CE-08001-23-33-000-2017-00458-01(AC) -2017

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO - Por hecho superado / RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN - Debe ser clara, concreta y de fondo / DERECHO DE PETICIÓN - Vulnerado por la entidad demandada al no dar respuesta oportuna, pero al notificarse la sentencia de primera instancia cualquier decisión carece de objeto En el expediente se encuentra una planilla de envíos de la empresa 472, del 3 de mayo de 2017, donde se constata que mediante el número de envío RN751357060CO se remitió a la [actora] a la Carrera 2A # 41C-57, Barrio Moderno de la ciudad de Barranquilla, la respuesta a la petición radicada por esta, dirección que coincide con los datos suministrados por la demandante en la petición y en el escrito de amparo objeto del presente pronunciamiento. Por lo anterior, la Sala considera que la comunicación mencionada fue debidamente notificada. Por todo lo expuesto, esta Sección considera que si bien el derecho de petición fue vulnerado por la entidad demandada, ya que no profirió una respuesta oportunamente, cualquier decisión que adopte este juez constitucional carece de objeto, pues al momento de notificarse la sentencia de primera instancia, esto es, el 22 de mayo de 2017, la vulneración había cesado, toda vez que la administración dio respuesta clara, concreta y de fondo a la petición elevada y la misma fue debidamente notificada, con lo que es claro que el daño invocado ha desaparecido. Debe precisarse que el Tribunal Administrativo del Atlántico decidió amparar el derecho fundamental de petición pues no conocía la respuesta proferida por la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral

a las Víctimas, ya que dicha entidad no rindió el informe solicitado y solo, al presentar la impugnación, allegó la documentación correspondiente para decidir el caso en estudio.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015 / LEY 1437 DE 2011 / LEY 1755 DE 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 08001-23-33-000-2017-00458-01(AC)

Actor: GREYS MARÍA PÉREZ CANDANOZA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en contra del fallo del 3 de mayo de 2017, proferido por la Sala Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico que decidió: “1. TUTELAR los derechos invocados por la señora Greys María Pérez Candanoza, en representación de su menor hijo Juan Camilo Castro Pérez, en contra del Director Nacional de la Unidad de Víctimas.

2. ORDENAR a la UNIDAD DE VÍCTIMAS por intermedio de su representante legal, que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, realice (sic) verificación de las condiciones

familiares de la actora y una caracterización de la división del núcleo familiar original. En caso de que encuentre cumplidos los requisitos para acceder a la solicitud de división del núcleo familiar, procederá con la respectiva segmentación del núcleo familiar y se incluirá en el Registro Único de Población Desplazada al nuevo grupo familiar que resulte. Igualmente, conforme con tal nuevo registro entregará al nuevo grupo familiar, la ayuda humanitaria que corresponda. (…)”

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo La señora Greys María Pérez Candanoza, actuando en nombre propio y en representación de su grupo familiar, ejerció acción de cumplimiento, la cual fue adecuada como acción de tutela, en contra de la Unidad Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el fin de que se cumpliera lo dispuesto en el artículo 119 del Decreto 4800 de 2011, se le entregara de forma separada la ayuda humanitaria que le corresponde y se le otorgara un nuevo Registro Único de Víctimas donde ella figure como jefe de su hogar.

La solicitud tuvo como fundamento los siguientes:

2. Hechos Señaló que es madre cabeza de familia y hace más de 13 años que no vive con su padre, el señor Eduardo Rafael Pérez Gutiérrez, quien es la persona a la cual se le entregan las ayudas humanitarias que envía la Unidad de Víctimas por los daños sufridos por ella y su hijo menor.

Indicó que el señor Pérez Gutiérrez no le entrega las ayudas mencionadas y que su compañero permanente no consigue un empleo formal.

Señaló que el 4 de agosto de 2016 envió una solicitud para el cumplimiento del artículo 119 del Decreto 4800 de 2011 a la Unidad Nacional de Víctimas, comunicación con la cual se pretendía la segregación del núcleo familiar del conformado por su padre y se adjudicara uno nuevo núcleo familiar integrado por su hijo menor, su compañero permanente y ella, pero la entidad no ha dado ninguna respuesta. Adujo que no tiene un empleo formal y para suplir sus necesidades básicas y las de su familia lava y plancha ropa en casas de familia. Reiteró que sufrió el mismo desplazamiento forzoso por el cual su padre recibe la ayuda humanitaria de la entidad demanda y no le brinda ninguna colaboración, por lo que, afirmó que no ha podido salir del estado de vulnerabilidad.

3. Fundamento de la petición Mencionó que ya no hace parte del núcleo familiar que conformaba con su padre, por lo que solicitó ante la Unidad de Víctimas el cumplimiento del artículo 119 del Decreto 4800 de 2011, esto es, que si se produce la división de un grupo familiar inscrito en el Registro Único de Víctimas y se requiera la protección de niños o adolescentes, ya sea por abandono del jefe del hogar o por violencia intrafamiliar, los hogares deberán recibir de manera separada y proporcional la ayuda humanitaria correspondiente, según la conformación de cada grupo familiar.

4. Trámite de la solicitud de amparo A través de auto del 19 de abril de 2017, la Sala Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico afirmó que, de conformidad con los dispuesto en el artículo 9 de la

Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento interpuesta era improcedente porque, realmente, lo que busca es la protección del derecho fundamental de petición. En consecuencia, dispuso adecuar la solicitud presentada por la señora Pérez Candanoza al trámite de la acción de tutela y la admitió y ordenó la notificación del inicio de la actuación al director nacional de la Unidad de Víctimas1.

5. Argumentos de Defensa Pese a que la parte demandada fue debidamente notificada2, guardó silencio.

6. Sentencia de primera instancia La Sala Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante providencia del 3 de mayo de 2017, pese a que en su parte resolutiva decidió amparar los derechos fundamentales de la demandante, realmente protegió únicamente el derecho fundamental de petición con base en los siguientes fundamentos: Manifestó que la Corte Constitucional determinó los parámetros por los que resulta posible una división de un núcleo familiar cuando uno de sus integrantes decide abandonar el hogar, entre los cuales se encuentra el caso de quienes han formado un nuevo núcleo familiar al constituirse como una pareja estable con hijos o como madre cabeza de familia, pero separada de su esposo o compañero permanente. 1 Folios 64 a 66 del expediente. 2 Folio 67 a 69 ibidem.

Mencionó que de acuerdo con lo manifestado por la demandante, su padre se separó del núcleo familiar inicial, por lo que la Unidad Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas debió verificar tal situación y si se configuran los elementos para la constitución de un nuevo núcleo familiar conformado por la

actora, su compañero permanente y su hijo, debería realizar la división del núcleo familiar y otorgarle la ayuda humanitaria solicitada a la señora Pérez Candanoza. Concluyó que en atención a dicho análisis deberían ampararse los derechos fundamentales invocados y además, ordenarle a la entidad demandada que proceda a realizar la verificación correspondiente, la caracterización de la división del núcleo familiar original y, en caso de encontrarse acreditada la procedencia de esta segmentación, acceder a la solicitud de la demandante y otorgarle un nuevo núcleo familiar en el Registro Único de Víctimas.

7. La Impugnación Inconforme con la decisión de primera instancia, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas la impugnó con base en los siguientes argumentos: Sostuvo que, en relación con la petición presentada por la señora Greys María Pérez Candanoza, dicha entidad profirió una respuesta con radicado de salida 201772013043671 del 2 de mayo de 2017, en donde se le indicó que no es procedente acceder a su solicitud de división de núcleo familiar, toda vez que no cumple con los requisitos establecidos en la ley.

Explicó que, conforme a lo dispuesto en la sentencia T-598 de 2014, la Corte Constitucional ha considerado que para acceder a la división del núcleo familiar, es necesario que la situación que se expone se encuentre dentro de alguna de las causales: a. Cuando se trata del abandono por parte del jefe de hogar y se requiere la protección de menores de edad. En esta hipótesis deberá crearse un nuevo

registro y se dividirá proporcionalmente la ayuda según la conformación de cada grupo familiar. b. Cuando el núcleo se separa por violencia intrafamiliar, caso en el cual se realizará un nuevo registro y se dividirá proporcionalmente la ayuda según la conformación de cada grupo familiar. c. Cuando se trata de menores de edad y de adultos mayores que se reencuentran con su familia, circunstancia en la cual, siempre que sea necesario, se debe modificar la información del registro para garantizar que el núcleo familiar reciba la ayuda adecuada y proporcional a su nueva realidad. d. Cuando se está en presencia de mujeres cabeza de familia o de parejas nuevas con hijos, evento en el cual deberá inscribir un nuevo registro autónomo y diferente al originario con miras a proporcionar la ayuda necesaria que les permita existir como una familia independiente. Precisó que cuando se presentan solicitudes para la división de núcleos en el Registro Único de Víctimas se debe realizar un proceso de medición de carencias, el cual busca suplir las modificaciones innecesarias en el RUV y caracterizar la situación real de cada hogar víctima de desplazamiento forzado y, con base en ello, acompañar a los hogares en el acceso a las diferentes medidas, planes, programas y proyectos contemplados en la Ley 1448 de 2011, particularmente los relacionados con la atención humanitaria de emergencia y de transición, la superación de la situación de vulnerabilidad y la reparación integral, con el fin de garantizar el goce efectivo de los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado, el mejoramiento de la calidad de vida y la superación progresiva del estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional.

Manifestó que, en el momento no es posible acceder a las pretensiones de la demandante, toda vez que la situación de la señora Greys María Pérez Candanoza no se enmarca dentro de los eventos demarcados por la Corte Constitucional en la sentencia T-598 de 2014, por lo que el grupo familiar deberá quedar conformado tal y como se encuentra en el Registro Único de Víctimas. Reiteró que dicha respuesta fue emitida bajo la comunicación con radicado 201772013043671 del 2 de mayo de 2017, la cual fue debidamente notificada a la demandante, por correo certificado, a la dirección carrera 2 A # 41C - 57 Barrio Moderno en la ciudad de Barranquilla, la cual fue aportada por la demandante como dirección de notificación en la demanda interpuesta. Solicitó que se revocara el fallo proferido en primera instancia, por cuanto el amparo de los derechos fundamentales de la señora Pérez Candanoza, que presuntamente vulneró la Unidad de Víctimas por no haberse resuelto en tiempo, de manera clara, precisa y de fondo la petición elevada, es contrario a la verdad, pues en la actualidad se encuentra configurada la figura jurídica del hecho superado, ya que la entidad demandada ha garantizado los derechos aludidos, lo cual está debidamente acreditado en el expediente.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia proferida por la Sala Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015.

2. Problema jurídico Corresponde en este caso determinar si, de conformidad con los argumentos

planteados en el escrito de impugnación, hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia proferido por la Sala Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual amparó el derecho fundamental de petición, presuntamente vulnerado al no contestar la solicitud de división del núcleo familiar, procedente, a su juicio, por el abandono del hogar del jefe de familia. Para el efecto habrá de determinarse si, en el caso en estudio, se presentó la vulneración del derecho de petición de la señora Greys María Pérez Candanoza, circunstancia en la cual deberá analizarse si la respuesta emitida por la entidad demanda fue clara, completa, de fondo y debidamente notificada, con lo cual se cesaría la vulneración y habría que declararse la carencia actual de objeto por hecho superado.

3. Caso concreto Con la presente solicitud de amparo, la señora Greys María Pérez Candanoza pretende la protección del derecho fundamental de petición, el cual consideró vulnerado con la omisión en la respuesta clara, de fondo y completa de la solicitud radicada ante la Unidad Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el 4 de agosto de 2016.

La solicitud presentada por la demandante buscaba que la entidad demandada decidiera sobre la solicitud de la división del grupo familiar que conformaba ella y su hijo menor, con el señor Eduardo Rafael Pérez Gutiérrez, su padre, quien está inscrito en el Registro Único de Víctimas como el jefe del hogar y, por tanto, quien recibe las ayudas humanitarias por el desplazamiento forzado. En la sentencia de primera instancia, la Sala Oral A del Tribunal Administrativo del

Atlántico amparó el derecho fundamental invocado y ordenó a la Unidad de Víctimas que, en el término de 10 días, realizara la verificación de las condiciones familiares de la actora y una caracterización de la división del núcleo familiar original. Precisó que, en el caso en que se encontrar cumplidos los requisitos para acceder a la división del grupo familiar, procediera con la correspondiente segmentación e incluyera en el Registro Único de Población Desplazada al nuevo grupo familiar que resultare y le entregara la ayuda humanitaria que correspondiera. La parte demandada interpuso impugnación contra la decisión adoptada en primera instancia, escrito en el cual indicó que la solicitud de división del grupo familiar fue resuelta mediante comunicación del 2 de mayo de 2017 y enviada por correo certificado a la dirección de notificaciones consignada por la señora Pérez Candanoza en su escrito inicial. Además, precisó que, no era posible acceder a la petición de división del grupo familiar solicitada porque, después de la verificación de las condiciones de la familia y la caracterización, se evidenció que la situación de la señora Greys María Pérez Candanoza no se enmarca dentro de los eventos delimitados por la Corte Constitucional en la sentencia T-598 de 2014. Con el objeto de desarrollar el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta el siguiente análisis: 3.1. Derecho de petición Los artículos 13 y 14 de la Ley 1437 de 2011, sustituidos mediante la Ley 1755 de 2015, establecieron que toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, y a obtener una respuesta pronta, completa y de

fondo sobre la misma. En ejercicio de dicho derecho, se pueden solicitar, entre otras, el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos. En principio, toda petición deberá resolverse dentro de los 15 días siguientes a su recepción, pero si se trata de peticiones de documentos o de información, deberá proferirse decisión de fondo dentro de los 10 días siguientes a la radicación, término que si no se cumple, se entenderá que dicha solicitud es aceptada y ya no podría negarse la entrega de los documentos solicitados y, como consecuencia, las copias se entregarán dentro de los 3 días siguientes. 3.2. Pruebas allegadas al proceso La señora Greys María Pérez Candanoza aportó con su demanda la solicitud radicada, el 8 de agosto de 2016, ante la Unidad Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas para obtener la división de su grupo familiar, tal y como está inscrito en el Registro Único de Víctimas3, porque desde hace más de 13 años no vive con su padre, el señor Eduardo Rafael Pérez Gutiérrez, quien está inscrito como el jefe de ese hogar y recibe las ayudas humanitarias por desplazamiento forzoso. Con el escrito de impugnación radicado el 24 de mayo de 2017, la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas adjuntó la respuesta a la petición interpuesta por la demandante, la cual fue proferida el 2 de

mayo de 2017, en la que le informó4: “(…) Dando respuesta a su petición de división de núcleo familiar, le comunicamos que la conformación de las familias registradas como desplazadas está determinada por la información que de manera 3 Folios 11 y 12 del expediente. 4 Folios 99 a 100 del expediente. libre, voluntaria y bajo la gravedad del juramento realiza la persona que declara. De esta manera, el grupo familiar queda registrado tal y como lo expresó el declarante, quien lo conformó, basado en los factores de tiempo, modo y lugar de los hechos que rodearon el desplazamiento forzado. Teniendo en cuenta lo anterior, y de conformidad con el parágrafo del artículo 119 del Decreto 4800 de 2011, el trámite de División de Grupo Familiar se realiza únicamente con el fin de proteger los derechos de los menores que son abandonados por el padre o madre que ostentaba la calidad de jefe de hogar o de los hogares que son víctimas de violencia intrafamiliar. En este orden de ideas, analizando su caso concreto vemos que no se enmarca dentro de los parámetros aquí descritos para proceder a efectuar la división del núcleo familiar. Ahora bien, es pertinente indicar que la Unidad para las Víctimas implementa el procedimiento para la entrega de la atención humanitaria a las víctimas de desplazamiento forzado con base en la evaluación de los componentes de la subsistencia mínima, señalados en el Decreto 2569 de 2014, hoy incorporados en el Decreto Sectorial 1084 de 2015. Esto se realiza mediante la

“identificación de carencias” que permiten que la atención humanitaria atienda las necesidades reales y actuales de las víctimas con la verificación del goce efectivo de los componentes de la subsistencia mínima (Decreto 1084 de 2015, artículo 2.2.6.5.1.5) y soportada con fuentes de información recientes donde haya participado algún miembro del grupo familiar. Finalmente, y como complemento de lo anterior, es pertinente indicar que mediante la RESOLUCIÓN No. 0600120160367824 de 2016, por medio de la cual se decidió su solicitud de atención humanitaria, se notificó el día 25 de octubre de 2016 a la señora NELDYS ELENA CANDANOZA ARIAS, persona mayor de edad, incluida en el Registro Único de Víctimas – RUVy quien hace parte del hogar medido. (…)” 3.3. Una vez determinado que sí existió una respuesta a la petición de la demandante es del caso determinar si la misma cumple con los elementos del núcleo esencial del derecho fundamental de petición que la jurisprudencia constitucional ha descrito: a. Respuesta de fondo: Analizados los documentos allegados por las partes al proceso, la Sala considera que la respuesta emitida por la Unidad Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas fue de fondo, clara y congruente con lo solicitado porque se le indicó que la división del grupo familiar solo procede, para la protección de menores de edad, por abandono del jefe del hogar inscrito como tal en el Registro Único de Víctimas o por violencia intrafamiliar, circunstancias que no fueron

acreditadas por la señora Greys María Pérez Candanoza, quien afirmó que la petición radicaba, únicamente, en que hacía más de 13 años no vivía con su padre, quien es el jefe de su grupo familiar. Además, le allegó copia de la Resolución 0600120160367824 de 2016, la cual ya había sido notificada a un miembro de ese mismo grupo familiar, mediante la que se suspendió definitivamente la entrega de los componentes de la atención humanitaria al hogar representado por el señor Eduardo Rafael Pérez Gutiérrez porque se determinó que dicho núcleo familiar no se encuentra en una situación de extrema urgencia y vulnerabilidad asociada al hecho victimizante de desplazamiento forzado, el cual ocurrió hace más de 10 años. b. Pronta respuesta: Revisados los documentos allegados al expediente la Sala precisa que la solicitud fue radicada el 8 de agosto de 20165 y solo hasta el 2 de mayo de 2017 se emitió la respuesta correspondiente. Esto, en principio, implica la vulneración del derecho fundamental invocado, pero en el caso en estudio, esta cesó con la respuesta, porque, pese a que fue tardía, la administración, por el simple paso del tiempo, no pierde competencia para resolver las peticiones radicadas. c. Notificación de la respuesta al interesado: En el expediente se encuentra una planilla de envíos de la empresa 472, del 3 de mayo de 2017, donde se constata que mediante el número de envío RN751357060CO se remitió a la señora Greys María Pérez CAndanoza a la Carrera 2 A # 41C-57, Barrio Moderno de la ciudad de Barranquilla, la respuesta a

la petición radicada por esta, dirección que coincide con los datos suministrados por la demandante en la petición y en el escrito de amparo objeto del presente pronunciamiento6. Por lo anterior, la Sala considera que la comunicación mencionada fue debidamente notificada. 3.4. Hecho superado por carencia actual de objeto Por todo lo expuesto, esta Sección considera que si bien el derecho de petición fue vulnerado por la entidad demandada, ya que no profirió una respuesta 5 Planilla de seguimiento del envío por la empresa Servientrega visible en el folio 48 del expediente. 6 Folio 98 del expediente. oportunamente, cualquier decisión que adopte este juez constitucional carece de objeto, pues al momento de notificarse la sentencia de primera instancia, esto es, el 22 de mayo de 2017, la vulneración había cesado, toda vez que la administración dio respuesta clara, concreta y de fondo a la petición elevada y la misma fue debidamente notificada, con lo que es claro que el daño invocado ha desaparecido. Debe precisarse que el Tribunal Administrativo del Atlántico decidió amparar el derecho fundamental de petición pues no conocía la respuesta proferida por la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, ya que dicha entidad no rindió el informe solicitado y solo, al presentar la impugnación, allegó la documentación correspondiente para decidir el caso en estudio. En virtud de lo anterior, la Sala modificará la sentencia impugnada proferida el 3 de mayo de 2017, por la Sala Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico, en el sentido de declarar la carencia actual de objeto por hecho superado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: Modifícase la sentencia del 3 de mayo de 2017, proferida por la Sala Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, declárase la carencia actual de objeto por hecho superado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero