CE-08001-23-33-000-2016-01401-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA

EDUCACIÓN / CAMBIO DE CARRERA DENTRO DEL PROGRAMA SER PILO

PAGA 2

En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿La Nación, Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX) vulneraron los derechos fundamentales invocaos por el joven [J.A.A.M.], al negarle la solicitud de cambio de carrera e institución educativa, en su condición de beneficiario de una de las becas del programa Ser Pilo Paga 2? (…) [E]l [accionante] presentó la acción de tutela de la referencia, en tanto la autoridad encargada del programa “Ser Pilo Paga 2”, le negó el traslado del beneficio con el que cuenta para cursar la carrera de enfermería en la Universidad de Norte, a medicina en la Universidad Libre – Sede Barranquilla, lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales. (…) [L]a carrera de medicina, respecto del cual se solicita el cambio de la beca ya asignada, supera en un porcentaje mayor el 50% del valor del programa de enfermería inicial, es decir, es acertada la decisión de la entidad accionada en despachar desfavorablemente la solicitud elevada por el actor, bajo tal argumento, pues una respuesta diferente iría en contra de la reglas propias del programa “Ser pilo paga 2”, previamente conocidas por aquellos que se postularon al mismo; además de desconocer el derecho a la igualdad de los demás beneficiarios que están cobijados con las mismas reglas. (…) De acuerdo con todo lo expuesto, la

Sala encuentra que las entidades accionadas no vulneraron los derechos fundamentales del joven (…) cuya protección se invoca, en tanto la negativa a su solicitud de cambio de carrera como beneficiario del programa “Ser Pilo Paga 2”, se encuentra ajustada a derecho, en los términos previamente establecidos por el reglamento operativo del mismo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 08001-23-33-000-2016-01401-01(AC)

Actor: LORCY ESTHER MARTÍNEZ CUETO COMO AGENTE OFICIOSA DE SU

HIJO JULIÁN ANDRÉS ARENAS MARTÍNEZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y OTROS La Sala decide la impugnación1 interpuesta por la señora Lorcy Esther Martínez Cueto, como agente oficiosa de su hijo Julián Andrés Arenas Martínez, contra la 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con el informe de la Secretaría General de la Corporación el 14 de febrero de 2017, visible a folio 217 del expediente. sentencia de 11 de enero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró improcedente la solicitud de amparo de los derechos a la educación, a la dignidad humana, al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, y a la libertad de elegir y ejercer profesión u oficio, que presentó contra el Ministerio de Educación Nacional y otros.

I. ANTECEDENTES 1.1. Escrito de tutela.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante:2 Señaló que el menor Julián Andrés Arenas Martínez, una vez terminó su bachillerato en la institución Educativa Adolfo León Bolívar Marenco en el municipio de Suan (Atlántico), se postuló al programa “Ser pilo paga 2”, del cual fue beneficiario, con la intención de obtener una beca para estudiar medicina, sin embargo, pese a los intentos realizados en distintas universidades no fue admitido en ninguna de ellas, por lo que decidió inscribirse a la carrera de enfermería de la Universidad del Norte; ello, teniendo en cuenta que la beca adquirida le permitía hacer un cambio de carrera e incluso de universidad. Informó que, luego de intentarlo nuevamente, fue admitido en el facultad de medicina de la Universidad Libre de Barranquilla para el segundo semestre de 2016, sin embargo, el costo del mismo fue asumido por su núcleo familiar, en tanto dicho programa en ese momento no contaba con la “Acreditación Institucional de Alta Calidad por parte del Ministerio de Educación, requisito indispensable para hacer uso del programa “Ser pilo paga 2”, dejando aplazado lo pertinente a su carrera de enfermería. Manifestó que la mencionada acreditación institucional le fue otorgada a la Universidad Libre posteriormente, por lo que solicitó ante el ICETEX que la beca asignada para estudiar enfermería le fuera trasladada a medicina, petición resuelta

de manera desfavorable, teniendo en cuenta que uno de los requisitos para ello es “la carrera a la que se quiere trasladar la beca no debe exceder el valor de la matrícula de la carrera inicial más en un 20% adicional de este mismo valor y que 2 Ff. 1 a 5 del expediente. además a duración de la nueva carrera no sea mayor a de la inicial y que de no cumplirse estos dos requisitos el Pilo asuma el pago del excedente de la matrícula de la nueva carrera y los semestres adicionales que conlleve el cambio.” Advirtió que la profesional Jully Paola Suárez, quien es la encargada del programa “Ser pilo paga” en la Universidad del Norte, le comentó que “ya ha manejado casos con Pilos, los cuales solicitaron cambio de carrera y aunque el valor de matrícula de la nueva carrera excediera el valor de la primera más el 20% adicional del mismo le aceptaban el cambio y el Pilo asumía el pago excedente, lo cual es lo mismo que estamos dispuestos a asumir en mi caso y también los semestres adicionales que conlleva mi cambio de carrera. Todo lo que pedimos es que el programa Ser Pilo Paga me de lo que me corresponde por mi beca, y el traslado de mi beca se haga efectivo para el semestre siguiente (2017-1)”. 1.2. Pretensiones. Con fundamento en los hechos expuestos, se solicitó la protección de los derechos fundamentales a la educación, a la dignidad humana, al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, y a la libertad de elegir y ejercer profesión u oficio de Julián Andrés Arenas Martínez, y en consecuencia, “se ordene a la Universidad

Libre de Barranquilla y al ICETEX, pueda beneficiarme y gozar del beneficio de la Beca Ser Pilo Paga el Pilo en la carrera de Medicina”. 1.3. Informes rendidos en el proceso. 1.3.1. Universidad Libre de Barranquilla. Mediante oficio de 13 de diciembre de 2016, la entidad estudiantil señaló que no ha vulnerado los derechos cuya protección invoca Julián Andrés Arenas Martínez, toda vez que la pretensión de traslado de la beca ser pilo paga es competencia del ICETEX; razón por la cual solicitó se niegue la solicitud de amparo en lo a ellos respecta. 1.3.2. Universidad del Norte. Con escrito de 13 de diciembre de 2016, la mencionada universidad informó que no ha vulnerado derecho fundamental alguno, que por el contrario, tal y como se informó en el escrito de tutela, siempre se ha prestado apoyo al accionante en lo que a ella respecta, tan así es, que se ha entablado comunicación con él para que continúe en el programa de enfermería, frente a lo cual, este ha manifestado que su único interés es estudiar medicina en otra institución. 1.3.3. Ministerio de Educación Nacional. Señaló el ente ministerial, mediante oficio de 14 de diciembre de 2016, que de conformidad con la información suministrada por el ICETEX, el joven Julián Andrés Arenas, se encuentra incluido en el programa “Ser Pilo Paga 2“, con fundamento en el cual inició la carrera de enfermería de la Universidad del Norte. Informó que los lineamientos del programa, previamente conocidos por el accionante, son claros en lo que al cambio de carrera o de institución de

educación superior se refiere, en el sentido que ello solo es posible por una vez y dentro de los dos primeros semestres, siempre y cuando: i) la duración total del nuevo programa académico no supere la del programa para el cual se otorgó el crédito condonable inicialmente, y ii) el valor total del mismo, no exceda el 20% del valor total de la carrera inicial en el cual se otorgó el crédito condonable. Señaló que los anteriores requisitos no se satisfacen en el caso del accionante, en tanto “primero el número de semestres del programa de enfermería al de medicina es superior y segundo el valor de la matrícula excede de sobremanera el 20%”; y que además, “el accionante puede permanecer como beneficiario del programa ser Pilo Paga 2, en el programa académico en el Institución Educativa elegida inicialmente por él”, 1.3.4. Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX) La referida entidad solicitó denegar el amparo, en tanto no ha vulnerado los derechos fundamentales cuya protección se invoca, teniendo en cuenta que su actuar ha sido conforme al reglamento operativo del programa ser pilo paga versión 2, y que con fundamento en el mismo el cambio de carrera e institución pretendido por el accionante no es procedente, en tanto desconoce que para ello se requiere que “el valor de la matrícula de nuevo programa No exceda el 20% del valor de la matrícula del programa que inicia”, y que el programa de medicina en la Universidad Libre – Seccional Barranquilla, frente al cual está solicitando el traslado, excede en un 120% del valor de la matrícula del programa vigente; tal y

como se le informó al interesado. (Negrilla texto original) 1.4. Sentencia de tutela impugnada. El Tribunal Administrativo de Atlántico, mediante sentencia de 11 de enero de 2017, declaró la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que la parte actora no hizo uso de la misma en un tiempo prudencial, ya que ello ocurrió 11 meses y 13 días después del primer desembolso para cursar el programa de enfermería. Además, señaló que las entidades accionadas no vulneraron derecho alguno, pues mal podía pretender el actor que estas actuaran contrario a las disposiciones del reglamento del programa ser pilo paga, el cual era conocido por el interesado desde el momento de acceder a él. 1.5. Impugnación. Mediante escrito radicado el 16 de enero de 2017, la parte actora impugnó el fallo de primera instancia, reiterando los argumentos expuestos en el escrito inicial, y en lo que respecta al tema de la inmediatez, adujo que el tribunal desconoció la situación fáctica descrita para llegar a dicha conclusión.

II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) Competencia para decidir el recurso de amparo; ii); problema jurídico; iii) Derecho fundamental a la salud; iv) Sistema de Seguridad Social de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional; y v) Solución al problema jurídico.

2.1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que “Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 11 de enero de 2017. 2.2. Problema Jurídico. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿La Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX) vulneraron los derechos fundamentales invocaos por el joven Julián Andrés Arenas Martínez, al negarle la solicitud de cambio de carrera e institución educativa, en su condición de beneficiario de una de las becas del programa Ser Pilo Paga 2? 2.3. Procedencia de la acción de tutela. De acuerdo a lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial, preferente para la defensa de los derechos fundamentales, de carácter subsidiario. La subsidiariedad significa que la acción procede únicamente en alguna de las siguientes hipótesis: cuando no existen mecanismos judiciales de defensa para proteger un derecho constitucional; cuando existen esos medios de defensa pero, en el marco del caso concreto, no resultan idóneos o eficaces para conjurar la amenaza o violación del derecho; o, cuando la acción se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio

iusfundamental irremediable. La Corte Constitucional en Sentencia T-187 de 2010, M.P. doctor Jorge Iván Palacio Palacio, manifestó que la acción de tutela es subsidiaria y, por tanto, no sustituye los mecanismos procesales ofrecidos por el ordenamiento jurídico para defender los intereses de los particulares. Al respecto, precisó que: "(…)La acción de amparo es un mecanismo preferente y sumario que busca dar protección privilegiada a los derechos fundamentales de las personas cuando los mismos se vean amenazados por una autoridad pública con su acción u omisión y excepcionalmente cuando se vean conculcados por un particular. De igual manera la acción de tutela, por su naturaleza, opera de manera subsidiaria y residual, lo que implica que para su procedencia el accionante debe i) carecer de un mecanismo de defensa judicial o carezca de eficacia o ii) estar ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable y el amparo se promueva como mecanismo transitorio.(…)" (Subrayas fuera del texto). En virtud de la subsidiariedad que caracteriza a esta garantía de los derechos fundamentales constitucionales, es dable afirmar que un amparo es improcedente cuando el interesado no ejercitó los mecanismos ordinarios de defensa, sin justificación alguna, y pretende, por vía de este mecanismo, revivir discusiones que quedaron zanjadas ante la inactividad de quien debió ejercitar las vías constitucionales y legales. 2.4. Del marco normativo y Jurisprudencial aplicable. Del derecho a la educación. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 67 de la

Constitución Política la educación goza de una doble calidad, por un lado, es un derecho y, por el otro, un servicio público que cumple una función social. También debe resaltarse que, en términos generales, esta prerrogativa tiene algunas facetas prestacionales y, en dicha medida, su alcance debe ser analizado teniendo en cuenta la existencia de recursos escasos, sin olvidar, por supuesto, la fundamentalidad3 del derecho, los compromisos internacionales asumidos por el país4 y el principio de progresividad. Dentro de este marco el derecho a la educación no sólo garantiza el desarrollo integral del ser humano en sí mismo considerado y como motor de la sociedad, capaz de conocer y transformar su propia realidad en aras de un interés comunitario, sino que es presupuesto de la realización de otros derechos como la igualdad, en la medida en que sólo el acceso a la ciencia y a la cultura permite la construcción de un escenario en el que sea viable la igualdad de oportunidades; la dignidad humana, en razón a que ella se predica de seres satisfechos con la comprensión de su entorno y con la posibilidad de ser partícipes de la construcción de su vida; el libre desarrollo de la personalidad y de muchos más; y de principios y valores fundantes de nuestro ordenamiento jurídico, como el de la democracia, el pluralismo y la tolerancia, pues solo con la capacitación de todos los ciudadanos se logra la edificación de una sociedad consiente y capaz de identificar y propender por el cumplimiento de los intereses de la misma. 3 Fundamentalidad que no se ve disminuida por el hecho de que la educación tenga facetas prestacionales. 4 Al respecto, principalmente, ver el Pacto Internacional de Derechos económicos, sociales y culturales (artículos 13 y 14).

El alcance y la trascendencia del derecho en estudio, frente a la consolidación del Estado Social de Derecho5, explica el por qué el Estado, la Sociedad y la Familia están llamados a concurrir en la educación de su población; estando a cargo del primero la inspección y vigilancia del servicio con el objeto de garantizar la calidad, el cubrimiento, el acceso y la permanencia en el sistema educativo. Ahora bien, atendiendo a la naturaleza del derecho – servicio público a la educación y a lo dispuesto en el artículo 67 de la Constitución Política, jurisprudencialmente la Corte Constitucional ha desarrollado las siguientes cuatro dimensiones del mismo: la asequibilidad o disponibilidad del servicio; la accesibilidad; la adaptabilidad y la aceptabilidad. Al respecto, en la Sentencia T775 de 1º de agosto de 2008, se estableció que: “(…) De igual forma, la Corte ha señalado que el derecho a la educación es un derecho y un servicio el cual “comprende cuatro dimensiones de contenido prestacional: (i) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo, abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas e invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre otras; (ii) la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de garantizar el acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema aludido, la eliminación de todo tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al servicio desde el punto de vista geográfico y económico; (iii) la adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la

educación se adapte a las necesidades y demandas de los educandos y que se garantice continuidad en la prestación del servicio, y (iv) la aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la educación que debe impartirse”6 (…).”. 2.5. De la solución al problema jurídico. Una vez establecida la normatividad y la jurisprudencia aplicables, debe recordarse que el joven Julián Andrés Arenas Martinez presentó la acción de tutela de la referencia, en tanto la autoridad encargada del programa “Ser Pilo Paga 2”, le negó el traslado del beneficio con el que cuenta para cursar la carrera de enfermería en la Universidad de Norte, a medicina en la Universidad Libre – Sede Barranquilla, lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales. Previo a resolver, advierte la Sala que contrario a lo considerado por el Tribunal Administrativo del Atlántico en la providencia impugnada, en el asunto a decidir no es correcto determinar la falta de inmediatez, pues la presunta vulneración 5 Artículo 1º de la Constitución Política. 6 Sentencia T-787 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. alegada por el accionante no es con ocasión de haberse matriculado al programa de enfermería, sino ante la decisión de las autoridades accionadas de negar el cambio de carrera e institución educativa conservando el beneficio de “Ser pilo paga 2”. De las pruebas aportadas al expediente se observa lo siguiente: - El joven Julián Andrés Arenas Martínez es actualmente beneficiario del programa “Ser pilo paga 2” adelantado por el ICETEX, quien ingresó al programa de enfermería en la Universidad del Norte para el primer semestre de 2016, el cual en

efecto cursó7. - Mediante petición de 16 de diciembre de 2016, el accionante solicitó ante el ICETEX traslado de la beca del programa “Ser pilo paga 2” de la carrera de enfermería en la Universidad del Norte a medicina en la Universidad Libre – Seccional Barranquilla.8 En este punto, se advierte que no hay prueba que la misma haya sido radicada ni que se haya obtenido respuesta frente a la misma, sin embargo, de acuerdo con el dicho de las partes, la mencionada solicitud fue resuelta de manera desfavorable, en tanto la situación del actor no se adecuaba a los lineamientos de programa para acceder a lo peticionado, razón por la cual, así lo entenderá la Sala.

• El valor del semestre a cancelar por la carrera de enfermería en la Universidad del Norte es de $4.065.7009 (año 2015) y, por medicina en la Universidad Libre – Seccional Barranquilla, respecto de la cual se solicitó el traslado, es de $9.077.495

(año 2016)10. Revisado el reglamento operativo del programa “Ser pilo paga Versión 2”, suscrito por la entonces viceministra de Educación Nacional y el presidente del ICETEX el 3 de diciembre de 2015, en cuanto a los traslados de carrera e instituciones educativas de educación superior señaló: “Capítulo IV Condiciones de crédito condonable Artículo Décimo Octavo: 7 F. 138. 8 F. 28. 9 F. 41. 10 F. 42. (…) Se aceptarán cambios de programa académico o de Institución de Educación Superior por una sola vez siempre y cuando, la duración total de éste no

supere la del programa para el cual se otorgó el crédito inicialmente. El valor del nuevo programa no puede exceder el 20% del valor del programa inicial; y el cambio se debe realizar dentro de los primeros cuatro semestres del programa inicial. Los periodos académicos adicionales que conlleve el cambio de programa o de Institución de Educación Superior, deberán ser financiados con recursos propios del beneficiario. (…).” Es decir, un beneficiario del programa “Ser pilo paga 2”, puede solicitar cambio de carrera o institución de educación superior por una sola vez, siempre que la duración del nuevo programa no supere el inicial, así como tampoco exceda el 20% del valor del mismo. En el caso del joven Julián Andrés Arenas Martínez, en lo que a valores de los programas objeto de solicitud de cambio se refiere, se observa que: Programa de enfermería Universidad del Norte $ 4.065.700 Programa de medicina Universidad Libre $10.167.00011 Es decir, la carrera de medicina, respecto del cual se solicita el cambio de la beca ya asignada, supera en un porcentaje mayor el 50% del valor del programa de enfermería inicial, es decir, es acertada la decisión de la entidad accionada en despachar desfavorablemente la solicitud elevada por el actor, bajo tal argumento, pues una respuesta diferente iría en contra de la reglas propias del programa “Ser pilo paga 2”, previamente conocidas por aquellos que se postularon al mismo; además de desconocer el derecho a la igualdad de los demás beneficiarios que están cobijados con las mismas reglas. Ahora, en cuanto a las particulares condiciones mencionadas por la parte actora

para acceder, finalmente, a la carrera de medicina, se advierte que las mismas no son de resorte para desconocer los lineamientos bajo las cuales se adelantó el programa “Ser pilo paga 2”, pues de ser ello así, se prestaría para ejecutar el mismo de una manera subjetiva según los intereses de cada uno de los interesados, desconociendo el principio de igualdad e imparcialidad que lo rige. 11 para el año 2017. De acuerdo con todo lo expuesto, la Sala encuentra que las entidades accionadas no vulneraron los derechos fundamentales del joven Julián Andrés Arenas Martínez cuya protección se invoca, en tanto la negativa a su solicitud de cambio de carrera como beneficiario del programa “Ser Pilo Paga 2”, se encuentra ajustada a derecho, en los términos previamente establecidos por el reglamento operativo del mismo. En consecuencia, se revocará la decisión del a quo que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, para en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales a la educación, a la dignidad humana, al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, y a la libertad de elegir y ejercer profesión u oficio del señor Julián Andrés Arenas Martínez. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley,

III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 11 de enero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de la cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Lorcy Esther Martínez Cueto en calidad de

agente oficioso de su hijo Julián Andrés Arenas contra el Ministerio de Educación Nacional y otros. En su lugar.

SEGUNDO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales a la educación, a la dignidad humana, al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, y a la libertad de elegir y ejercer profesión u oficio del señor Julián Andrés Arenas Martínez, de conformidad con la arte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

CUARTO: En acatamiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por Secretaría General de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en Sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER