 2009, el legislador estableció que en los casos en que las entidades del orden público deban pagar algún tipo de sanción moratoria, la cuantía de dicha penalidad no podrá superar el doble del interés bancario corriente, vigente al momento de la fecha en la que se deba realizar el pago de la obligación. 1.4.4. El departamento del Atlántico El ente territorial, por intermedio de su apoderado, interpuso recurso de apelación9

contra la decisión del a quo, y lo sustentó así: i) Hizo un recuento del trámite de reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes oficiales, de conformidad con lo establecido en las Leyes 91 de 1989, 962 de 2005 y el Decreto 2831 del 16 de agosto de 2005. 9 Folios 477 a 485. ii) De acuerdo con ello, concluyó que es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el que debe responder por el pago de los derechos prestacionales de la demandante. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Liliana del Carmen Estrada Gómez, por intermedio de su apoderado, descorrió el término para alegar,10 y solicitó que sean desechados los argumentos planteados en los recursos de apelación interpuestos por las entidades demandadas. Al respecto, señaló que está amparada por el régimen de cesantías consagrado en la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998 y, por ende, su empleador debe consignar su prestación en el término allí mencionado. 1.5.2. La Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La entidad, a través de su apoderada, en el término que dispone la ley, presentó memorial11 en el que manifestó que los docentes no están sometidos a las normas que se invocan en la demanda, para la reclamación de la sanción moratoria ordenada por el a quo. 1.5.3. Municipio de Sabanalarga (Atlántico) El ente territorial, a través de su apoderado judicial, radicó escrito12 en el que

reiteró los argumentos propuestos en el recurso de apelación. 1.6. El Ministerio Público El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto13 en el que solicitó revocar la sentencia recurrida y, en su lugar, declarar la prescripción del derecho. Como fundamento de lo anterior, tuvo en cuenta los argumentos que se extractan a continuación: 10 Folios 583 a 591. 11 Folios 600 a 605. 12 Folios 606 al 609. 13 Folio 610 al 620. i) Los beneficios de que trata la Ley 344 de 1996 rigen a todos los servidores públicos y, en el caso de la demandante, quien está afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desde el año 2005, es a este fondo al que le compete el reconocimiento de sus prestaciones, entre ellas las cesantías. ii) No obstante lo anterior, en el expediente no hay prueba que demuestre que el municipio de Sabanalarga hubiera girado al Fondo, el dinero correspondiente al auxilio de cesantías de la demandante por los años 2000 a 2002, mientras que el departamento del Atlántico asumió, por el Sistema General de Participaciones, la planta de personal docente de la que hace parte la señora Estrada Gómez, a partir del 1º de enero de 2003. iii) Por otro lado, el hecho de que el municipio de Sabanalarga se hubiera sometido a un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos no quiere decir que puede cercenar el derecho laboral pretendido por la actora. iv) Como en el expediente está demostrada la omisión de consignación de las

cesantías a favor de la accionante, por los años 2000 a 2003, procedería el reconocimiento de la sanción moratoria pretendida; sin embargo, como la reclamación se hizo hasta el año 2014, el derecho se encuentra prescrito y, por ende, se debe declarar extinguido. La Sala decide, previas las siguientes

2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer (i) si a la señora Liliana del Carmen Estrada Gómez, en su condición de docente, puede ser beneficiaria de la sanción moratoria por la inoportuna consignación de sus cesantías anuales, de conformidad con lo previsto en las Leyes 344 de 1996 y 50 de 1990, así como el decreto reglamentario de la primera de ellas; en caso afirmativo, (ii) si tiene derecho a la indemnización por mora en el pago de esa prestación y en qué forma se debe liquidar; de igual manera, establecer si hay lugar a declarar extinguida la obligación respecto de esa indemnización, bien sea en forma total o parcial, por virtud del fenómeno de la prescripción. 2.2. Marco normativo El artículo 53 de la Constitución Política establece como principios orientadores de las relaciones laborales, el de favorabilidad, según el cual, en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, se debe acoger la que resulte más benéfica para el trabajador.

Ahora bien, la Ley 6 de 1945 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de

los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, y el artículo 17, literal a), ibidem, consagró que ese auxilio se reconocería con destino a todos los empleados y obreros nacionales de carácter permanente. El Decreto 1160 de 1947 «sobre auxilio de cesantías», en su artículo 6, señaló que para liquidar las cesantías se toma como base el último sueldo o jornal, salvo que hubiera sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, caso en el cual se toma el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo servido, si fuere menor a ese lapso. Más adelante, el Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional de Ahorro, y dentro de los objetivos para la administración de sus recursos, fijó los siguientes: «pagar oportunamente el auxilio de cesantía a empleados públicos y trabajadores oficiales»14, y «proteger dicho auxilio contra depreciación monetaria»15; con tales finalidades, el artículo 3 ibidem determinó que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado debían ser liquidadas y entregadas al Fondo; asimismo, en su artículo 22 ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social realizar, con corte a 31 de diciembre de 1968, la liquidación de cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados a ella. Con lo previsto en los artículos 27, 28 y 33 ibidem empezó el llamado «desmonte

del régimen de retroactividad de cesantías», pues se dispuso la liquidación anual 14 Artículo 2 literal a) del Decreto 3118 de 1968. 15 Artículo 2 literal b) del Decreto 3118 de 1968. de esta prestación para los empleados y trabajadores de las entidades aludidas previamente, y la liquidación definitiva por la porción de tiempo laborada durante el año del retiro, así como el reconocimiento de intereses anuales del 9%, a ser liquidados el 31 de diciembre de cada año, sobre el saldo que figure a favor de cada empleado. El Decreto 432 de 1998 «por el cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones», mantuvo el objetivo de administrar, de manera eficiente, las cesantías16, y, dentro de sus funciones, las de recaudo y pago de ese auxilio a los afiliados, al igual que la protección contra la pérdida de su valor adquisitivo17. Además, en los artículos 11 y 12 ibidem, fijó a favor de sus afiliados un monto por concepto de intereses, con el propósito de evitar la pérdida del poder adquisitivo del auxilio de cesantías depositado, y un porcentaje a título de intereses sobre las cesantías. En el evento en que el empleador no consigne, dentro del término de ley, las cesantías de los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro, el artículo 6º ibidem estableció lo siguiente: Artículo 6º18.- Trasferencia de cesantías de servidores públicos. En la fecha establecida para efectuar las consignaciones de los aportes a los

sistemas general de pensiones y de seguridad social en salud, las entidades públicas empleadoras deberán transferir al Fondo Nacional de Ahorro una doceava parte de los factores de salarios que sean base para liquidar las cesantías, devengados en el mes inmediatamente anterior para los servidores públicos afiliados. El incumplimiento de la obligación aquí establecida dará derecho al Fondo para cobrar a su favor intereses moratorios mensuales, equivalentes al doble interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Bancaria, sobre las sumas respectivas para todo el tiempo de la mora. Mensualmente, las entidades públicas empleadoras enviarán al Fondo Nacional de Ahorro una certificación que contenga el valor total de los factores salariales que constituyan base para liquidar cesantías, devengados en el mes inmediatamente anterior. Los funcionarios competentes de las entidades públicas empleadoras, que sin justa causa no hagan oportunamente las consignaciones de los aportes mensuales o el envío de los reportes anuales de cesantías debidamente 16 Artículo 2 del Decreto 432 de 1998. 17 Artículo 3, literales a), b) y c) del Decreto 4