CE-08001-23-33-000-2016-01349-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de los medios de defensa judicial que son idóneos y efectivos para controvertir actos administrativos [D]e acuerdo a las pruebas que obran en el expediente, no se evidencia que la parte accionante haya agotado los mecanismos idóneos contemplados dentro del ordenamiento jurídico para controvertir actos administrativos, cuyo juicio de legalidad debe ser realizado por el juez natural, en este caso, el juez contencioso administrativo y los cuales pueden ser interpuestos para la consecución de sus pretensiones. De tal modo, al ser la tutela un mecanismo subsidiario, no resulta procedente la acción de tutela cuando el accionante aun dispone de medios de defensa judicial que son idóneos y efectivos para obtener el amparo de sus pretensiones, por lo cual esta Sala de Subsección confirmará la sentencia de 29 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral - Sección B, que rechazó por improcedente la presente acción de tutela.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 NUMERAL 1

NOTA DE RELATORÍA: Respecto a las causales de improcedencia de la acción de tutela, cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 5 de mayo de 2014, exp. 19001-23-33-0002014-00061-01, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sobre el requisito de

subsidiariedad, ver, Corte Constitucional. Sentencia de 3 de diciembre de 2013, exp. T-889, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En cuanto a que el principio de subsidiariedad constituye un requisito fundamental para la procedibilidad de la acción de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia C-1225 de 7 de diciembre de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, sentencia SU-544 del 24 de mayo de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero, SU-1070 del 13 de noviembre 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-225 de 15 de junio de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, sentencia T–1670 de 5 de diciembre de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, sentencia T-827 de 18 de septiembre de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, sentencia T-698 del 22 de julio de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, entre otras.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 08001-23-33-000-2016-01349-01(AC)

Actor: PRODECO S.A Y OTROS Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Decide la Sala de Subsección la impugnación presentada por las empresas C.I

PRODECO S.A., CONSORCIO MINERO UNIDO S.S., CARBONES EL TESORO

S.A. y CARBONES DE LA JAGUA S.A., mediante apoderado, contra la sentencia de 29 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de decisión oral – Sección B, que rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia.

I. ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso en relación con la legalidad de las actuaciones de las entidades públicas y la buena fe las actuaciones administrativas, presentada por los accionantes, se fundamenta en

los siguientes:

1. HECHOS 1.1. El 24 de septiembre de 2012, el sindicato SINTRAMIENERGÉTICA solicitó al Ministerio del Trabajo – Dirección Territorial del Cesar, que iniciara una actuación administrativa de investigación de unidad de empresa contra las empresas

CONSORCIO MINERO UNIDO S.A., CARBONES DEL TESORO S.A., CARBONES DE LA JAGUA S.A. y PRODECO S.A. y otros. 1.2. El Ministerio del Trabajo, mediante Resolución No. 020 del 13 de febrero de 2013, declaró la existencia de unidad de empresa, decisión contra la cual eran procedentes los recursos de reposición y apelación, a través de los cuales se agota la vía gubernativa. Las respectivas empresas interpusieron oportunamente los recursos contra dicha disposición. 1.3. A través de la Resolución No. 126 del 15 de mayo de 2013, el Ministerio del Trabajo, resolvió el recurso de reposición confirmando la decisión contenida en la Resolución No. 020 de 13 de febrero de 2013, concediendo el recurso de apelación ante la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial – Bogotá.

1.4. La Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial ordenó la práctica de pruebas de oficio consistentes en visitas a las instalaciones de las sociedades accionantes, y procedió a resolver el recurso de apelación a través de la Resolución No. 5365 de 15 de diciembre de 2015, en la cual se dispuso, revocar parcialmente el acto administrativo apelado y al mismo tiempo dar traslado a la Dirección Territorial del Cesar de todas las actuaciones surtidas con el propósito de que continúe el proceso administrativo laboral. 1.5. Después de haber resuelto los recursos revocando la unidad de empresa, el Ministerio del Trabajo, pretendió continuar con la competencia administrativa para la práctica de pruebas y solicitó la vinculación de otra empresa al trámite de unidad de empresa, por lo que todas las empresas accionantes pidieron al ministerio que se abstuviera de seguir con la realización de dichas diligencias administrativas, puesto que sus funciones habían terminado en el momento en que resolvió el recurso de apelación. 1.6. El Ministerio de Trabajo, respondió el 5 de septiembre de 2016, señalando que no era incompatible resolver el recurso y a su vez mantener la competencia del asunto y por consiguiente, manifestó el accionante que se desconoció la firmeza del acto administrativo en el que se revocó la unidad de empresa, por lo que dicha actuación del Ministerio vulnera el debido proceso.

2. PRETENSIONES Solicita el accionante lo siguiente: «PRIMERO. Se declare que el Ministerio de Trabajo ha incurrido en una VIA DE HECHO al pretender continuar con competencia una vez culminó la VIA

GUBIERNATIVA respecto del trámite administrativo de Unidad de Empresa de marras. SEGUNDO. Se amparen el derecho fundamental al debido proceso y como consecuencia de ello, se disponga ORDENAR al Ministerio de Trabajo respetar el AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA que acaeció en el momento en que resolvió el Recurso de Apelación, a través de la Resolución 5365 de 15 de diciembre de 2015. TERCERO. Prevenir al Ministerio de Trabajo que ha perdido competencia, por agotamiento de la vía gubernativa respeto de la Unidad de Empresa del caso.» (Fol. 5)

3. INFORMES Mediante auto de 16 de noviembre de 2016, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de decisión oral – Sección B, admitió la acción de la referencia y ordenó notificar al MINISTERIO DEL TRABAJO, como accionado, para que dentro del término de los dos (2) días siguientes al recibo de la notificación, se pronunciara sobre los hechos que originaron la solicitud de tutela (Fols. 119-120). 3.1. La NACIÓN - MINISTERIO DE TRABAJO, no rindió informe.

4. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 29 de noviembre de 2016, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de decisión Oral – Sección B, rechazó por improcedente la solicitud de amparo efectuada por el accionante.

Consideró que en el presente asunto, se verificó que el accionante disponía de otro medio de defensa y no ejerció las respectivas acciones ante la autoridad competente, sin acreditar el cumplimiento del agotamiento de los medios de

defensa judicial con que contaba. En este orden de ideas, el a quo indicó que era claro que existía un mecanismo alternativo para dar solución a los problemas presentados por el accionante como lo eran los medios de control existentes ante la jurisdicción contenciosa administrativa en contra de las actuaciones del Ministerio del Trabajo. Por otro lado, señaló que el accionante no demostró una situación de vulnerabilidad ni tampoco un perjuicio irremediable que le fuere a ser causado, así como tampoco encontró materializados los requisitos de inminencia, urgencia, gravedad de los hechos e impostergabilidad de la tutela, y en consecuencia, no acreditó un perjuicio que produzca de manera cierta la amenaza de un derecho fundamental.

5. IMPUGNACIÓN El 6 de diciembre de 2016, las empresas C.I PRODECO S.S., CONSORCIO MINERO UNIDO S.S., CARBONES EL TESORO S.A. y CARBONES DE LA JAGUA S.A., mediante apoderado, presentaron impugnación del fallo de primera instancia y manifestaron que el Tribunal Administrativo del Atlántico en ningún momento desestimó la existencia de una vulneración y violación al debido proceso de las sociedades accionantes y que persiste la vía de hecho en la que incurrió el Ministerio del Trabajo al adelantar una actuación administrativa respecto de la cual ha perdido competencia, desconociendo el efecto jurídico que se genera como consecuencia de la firmeza de sus propios actos administrativo, en este caso, de la Resolución No. 5365 del 15 de diciembre de 2015. (Fols. 150-161)

II. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 19911, en cuanto estipula que “presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”.

2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder:  ¿Es procedente la acción de tutela para ordenar a la Nación – Ministerio del Trabajo no continuar con el trámite de la actuación administrativa de investigación unidad de empresa, solicitado por el sindicato SINTRAMIENERGÉTICA, vinculando en la indagación a las empresas C.I PRODECO S.A., CONSORCIO MINERO UNIDO S.S., CARBONES EL TESORO S.A. y CARBONES DE LA JAGUA S.A., decisión que fue tomada a través de Resolución No. 5365 de 15 de diciembre de 2015?

3. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

3.1. PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una entidad pública de cualquier índole o de los particulares, cuya conducta represente una afectación grave a derechos fundamentales. Al respecto, el artículo 6°, numeral 1°

del Decreto 2591 de 1991 establece dentro de las causales de improcedencia de la tutela, «cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante», en aras de respetar la división de competencias delineada por la Carta y el principio de especialidad de la jurisdicción. La Corte Constitucional ha reiterado en diversas jurisprudencias que la acción de tutela debe cumplir con ciertos requisitos específicos para su procedibilidad, manifestó que debe: «(i) [presentar] relevancia constitucional, en cuanto sea una cuestión que plantea una discusión de orden constitucional al evidenciarse una afectación de un derecho fundamental; (ii) inmediatez, en cuanto la acción de tutela se concibe como un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, de acuerdo con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iii)subsidiariedad, en razón a que este mecanismo sólo procede cuando se han agotado todas los medios de defensa por las vías judiciales ordinarias antes de acudir al juez de tutela.»2 Por lo tanto, el principio de subsidiariedad constituye un requisito fundamental para la procedibilidad de la acción de tutela, frente a eso la Corte Constitucional señaló que «para que la tutela (…) proceda al ser interpuesta por una persona se debe cumplir con las exigencias de que el actor (i) no disponga de otro medio de

defensa judicial para proteger de manera inmediata sus derechos fundamentales vulnerados; o (ii) que existiendo otro medio de defensa judicial, se presenten dos eventos: (a) que el mecanismo no sea idóneo para el amparo de los derechos afectados, de manera que la tutela los proteja de forma directa; o (b) que la tutela sea un mecanismo transitorio para que se evite un perjuicio irremediable.»3 2 Corte Constitucional. Sentencia T 889 de 2013. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. 3 Consultar Sentencias C-1225 de 2004, SU–544 de 2001, SU-1070 de 2003, T-225 de 1993, T– 1670 de 2000, T-827 de 2003, T-698 de 2004 de la Corte Constitucional, entre otras. El Consejo de Estado estableció que la acción de tutela es una acción de naturaleza residual y subsidiaria, por lo cual para debatir asuntos propios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es improcedente, porque su objeto se encuentra definido de forma plena en el artículo 104 del C.P.A.C.A., que le otorga «además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originado en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.»4

4. CASO CONCRETO El presente caso, las empresas C.I PRODECO S.A., CONSORCIO MINERO

UNIDO S.S., CARBONES EL TESORO S.A. y CARBONES DE LA JAGUA S.A., interponen acción de tutela contra la Nación – Ministerio del Trabajo, quien a través de Resolución No. 5365 de 15 de diciembre de 2015 resolvieron un recurso de apelación y decidió continuar con el trámite de la actuación administrativa de investigación de unidad de empresa, solicitado por el sindicato SINTRAMIENERGÉTICA contra las empresas accionantes. Ahora bien, de acuerdo a las pruebas que obran en el expediente, no se evidencia que la parte accionante haya agotado los mecanismos idóneos contemplados dentro del ordenamiento jurídico para controvertir actos administrativos, cuyo juicio de legalidad debe ser realizado por el juez natural, en este caso, el juez contencioso administrativo y los cuales pueden ser interpuestos para la consecución de sus pretensiones. De tal modo, al ser la tutela un mecanismo subsidiario, no resulta procedente la acción de tutela cuando el accionante aun dispone de medios de defensa judicial que son idóneos y efectivos para obtener el amparo de sus pretensiones, por lo cual esta Sala de Subsección confirmará la sentencia de 29 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala de Decisión Oral – Sección B, que rechazó por improcedente la presente acción de tutela.

III. DECISIÓN 4 Consejo de Estado. Sentencia del 5 de mayo de 2014. Radicación No: 19001-23-33-000-201400061-01. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo

Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

IV. FALLA PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia de 29 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala de Decisión Oral – Sección B, que rechazó por improcedente la presente acción de tutela.

SEGUNDO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. TERCERO.- Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta Providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS