CE-08001-23-33-000-2016-00413-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa / CONFLICTO DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA / PERJUICIO IRREMEDIABLE - No configuración De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de subsidiariedad. (…) En el caso concreto, la parte actora solicita la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por la Secretaría Distrital de Tránsito y Transporte de Barranquilla y la Superintendencia de Puertos y Transporte, por cuanto esas autoridades no permitieron que ejerciera los derechos de defensa y contradicción y, por el contrario, se limitaron a señalar que no tenían competencia para adelantar la investigación administrativa, recibir los respectivos descargos, practicar las pruebas y proferir una decisión de fondo. En otras palabras, existe un conflicto negativo de competencias entre la Secretaría Distrital de Tránsito y Transporte de Barranquilla y la Superintendencia de Puertos y Transporte. (…) [L]o propio es que los señores [C.A.V.] y [J.A.V.B.] promuevan conflicto de competencia administrativa, con el fin de que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida la autoridad competente para adelantar la investigación administrativa, pues en el presente asunto están involucradas autoridades distritales y del orden nacional. Aunado a lo anterior, se tiene que en el expediente no obran medios de convicción que demuestren la configuración de un perjuicio irremediable. Siendo así, se impone confirmar la decisión de primera instancia del

24 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, objeto de impugnación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 08001-23-33-000-2016-00413-01(AC)

Actor: CARLOS ALBERTO VANEGAS Y OTRO

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA Y OTRO La Sala decide la impugnación formulada por Carlos Alberto Vanegas y Jorge Arnaldo Vanegas Bustos contra la sentencia 18 de mayo de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que resolvió:

1. Declarar la improcedencia de la acción de tutela incoada por los señores Carlos Alberto Vanegas y Jorge Arnaldo Vanegas Bustos, a través de apoderado, contra el Distrito de Barranquilla – Secretaría de Movilidad Distrital y el Comandante de Policía de Tránsito.1

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones Carlos Alberto Vanegas y Jorge Arnaldo Vanegas Bustos interpusieron acción de tutela contra la Secretaría de Movilidad del Distrito de Barranquilla y la Dirección de Tránsito del Distrito de Barranquilla, porque estimaron vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y trabajo. En consecuencia, solicitaron que:

1. Que las autoridades de tránsito y transporte del Distrito de Barranquilla,

representadas por el señor Secretario de Movilidad Distrital, FERNANDO ISAZA y el comandante de policía de Tránsito del Distrito de Barranquilla, Mayor GUSTAVO CHAPARRO violaron el derecho fundamental al debido proceso de los señores CARLOS ALBERTO VANEGAS y JORGE ARNALDO VANEGAS BUSTOS, propietario y conductor, respectivamente de la camioneta de servicio público, color blanco marca Toyota placa SIT 257, con motivo y ocasión de la inmovilización y detención de la camioneta el día 14 de diciembre del año 2015 hasta el 15 de febrero de 2016. En la medida que no pudieron, ni pueden ejercer el derecho fundamental de defensa consagrado en el art 29 de la Constitución Política de Colombia por la supuesta infracción 590 de la resolución del Ministerio de Transporte 10800 de 2003

2. Que las autoridades de tránsito y transportes (…) violaron el derecho fundamental al trabajo (…) con motivo y ocasión de la inmovilización y detención de la camioneta el día 14 de diciembre del año 2015 hasta el 15 de febrero de 2016. En la medida en que durante los sesenta y un días (61 días) en que la camioneta estuvo detenida en los patios de los parqueaderos de tránsito de Barranquilla, por la sanción impuesta no pudieron realizar las labores normales de trabajo con la mencionada camioneta, con menoscaba y detrimento de sus derechos e igualmente no pudieron seguir con el contrato suscrito con la empresa de topografía por falta de la camioneta con la que

prestaban el servicio, la cual, como es sabido estaba detenida por la sanción impuesta

3. Se sirva ordenar a la secretaria de movilidad del Distrito de Barranquilla devolver inmediatamente la suma de novecientos diecisiete mil veintidós pesos ($917.022.oo) los cuales fueron pagados por el señor Carlos Vanegas por concepto de parqueadero de la camioneta de servicio público, marca Toyota, placa SIT 257, de su propiedad, inmovilizada y detenida desde el día 14 de diciembre hasta el 15 de febrero de 2016.

4. Ordenar a la secretaría de Movilidad y a los agentes de tránsito de la Policía Nacional que en lo sucesivo se abstengan de inmovilizar la camioneta (…) en la medida que el procedimiento empleado es violatorio del debido proceso por no estar determinado cual entidad y cual funcionario conocerá lo relacionado con la sanción, ante qué entidad o funcionario se podrá ejercer el derecho fundamental de defensa de los sancionados.2 1 Folio 117. 2 Folios 8-10.

2. Hechos Del expediente, se destaca la siguiente información: Que el 14 de diciembre de 2015, la camioneta de servicio público de propiedad del señor Carlos Alberto Vanegas, color blanco, marca Toyota, placa SIT 257, que realizaba el transporte de trabajadores de la empresa IDR Topografía y Construcción, fue inmovilizada por agentes de tránsito por la presunta infracción al artículo 590 del Código de Tránsito, es decir, prestar servicio de colectivo sin autorización.

Que, en consecuencia, fue proferido el Informe de Infracciones de Transporte No.

T371800. Que los actores explicaron a los agentes de tránsito que el transporte del personal se hacía en el marco de lo estipulado en un contrato de trasporte suscrito entre el propietario del vehículo y la empresa IDR Topografía y Construcción, argumento que fue desestimado. Que el 15 de diciembre de 2015, asistieron a la Secretaría de Movilidad del Distrito de Barranquilla con el fin de ejercer el derecho de defensa. Sin embargo, les informaron que, en ese caso, la entidad carecía de competencia, puesto que esa función le corresponde a la Superintendencia de Puertos y Transportes. Que los actores presentaron escrito ante la Secretaría de Movilidad del Distrito de Barranquilla, con el objeto que esa entidad interviniera en la solución de a problemática. Que el 7 de enero de 2016, el Inspector de Tránsito y Transporte de la Secretaría de Movilidad respondió la solicitud, y afirmó que no era la entidad competente para resolver la situación de detención, como tampoco de la infracción, conforme con lo dispuesto en los artículos 8 y 9 del Decreto 174 de 2001, y, en consecuencia, remitió la solicitud a la autoridad competente que es la Superintendencia de Puertos y Transporte. Que la Superintendencia de Puertos y Transporte respondió la solicitud de los actores en el sentido de señalar que, conforme con lo previsto en la Resolución 1069 de 2015, no era la competente para determinar la legalidad de la actuación del agente de tránsito, puesto que ese deber recaía en las autoridades jurisdiccionales, porque esta derivaba de una relación entre particulares, mientras que esa Superintendencia ejercía inspección, control y vigilancia de las empresas

prestadoras del servicio público de transporte y concesionarias de puertos marítimos y fluviales, ejecutantes de contratos de concesión.

3. Argumentos de la tutela Afirman los actores que las autoridades administrativas demandadas no les permitieron ejercer el derecho de defensa y contradicción, en la medida que declararon no ser competentes para conocer del asunto. Por lo tanto, consideran les fue vulnerado el derecho de defensa y al debido proceso.

Que la inmovilización del vehículo conllevó a la violación al derecho fundamental al trabajo del señor Jorge Vanegas, dado que el automotor es su medio y herramienta de trabajo y al haber sido detenido por 61 días en los parqueaderos de la entidad demandada, originó un detrimento patrimonial por la imposibilidad de recibir los emolumentos derivados de esa labor. Que el señor Carlos Vanegas se vio afectado patrimonialmente con la medida, porque tuvo que pagar $917.022, por concepto de 61 días de parqueadero.

4. Intervenciones 4.1. Secretaría Distrital de Movilidad del Distrito de Barranquilla La Secretaría Distrital de Movilidad del Distrito de Barranquilla rindió informe en el que afirmó que la detención e inmovilización del vehículo fue originada por la infracción a lo previsto en el artículo 590 de la Resolución 10800 de 2003, motivo por el que el agente de tránsito elaboró el informe de infracción de transporte No.

T371800. Que el vehículo de los actores está destinado al servicio público especial y, por tal motivo, es competencia de la Superintendencia de Puertos y Transporte adelantar la investigación administrativa del informe de infracción referenciado y garantizar a

la parte actora el derecho de defensa y contradicción, toda vez que a esa Secretaría únicamente le corresponde materializar la inmovilización del vehículo, conforme con la Circular Externa 00000012 del 22 de marzo de 2013, proferida por la Superintendencia de Puertos y Transporte. Que el agente de tránsito, en el informe de infracción de transporte, hizo la salvedad que por tratarse de un vehículo público de servicio especial, la competencia del conocimiento administrativo del asunto correspondía a la Superintendencia de Puertos y Transporte. Que la inmovilización es de carácter preventivo, administrativo y sancionatorio, complementaria a la multa impuesta al vehículo de placas SIT-257, puesto que se había sorprendido dos veces a los conductores quebrantando la codificación 590 de la Resolución 10800 de 2003, en concordancia con el artículo 48 numeral 5 del Decreto 3366 de 2003. Que aplicó las normas que regulan el caso concreto, y, por tal motivo, no vulneró los derechos fundamentales del actor. 4.2. Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional La Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional contestó la tutela y solicitó se declarara a su favor la falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que no vulneró los derechos de la parte actora. Que esa dependencia carece de competencia para la imposición de multas, ya que la entidad encargada de realizar la investigación administrativa, en los casos de prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial, es la Superintendencia de Puertos y Transportes. Que la superintendencia debe dar inicio a la investigación y, luego, expedir el acto

administrativo que resuelva de fondo el asunto, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1079 de 2015 y la Ley 336 de 1996. Que todo conductor de servicio público de transporte terrestre automotor debe portar el extracto del contrato, debidamente diligenciado y expedido por la empresa transportadora habilitada para tal fin, puesto que está prohibida la contratación por parte del propietario, tenedor y/o conductor de un vehículo con un grupo de usuarios.

5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Atlántico, en sentencia del 18 de mayo de 2016, declaró improcedente el amparo solicitado, en tanto la parte actora contaba con otro medio de defensa, como lo era el medio de control de reparación directa para controvertir las actuaciones administrativas acusadas y solicitar el pago de los perjuicios ocasionados con la detención del vehículo.

6. Impugnación La parte actora insistió en que existió una vulneración al derecho fundamental del debido proceso, porque la Secretaría Distrital de Tránsito y Transporte de Barranquilla y la Superintendencia de Puertos y Transporte no permitieron que ejerciera los derechos de defensa y contradicción y, por el contrario, se limitaron a señalar que no tenían competencia para adelantar la investigación administrativa, recibir los respectivos descargos, practicar las pruebas y proferir una decisión de fondo.

7. Trámite en segunda instancia El 1 de agosto de 2016, el despachovinculó a la Nación – Ministerio de Transporte – Superintendencia de Puertos y Transporte en calidad de demandada, comoquiera que los actores solicitan la protección del derecho de defensa, pues no han podido ejercer el derecho de defensa y contradicción en el proceso

administrativo, y obra en el expediente una intervención de esa entidad en la que aduce no ser la competente para efectuar la investigación administrativa. 7.1. Pronunciamiento de la Superintendencia de Puertos y Transporte: La Superintendencia de Puertos y Transporte rindió informe en el que afirmó que no es la entidad encargada para revisar las actuaciones administrativas, mediante las que la Secretaría de Movilidad de “Cali” tomó la decisión de imponer comparendo al vehículo de propiedad del señor Carlos Alberto Vanegas, puesto que las funciones establecidas en el Decreto 101 de 2001 son de inspección, vigilancia y control del sector transporte y su infraestructura, dentro de las cuales no está dejar sin efectos actos jurídicos emanados por otras entidades. En consecuencia, solicitó se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva. Que el amparo solicitado es improcedente, puesto que el actor cuenta con otros mecanismos judiciales a los que puede acudir el actor, como son los contemplados en los artículos 823 al 824-2 del Estatuto Tributario.

II. CONSIDERACIONES De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de subsidiariedad.

La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos legales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.

No en vano los artículos 863 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 19914 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. 3 “Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. (…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)” (se destaca). 4 “ARTÍCULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…).” En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó5: “(…) La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho

creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho. La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)”. Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los mecanismos legales que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. En el caso concreto, la parte actora solicita la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por la Secretaría Distrital de Tránsito y Transporte de Barranquilla y la Superintendencia de Puertos y Transporte, por cuanto esas autoridades no permitieron que ejerciera los derechos de defensa y contradicción y, por el contrario, se limitaron a señalar que no tenían competencia

para adelantar la investigación administrativa, recibir los respectivos descargos, practicar las pruebas y proferir una decisión de fondo. En otras palabras, existe un conflicto negativo de competencias entre la Secretaría Distrital de Tránsito y Transporte de Barranquilla y la Superintendencia de Puertos y Transporte. Atinente al conflicto de competencia administrativa, el artículo 39 del CPACA dispone que: Artículo 39. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; 5 Sentencia C-543 de 1992. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesados y se fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el

caso, decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes. Contra esta decisión no procederá recurso alguno. Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. De modo que, lo propio es que los señores Carlos Alberto Vanegas y Jorge Arnaldo Vanegas Bustos promuevan conflicto de competencia administrativa, con el fin de que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida la autoridad competente para adelantar la investigación administrativa, pues en el presente asunto están involucradas autoridades distritales y del orden nacional. Aunado a lo anterior, se tiene que en el expediente no obran medios de convicción que demuestren la configuración de un perjuicio irremediable. Siendo así, se impone confirmar la decisión de primera instancia del 24 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, objeto de impugnación. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta - administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada.

2. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS (E) Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ