CE-08001-23-33-000-2014-01386-01(AC)-2015

DERECHO DE PETICION - Noción y alcance / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad Al tenor de lo dispuesto en el artículo 23 de la Carta Política, toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener de ellas pronta resolución. Se trata de un derecho fundamental de toda persona cuya garantía se considera satisfecha cuando el peticionario obtiene una contestación que cumple con las características de ser oportuna, clara, congruente, efectiva, eficazmente notificada, todas ellas suficientemente reiteradas y explicadas por la jurisprudencia constitucional. En estrecha síntesis cabe recordar que la contestación debe versar sobre lo preguntado, sin evasivas ni subterfugios y precisando lo que el peticionario desea saber; debe ser clara a fin de que el solicitante entienda el porqué de los argumentos de la autoridad independientemente de que los comparta o no; debe mantener coherencia con lo solicitado; además de ser proferida dentro de la oportunidad fijada por la ley para ello, y ser notificada de manera eficaz para su debida materialización. En lo atinente al ejercicio del derecho de petición ante las autoridades judiciales, la jurisprudencia constitucional también ha precisado su alcance al explicar que si bien es cierto que el derecho de petición puede ejercerse ante los jueces, en consecuencia de lo cual éstos se encuentran en la obligación de tramitar y responder las solicitudes que se les presenten ... En síntesis, en atención al principio de subsidiariedad que informa a la acción de

tutela, ésta resulta improcedente cuando es utilizada como mecanismo alternativo de los medios judiciales ordinarios de defensa previstos por la ley.

NOTA DE RELATORIA: En relación con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar sentencias de la Corte Constitucional T-145 de 2011 y T-983 de 2007.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil quince (2015) Radicación número: 08001-23-33-000-2014-01386-01(AC)

Actor: YURI ANTONIO LORA ESCORCIA Demandado: FISCALIA GENERAL DE LA NACION Se decide la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2014 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO que le negó el amparo de sus derechos fundamentales de petición y al debido proceso.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA I.1. YURI ANTONIO LORA ECORCIA presentó acción de tutela contra la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a quien le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales de petición y al debido proceso, por cuanto no ha tramitado ni dado cumplimiento a un oficio librado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión, dentro de un proceso de reparación directa que adelanta contra LA NACIÓN-MINISTERIO DE JUSTICIA-CONSEJO SUPERIOR

DE LA JUDICATURA.

II. HECHOS

II.1. YURI ANTONIO LORA ESCORCIA inició proceso de reparación directa contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA – CONSEJO SUPERIOR DE LA

JUDICATURA.

II.2. Su conocimiento le correspondió al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, SUBSECCIÓN DE DESCONGESTIÓN, bajo la radicación número 08001-23-31-003-2004-2007-00. II.3. El 10 de julio de 2014 la referida Corporación Judicial requirió a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN para que tramitara y diera cumplimiento a una solicitud que le había realizado con anterioridad para la expedición de copias de un expediente. II.3. La Fiscalía General de la Nación no se ha pronunciado al respecto y se niega a recibir el nuevo requerimiento por estar en curso un paro judicial.

III. LAS PRETENSIONES El actor solicitó: “Que se tutela mi derecho violentado y se ordene al demandado que debe resolver la petición inicial o recibir y tramitar el requerimiento en un término perentorio.”

IV. PRUEBAS -Fotocopia del oficio número 450 de 10 de julio de 2014 librado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión, a la Fiscalía General de la Nación, en la ciudad de Barranquilla.

V. TRÁMITE DE LA TUTELA La Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la tutela, ordenó su notificación a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN y le pidió rendir informe sobre los hechos de la demanda.

V.1. La Fiscalía General de la Nación

Guardó silencio. VI.- LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia calendada el 28 de noviembre del año 2014, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Atlántico denegó el amparo solicitado. Adoptó esta decisión al encontrar que la supuesta petición especial a la que hace referencia el actor es, en realidad, una comunicación de la providencia expedida por autoridad judicial en el trámite de un proceso, siendo responsabilidad del administrador de justicia velar por el cumplimiento de dicha orden, pues así lo establece el ordenamiento jurídico. Explicó que, en tal virtud, la Magistrada del Tribunal Administrativo del Atlántico que conduce el proceso cuenta con los poderes correccionales previstos en el artículo 44 del Código General del Proceso para sancionar no solo a sus empleados sino a los particulares que incumplan sus órdenes, lo cual puede también solicitarle el actor. Del anterior razonamiento concluyó que el tutelante cuenta con un medio idóneo de defensa judicial, como lo es acudir a las herramientas disciplinarias el juez para obtener el cumplimiento de las órdenes impartidas por el mismo funcionario dentro de una actuación de naturaleza judicial. Tuvo en cuenta, además, la no acreditación de la ocurrencia de un perjuicio irremediable, excepción a partir de la cual resulta procedente el amparo por vía de tutela en el evento de existir medios de defensa judiciales. VII.- LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, el accionante la impugnó por cuanto, a su juicio, le impide el acceso a la administración de justicia y le conculca el debido proceso.

VIII.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

VIII.1. PROBLEMA JURÍDICO A DILUCIDAR.

Corresponde establecer a la Sala si el actor cuenta con otro medio de defensa judicial para lograr que la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN atienda el requerimiento a una orden judicial impartida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, SUBSECCIÓN DE DESCONGESTIÓN, o, en caso afirmativo, si se encuentra acreditada la ocurrencia de un perjuicio irremediable, que torne procedente la acción de tutela para amparar los derechos fundamentales de petición y al debido proceso. A fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la acción de tutela, su naturaleza subsidiaria y la procedencia excepcional ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable; ii) el derecho de petición y su ejercicio ante los jueces en procura de obtener una decisión sobre aspectos relacionados con la función judicial que cumplen en el trámite y decisión de los procesos a su cargo; iii) los poderes disciplinarios o correccionales del juez, para posteriormente iv)resolver el caso concreto. VIII.1.1. La acción de tutela, su naturaleza subsidiaria y la procedencia excepcional ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable Según lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y en el 6º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un mecanismo judicial para la protección inmediata de los derechos fundamentales, de carácter subsidiario o residual. De lo anterior se sigue que procede siempre y cuando en el ordenamiento jurídico no exista otra acción idónea y eficaz para la salvaguarda de tales derechos.

Sobre el particular, en la sentencia T-753 de 2006, la Corte Constitucional precisó: “Frente a la necesidad de preservar el principio de subsidiariedad la acción de tutela, se ha sostenido que aquella es improcedente si quien ha tenido a su disposición las vías judiciales ordinarias de defensa, no las utiliza ni oportuna ni adecuadamente, acudiendo en su lugar a la acción constitucional. Ello por cuanto que, a la luz de la jurisprudencia pertinente, los recursos judiciales ordinarios son verdaderas herramientas de protección de los derechos fundamentales, por lo que deben usarse oportunamente para garantizar la vigencia, so pena de convertir en improcedente el mecanismo subsidiario que ofrece el artículo 86 superior.” De no entenderse así, la acción de tutela se tornaría en un escenario de debate y decisión de litigios, mas no de protección de derechos fundamentales para lo cual fue concebida originariamente. Precisamente, en la sentencia T-406 de 2005 se expuso: “Según esta exigencia, entonces, si existen otros medios de defensa judicial, se debe recurrir a ellos pues de lo contrario la acción de tutela dejaría de ser un mecanismo de defensa de los derechos fundamentales y se convertiría en un recurso expedito para vaciar la competencia ordinaria de los jueces y tribunales. De igual manera, de perderse de vista el carácter subsidiario de la tutela, el juez constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a la protección de derechos fundamentales sino que se convertiría en una instancia de decisión de conflictos legales. Nótese cómo de desconocerse el carácter subsidiario de la acción de tutela se

distorsionaría la índole que le asignó el constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo.” En síntesis, en atención al principio de subsidiariedad que informa a la acción de tutela, ésta resulta improcedente cuando es utilizada como mecanismo alternativo de los medios judiciales ordinarios de defensa previstos por la ley. Empero, en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional. En punto del perjuicio irremediable, la jurisprudencia constitucional ha indicado que ha de ser inminente, esto es, que amenaza o está por suceder prontamente; las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que este sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.

VIII.1.2. El derecho de petición y su ejercicio ante las autoridades judiciales Al tenor de lo dispuesto en el artículo 23 de la Carta Política, toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener de ellas pronta resolución. Se trata de un derecho fundamental de toda persona cuya garantía se considera satisfecha cuando el peticionario obtiene una contestación que cumple con las características de ser oportuna, clara, congruente, efectiva, eficazmente notificada, todas ellas suficientemente reiteradas y explicadas por la jurisprudencia constitucional. En estrecha síntesis cabe recordar que la contestación debe versar sobre lo preguntado, sin evasivas ni subterfugios y precisando lo que el peticionario desea saber; debe ser clara a fin de que el solicitante entienda el porqué de los argumentos de la autoridad independientemente de que los comparta o no; debe mantener coherencia con lo solicitado; además de ser proferida dentro de la oportunidad fijada por la ley para ello, y ser notificada de manera eficaz para su debida materialización. En lo atinente al ejercicio del derecho de petición ante las autoridades judiciales, la jurisprudencia constitucional también ha precisado su alcance al explicar que si bien es cierto que el derecho de petición puede ejercerse ante los jueces, en consecuencia de lo cual éstos se encuentran en la obligación de tramitar y responder las solicitudes que se les presenten, no es menos veraz que “(…) el juez o magistrado que conduce un proceso judicial está sometido –como también las partes y los intervinientesa las reglas del

mismo, fijadas por la ley, lo que significa que las disposiciones legales contempladas para las actuaciones administrativas no son necesariamente las mismas que debe observar el juez cuando le son presentadas peticiones relativas a puntos que habrán de ser resueltos en su oportunidad procesal y con arreglo a las normas propias de cada juicio (artículo 29 C.P.).”1 De lo anterior se deduce claramente que ante las autoridades judiciales se pueden presentar peticiones relacionadas con: i) los asuntos administrativos que ellas conocen las cuales deben tramitarse tanto en los términos del derecho de petición previsto en la Carta Política como en la Codificación Contenciosa Administrativa, y ii) las pretensiones de carácter judicial que deben adelantarse y resolverse con sujeción a las normas procesales propias de cada juicio. Así las cosas, resulta palmario que la omisión de las autoridades judiciales en atender peticiones propias de su actividad administrativa constituirán una vulneración al derecho de petición, en tanto que la omisión de atender las solicitudes propias o relacionadas con su actividad judicial configurarán una afectación al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en la medida que con tal comportamiento, al desconocer los términos de ley sin motivo probado y razonable, implica una dilación injustificada, la cual está proscrita dentro del ordenamiento constitucional. VIII.1.3. Los poderes disciplinarios o correccionales del juez El juez como máxima autoridad responsable del proceso, está en la obligación de garantizar su normal desarrollo, la realización de todos y cada uno de los derechos de quienes en él actúan, y, obviamente, de la sociedad en general, pues su labor

trasciende el interés particular de las partes en conflicto. Para tal cometido el legislador le facilita instrumentos sin los cuales le sería difícil mantener el orden y la disciplina que son necesarios en escenarios donde se controvierten derechos y se presentan conflictos de intereses. 1 Sentencias T-334 de 1995 y T-214ª de 2011. Estos poderes se traducen en competencias específicas asignadas a los jueces para imponer sanciones de naturaleza disciplinaria a sus empleados, o correccionales a los demás empleados públicos, a las partes o a los particulares, en pro de una correcta y cumplida administración de justicia. VII.2. EL CASO CONCRETO El accionante, YURI ANTONIO LORA ESCORCIA, en ejercicio de la acción de reparación directa demandó a LA NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA –

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA.

El conocimiento de la demanda correspondió al Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala de Descongestión, donde se radicó bajo el número 08001-23-31003-2004-2007-00. En el curso del proceso, la referida Corporación Judicial le solicitó a la Fiscalía General de la Nación, Seccional Barranquilla, que le remitiera copia auténtica del proceso penal 43.610, adelantado por GERMÁN FRANCO RESTREPO contra YURI ANTONIO LORA ESCORCIA, en el cual se absolvió de cargos a este último y se decretó la prescripción de la acción disciplinaria. Al no obtener contestación alguna, mediante nuevo oficio, el Tribunal Administrativo del Atlántico requirió a la Fiscalía el cumplimiento de su orden.

En efecto, mediante oficio número 450 de 10 de julio de 2014 le comunicó lo siguiente: “Atentamente me permito comunicarle lo resuelto por el Despacho a través de auto de 8 de julio de 2014 en el cual se dispuso lo siguiente: “QUINTO: Requiérase por segunda vez, bajo los apremios de ley, a la Fiscalía General de la Nación, para que dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la comunicación, se sirva remitir, con destino al proceso de la referencia, copia auténtica del proceso penal 43.610 de GERMAN FRANCO RESTREPO contra YURI ANTONIO LORA ESCORCIA, en el cual se absolvió de cargos y se decretó la prescripción de la acción disciplinaria.” Como la Fiscalía no ha atendido el requerimiento judicial, el actor le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales de petición y al debido proceso, cuyo amparo pretende por vía de tutela. Se trata, entonces, de una solicitud presentada en el curso de un proceso judicial respecto de la cual no le resulta aplicable la normatividad reguladora del derecho de petición propia de aspectos puramente administrativos de un juez, más aún cuando el actor no le ha formulado petición directa a la fiscalía sobre ese preciso aspecto. Por el contrario, viene reglamentada por la normatividad adjetiva que constituye la instrucción legal propia del debido proceso que, en este caso, desarrolla la acción de reparación directa o le resulta aplicable pues, como se dejó expuesto, fue el funcionario judicial que conduce el proceso quien en ejercicio de sus competencias oficiosas o a petición de parte, libró el requerimiento antes

especificado. Así las cosas, cualquier reparo relacionado con el incumplimiento de una orden proferida por el administrador de justicia en el curso de un proceso que este conduce, debe ventilarse, en principio, ante él, salvo que sobrevengan situaciones exceptivas. En otros términos, cabe igualmente decir que es al juez, en su calidad de conductor del proceso, a quien le corresponde velar por el cumplimiento de sus órdenes sin perjuicio de que así se lo solicite el interesado. Los poderes disciplinarios o correccionales del juez vienen tratados en la Ley 1564 de 2012, o Código General del Proceso, así: “Artículo 44.- “Sin perjuicio de la acción disciplinaria a que haya lugar, el juez tendrá los siguientes poderes correccionales:

1. Sancionar con arresto inconmutable hasta por cinco (5) días a quienes le falten el debido respeto en el ejercicio de sus funciones o por razón de ellas.

2. Sancionar con arresto inconmutable hasta por quince (15) días a quien impida u obstaculice la realización de cualquier audiencia o diligencia.

3. Sancionar con multas hasta por diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) a sus empleados, a los demás empleados públicos y a los particulares que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demoren su ejecución.

4. Sancionar con multas hasta por diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) a los empleadores o representantes legales que impidan la comparecencia al despacho judicial de sus trabajadores o representados para rendir declaración o atender cualquier otra citación que les haga.

5. Expulsar de las audiencias y diligencias a quienes perturben su curso.

6. Ordenar que se devuelvan escritos irrespetuosos contra los funcionarios, las partes o terceros.

7. Los demás que se consagren en la ley.

Parágrafo.- Para la imposición de las sanciones previstas en los cinco primeros numerales, el juez seguirá el procedimiento previsto en el artículo 59 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. El juez aplicará la respectiva sanción, teniendo en cuenta la gravedad de la falta. Cuando el infractor no se encuentre presente, la sanción se impondrá por medio de incidente que se tramitará en forma independiente de la actuación principal del proceso. Contra las sanciones correccionales sólo procede el recurso de reposición, que se resolverá de plano.” Negrillas fuera del texto. En virtud de dicha normativa, la Magistrada del Tribunal Administrativo del Atlántico, que actúa como ponente dentro del proceso de reparación directa donde YURI LORA ESCORCIA funge como demandante, cuenta con herramientas procesales, disciplinarias o correccionales, para lograr que la Fiscalía General de la Nación – Seccional Barranquilla atienda de una vez por todas el pedido que le fue realizado para que expida copia auténtica del proceso penal 43.610, donde actúa como demandante GERMAN FRANCO RESTREPO y demandado el tutelante. Además, nada impide al señor LORA ESCORCIA solicitarle a la referida funcionaria judicial el ejercicio de sus facultades disciplinarias o correccionales, con miras a hacer valer sus derechos fundamentales. En síntesis, tiene expedito el

mecanismo apropiado para lograr su pretensión. Por vía exceptiva el juez constitucional tampoco puede dispensar la protección solicitada por el accionante porque éste no se refirió, ni mucho menos acreditó siquiera sumariamente, encontrarse en una situación grave, de peligro inminente, o configurativa de perjuicio irremediable, que demandara su intervención urgente e inmediata. De otra parte, menos aún se le advierte como sujeto en condiciones de merecer una especial protección. De acuerdo a lo expuesto la Sala advierte la improcedencia de la acción de tutela bajo estudio al no satisfacer el principio de subsidiariedad. En consecuencia, confirmará la denegatoria por improcedencia dispuesta por el aquo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la providencia impugnada, esto es la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO – SALA DE ORALIDAD el 28 de noviembre de 2014 que denegó por improcedente el amparo solicitado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por

la Sala en la sesión de la fecha.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

GUILLERMO VARGAS AYALA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO