CE-08001-23-33-000-2017-00759-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Existencia de respuesta de fondo, congruente y clara / AUSENCIA DEL VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD El problema jurídico consiste en dilucidar si el Fondo Nacional del Ahorro y la empresa QBE Seguros S.A. afectaron el derecho fundamental de petición del accionante (…) El [cual] solicita que se proteja su derecho fundamental de petición y se tomen las medidas necesarias frente al Fondo Nacional del Ahorro y la empresa de seguros QBE S.A. por no haber proferido una respuesta idónea a las peticiones elevadas por él desde el año 2014 (…) el [actor] solicitó al Fondo Nacional del Ahorro una reestructuración del crédito hipotecario (…) pues debido a que perdió su empleo no puede cumplir con el pago de la mensualidad que le fue asignada; también ha solicitado a QBE Seguros hacer efectiva la póliza de desempleó que adquirió. El Fondo Nacional del Ahorro ha proferido diferentes oficios, que han sido aportados por el accionante, en los que le ha informado que para lograr una disminución de la cuota mensual, debe solicitar una reestructuración del crédito y ampliar el plazo de pago (…) Respecto a la aplicación de la póliza de desempleo adquirida con la empresa de seguros QBE S.A., esa entidad, por conducto del Fondo Nacional del Ahorro, le ha informado al accionante que no puede acceder a su solicitud, debido a que el seguro es aplicable a partir del desembolso del crédito, al paso que la desvinculación laboral y la reclamación fue realizada un mes antes de la entrada en vigencia de la póliza

(…) En ese sentido, las accionadas sí han dado respuestas claras y de fondo a las peticiones elevadas por el accionante, a pesar de no ser favorable a sus pretensiones; sin embargo, la acción de tutela no se ha instituido para discutir el sentido de las respuestas a los derechos de petición, sino para verificar las garantías mínimas a esa prerrogativa constitucional. Por lo anterior, no puede predicarse una vulneración al derecho fundamental de petición del [accionante] por parte del Fondo Nacional del Ahorro y la empresa QBE Seguros S.A. (…) Ahora, frente a la presunta vulneración del derecho a la igualdad del accionante, la Sala considera que tampoco existe afectación a tal derecho, pues el Fondo Nacional del Ahorro le ha manifestado cuales son los requisitos para poder acceder a una reestructuración del crédito hipotecario adquirido, en cuyo cumplimiento puede reajustarse el valor de la mensualidad a las necesidades y condiciones económicas que ostenta actualmente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 23 / LEY 1755 DE

2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 08001-23-33-000-2017-00759-01(AC)

Actor: RAFAEL ALFREDO CIFUENTES RODRÍGUEZ Demandado: FONDO NACIONAL DEL AHORRO Y OTRO Decide la Sala la impugnación formulada por el señor Rafael Alfredo Cifuentes

Rodríguez contra la sentencia del 23 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

1. La acción de tutela El señor Rafael Alfredo Cifuentes Rodríguez, quien actúa en nombre propio, promueve acción de tutela contra el Fondo Nacional del Ahorro para la protección de sus derechos fundamentales de petición y a la igualdad. 1.1. Pretensiones El accionante solicita que se ampare su derecho fundamental de petición y se ordene a las accionadas dar respuesta de fondo a las peticiones elevadas y acceder a una reestructuración del crédito hipotecario adquirido con el Fondo Nacional del Ahorro o que la empresa QBE seguros, se haga cargo del pago de las mensualidades en virtud del seguro de desempleo que adquirió. 1.2. Hechos de la solicitud Señala el accionante como hechos relevantes los siguientes: Solicitó un préstamo hipotecario con el Fondo Nacional del Ahorro en la ciudad de Bogotá, en donde, además, le impusieron como requisito la adquisición de un seguro de desempleo con la empresa aseguradora QBE S.A. que sería pagado mensualmente con la cuota bancaria.

Su esposa laboraba para Caprecom en la ciudad de Bogotá pero fue reubicada en Barranquilla, por lo que decidieron trasladarse con su núcleo familiar a esa ciudad en donde finalmente adquirieron el bien inmueble. El Fondo Nacional del Ahorro designó un perito para hacer el avalúo del inmueble, circunstancia que desconoce su derecho a optar por los beneficios que ofrece el gobierno, debido a que el resultado del peritaje lo excluyó del beneficio «freinsk» (sic).

Poco tiempo después, su esposa fue desvinculada de la entidad y debido a la falta de empleo debieron dedicarse a trabajos independientes, circunstancia que afectó su situación económica. Ha presentado múltiples solicitudes a la aseguradora y al Fondo Nacional del Ahorro para que se haga efectivo el seguro de desempleo que adquirió y se efectúe un reajuste de la cuota mensual de acuerdo con su actual capacidad económica, sin recibir ningún tipo de respuesta por parte de las requeridas. Además, en el mes de marzo de esta anualidad se reportaba una deuda total por $ 7.844.007 en favor del Fondo Nacional del Ahorro, a la cual se hizo un abono de $ 2.700.000; sin embrago, 38 días después del mencionado pago la deuda se elevó a $ 20.918.000 sin razón aparente. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante El accionante asegura que el procedimiento adelantado por el Fondo Nacional del Ahorro debe responder a los principios de debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad y transparencia de que trata la Ley 1437 de 2011. 1.4 Trámite en primera instancia El Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la presente acción constitucional por medio de auto del 8 de junio de 2017, en el que además ordenó notificar al Fondo Nacional del Ahorro para que rindiera el respectivo informe dentro de las 48 horas siguientes a su notificación (folio 83). 1.5. Intervenciones El Fondo Nacional del Ahorro rindió informe por medio de oficio del 13 de junio de 2017, en el que solicitó que se declare la carencia actual de objeto por hecho

superado. Indicó que el Fondo nunca ha guardado silencio frente a las solicitudes elevadas por el accionante, pues a cada una de ellas se le ha proferido una respuesta con observancia de los términos que indica la ley. Relató que el 20 de enero de 2016, el accionante presentó una petición tramitada con el radicado 02-2303-2016-01200046987 en las oficinas de la ciudad de Barranquilla, frente a la cual se profirió respuesta el día 11 de febrero de ese mismo año y fue enviada a la carrera 72 N. 94-63 apartamento 403 Villa Carolina, dirección aportada por el interesado. En la mencionada respuesta se le informó que debido a su actual situación económica, podía solicitar un aumento del plazo de pago por medio de una reestructuración del crédito, situación que disminuiría su cuota mensual, siempre y cuando cumpliera con una serie de requisitos dispuestos por la Superintendencia Financiera, los cuales, además, le fueron puestos en conocimiento. Señala que el accionante presentó una nueva solicitud cuya respuesta le fue ofrecida el 4 de noviembre de 2016, en el que le ratificaron la información suministrada en el mes de febrero, pero además se le aclaró que el plazo máximo al que podía reestructurarse el crédito correspondía a 300 o 360 cuotas, 25 o 30 años respectivamente. También se le indicó que para dar trámite a una reestructuración del crédito debe aportar certificados de sus ingresos mensuales actuales, requisito con el que el señor Rafael Alfredo Cifuentes no ha cumplido, situación que le impide al Fondo continuar con su solicitud.

Aseguró que la empresa aseguradora QBE S.A declinó la reclamación hecha por el accionante debido a que fue realizada por fuera del término de cobertura del seguro de desempleo, pues se realizó un mes antes del desembolso del crédito hipotecario. Todas las respuestas le han sido notificadas a la dirección registrada en la base de datos del Fondo, a la aportada por el accionante en los escritos y al correo electrónico racifurod @hotmail.com . Por último, frente al beneficio «FRECH», el Fondo señaló que esta es una prerrogativa económica reconocida por el Gobierno y que, debido a la naturaleza de la entidad, no le está dado asignar o autorizar la aplicación de subsidios, pues solo se atiene a aplicar lo ordenado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para el manejo de la cartera hipotecaria (folios 88 al 93 vuelto). QBE seguros S.A allegó oficio el 14 de junio de 2017, en el que solicitó ser desvinculado del presente trámite constitucional al considerar que no ha afectado ningún derecho fundamental al accionante. Indicó que la solicitud de indemnización elevada por el Fondo Nacional del Ahorro en favor del accionante fue objetada debido a que la situación de desempleo ocurrió por fuera de la vigencia de la póliza aseguradora. Precisó que la cobertura del seguro de desempleo adquiere aplicabilidad a partir del desembolso del crédito, que en el caso concreto ocurrió el 24 de octubre de 2013, pero el accionante fue retirado de su empleo el día 14 de septiembre de 2013, es decir, un mes antes (folios 117 y 118).

1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia del 23 de junio de 2017, declaró la improcedencia de la presente acción de tutela, debido a la falta de un perjuicio inminente e irremediable. Argumentó que el beneficio «Frech» es administrado por el Banco de la República y regulado por el Decreto 01143 de 2009, en el que se establecen una serie de requisitos para su aplicabilidad, en donde, además, se aclara que debe ser solicitado por el interesado antes del desembolso del crédito hipotecario. Señaló que en el plenario está probado que el Fondo Nacional del Ahorro ha dado respuesta a cada una de las peticiones presentadas por el accionante, por lo que no puede deprecarse una afectación a su derecho fundamental de petición, al paso que, según lo informado por el accionado, y en virtud del principio de buena fe, es el accionante quien no ha aportado la documentación requerida para continuar con el trámite de reestructuración del crédito. Por último, señaló que frente a un presunto incumplimiento por parte de QBE seguros, el accionante cuenta con otro medio de defensa, pues la pretensión es estrictamente económica y no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable (folios 123 al 130). 1.7. Impugnación El señor Rafael Alfredo Cifuentes impugnó la anterior decisión debido a que considera que se le ha dado un trato desigual evidente, mal intencionado e ilegal por parte del Fondo Nacional del Ahorro y la empresa QBE Seguros. Señala que la persona encargada del avalúo del predio erró al no notificarle al

Fondo Nacional que el inmueble estaba por debajo del tope exigido para la aplicabilidad del beneficio «Frech», pues ese subsidio disminuía considerablemente la deuda hipotecaria. Sostiene que no ha entendido la vigencia del seguro de desempleo, pues su adquisición se dio mientras se encontraba laborando y entre la compra del mencionado seguro y el desembolso del crédito solo transcurrieron dos semanas, al paso que el cobro se inició desde antes de ser desvinculado de su empleo y actualmente se sigue generando. Asegura que las respuestas proferidas por el Fondo Nacional del Ahorro y la empresa QBE evidencian el interés ilegal de ambas entidades «como si las utilidades fueran para el mismo costal», hasta el punto que el fondo se limita a transcribir las respuestas ofrecidas por QBE Seguros (folios 135 y 136).

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, según el cual «presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico consiste en dilucidar si el Fondo Nacional del Ahorro y la empresa QBE Seguros S.A afectaron el derecho fundamental de petición del accionante. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial La acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, que tiene su origen en el artículo 86 de la Constitución Política y se caracteriza por ser residual y subsidiaria. Dichos caracteres dan cuenta del ámbito restringido de procedencia de las peticiones elevadas en ejercicio de esta

acción, ya que el ordenamiento jurídico ha establecido diversas acciones ordinarias encaminadas igualmente a la defensa de los derechos que no se pueden pasar por alto. Por ello el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia de la tutela que: «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». La jurisprudencia de la Corte Constitucional1 ha reiterado que el juez de tutela debe analizar los asuntos que llegan a su conocimiento observando estrictamente el carácter subsidiario y residual de la acción. Ello quiere decir que sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios legales existentes, ninguno resulte idóneo para proteger objetivamente el derecho que se alegue conculcado. También tiene lugar el amparo cuando a pesar de disponer de otro medio de defensa judicial idóneo para proteger su derecho, el ciudadano acuda a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probar. De no tener en cuenta estos parámetros se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela y actuaria el juez constitucional en contravía del sistema jurídico. 1 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T-972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de 2011 y T-205 de 2012, entre muchas otras

2.4. Hechos probados De acuerdo al material probatorio obrante en el plenario, se tendrán por ciertos los siguientes hechos: El Fondo Nacional del Ahorro profirió respuesta del 24 de junio de 2015, frente a una petición elevada el 16 de septiembre de 2014, en la que informó al accionante que la empresa QBE Seguros S.A objetó el siniestro correspondiente a pérdida de empleo y declinó el pago de la indemnización debido a que la reclamación fue realizada por fuera de los términos de cobertura de la póliza de desempleo (folio 10). El accionante elevó nuevos derechos de petición ante el Fondo Nacional del Ahorro el 12 de enero y el 2 de agosto de 2016, en el que solicita que se realice un estudio de crédito para disminuir la cuota mensual correspondiente al crédito hipotecario número 7956788705 (folios 12 al 14). El Fondo Nacional del Ahorro profirió oficio 02-4301-201610310685763 en el que indicó que se atendría a la respuesta ofrecida en oficio del 24 de junio de 2014 (folios 9 y vuelto). El Fondo Nacional del Ahorro corrió traslado de las anteriores solicitudes a la empresa QBE Seguros que, en oficio del 23 de junio de 2015, le informó al accionante las razones por las cuales no es procedente acceder a la indemnización por desempleo (folio 11). 2.5. Análisis de la Sala El señor Rafael Alfredo Cifuentes solicita que se proteja su derecho fundamental de petición y se tomen las medidas necesarias frente al Fondo Nacional del Ahorro y la empresa de seguros QBE S.A por no haber proferido una respuesta idónea a

las peticiones elevadas por él desde el año 2014. La parte accionada contestó la presente acción de tutela en donde afirmó que ha contestado todas las peticiones elevadas por el accionante y las ha notificado a la dirección que se encuentra registrada en su base de datos; afirma que la empresa QBE no puede acceder a la indemnización solicitada debido a que la pérdida del empleo tuvo lugar por fuera del término de cobertura de la póliza y que no se ha realizado la reestructuración del crédito debido a que el accionante no ha aportado los documentos requeridos. El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la improcedencia de este medio de amparo debido a que no está probada la vulneración a derecho fundamental de petición, las pretensiones son principalmente económicas, para las que existe otro medio de defensa, y no se probó la existencia de una circunstancia gravísima o la ocurrencia de un perjuicio irremediable. El accionante impugnó el fallo de tutela porque considera que sí se le causa un perjuicio irremediable debido a que no posee los medios para asumir la cuota mensual del crédito hipotecario que le fue otorgado por el Fondo Nacional del Ahorro y que está siendo víctima de una serie de atropellos por parte de las accionadas. El artículo 23 constitucional consagra el derecho de petición como una prerrogativa fundamental de los ciudadanos, según el cual toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades y a obtener pronta respuesta. De acuerdo con lo anterior, el derecho fundamental de petición no se circunscribe únicamente a la facultad de consultar a las autoridades, sino también a que dichas

solicitudes sean atendidas de forma diligente y de acuerdo a una serie de derroteros que la Corte Constitucional ha establecido a partir de la interpretación del texto constitucional. Esa alta Corporación ha delimitado las particularidades propias de las respuestas a derechos de petición, de tal forma que permitan determinar cuándo se está frente a una respuesta de fondo y cuando a la presunta afectación de este derecho fundamental. Pues bien, para la Corte Constitucional, una respuesta óptima debe ser oportuna, es decir, dentro de los quince días siguientes a la presentación de la solicitud de acuerdo con los términos que señala la Ley 1755 de 2015 y según sea el caso. La respuesta también debe ser de fondo; para ello se deben resolver todos los puntos propuestos por el solicitante de forma clara, integra, precisa y congruente, de tal forma que se satisfagan todos los requerimientos, sin que ello implique condición sobre el sentido de la respuesta. Por último, se ha señalado que el respeto por el derecho de petición se perfecciona con la notificación de la respuesta que corresponda a la solicitud presentada. Este requisito implica el suministro de una dirección precisa por parte del solicitante y la prueba de envío de la parte requerida. Para resolver el problema jurídico expuesto es necesario analizar tanto las peticiones elevadas por el accionante, como la respuesta surtida por parte de las accionadas y si en efecto cumplen con los requisitos desarrollados anteriormente. En resumidas cuentas, el señor Rafael Alfredo Cifuentes solicitó al Fondo Nacional del Ahorro una reestructuración del crédito hipotecario número 7956788705, pues debido a que perdió su empleo no puede cumplir con el pago de la mensualidad que le fue asignada; también ha solicitado a QBE Seguros hacer efectiva la póliza

de desempleó que adquirió. El Fondo Nacional del Ahorro ha proferido diferentes oficios, que han sido aportados por el accionante, en los que le ha informado que para lograr una disminución de la cuota mensual, debe solicitar una reestructuración del crédito y ampliar el plazo de pago. Para lo anterior, debe aportar certificados actuales de sus ingresos económicos y cumplir con alguna de las causales que ha establecido la Superintendencia Financiera, las cuales le fueron informadas. Respecto a la aplicación de la póliza de desempleo adquirida con la empresa de seguros QBE S.A, esa entidad, por conducto del Fondo Nacional del Ahorro, le ha informado al accionante que no puede acceder a su solicitud, debido a que el seguro es aplicable a partir del desembolso del crédito, al paso que la desvinculación laboral y la reclamación fue realizada un mes antes de la entrada en vigencia de la póliza. De otra parte, el Fondo Nacional del Ahorro ha puesto en conocimiento del accionante cuál es el procedimiento a seguir para lograr una reestructuración del crédito y le ha expuesto las razones por las cuales no es posible acceder a la materialización del seguro de desempleo adquirido con QBE S.A. En ese sentido, las accionadas sí han dado respuestas claras y de fondo a las peticiones elevadas por el accionante, a pesar de no ser favorable a sus pretensiones; sin embargo, la acción de tutela no se ha instituido para discutir el sentido de las respuestas a los derechos de petición, sino para verificar las garantías mínimas a esa prerrogativa constitucional.

Por lo anterior, no puede predicarse una vulneración al derecho fundamental de petición del señor Rafael Alfredo Cifuentes por parte del Fondo Nacional del Ahorro y la empresa QBE Seguros S.A. Ahora, frente a la presunta vulneración del derecho a la igualdad del accionante, la Sala considera que tampoco existe afectación a tal derecho, pues el Fondo Nacional del Ahorro le ha manifestado cuales son los requisitos para poder acceder a una reestructuración del crédito hipotecario adquirido, en cuyo cumplimiento puede reajustarse el valor de la mensualidad a las necesidades y condiciones económicas que ostenta actualmente. De otra parte, la empresa QBE Seguros S.A también le ha comunicado las razones por las cuales no es posible acceder a su reclamación y un inconformismo con esas razones no puede ser estudiado en sede constitucional, debido a que existen otros métodos ordinarios de defensa para discutir las condiciones de un contrato de seguros. Además, el hecho de que se pretenda la protección de intereses meramente económicos es una circunstancia que no se encuentra amparada por el derecho constitucional en sede de tutela, pues a pesar de que en efecto pueda existir algún tipo de afectación al accionante, ello no es considerado como una situación especialísima y grave que requiera la intervención inmediata del juez para que adopte medidas urgentes e impostergables. Es decir, a pesar de que el accionante pueda encontrase en una difícil situación económica, dentro del plenario no se encuentra demostrado que ello ponga en peligro las condiciones mínimas de subsistencia digna de él o de su núcleo familiar y que la no intervención del operador de justicia derive en la acusación de un

perjuicio irremediable.

3. Conclusión De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala concluye que el Fondo Nacional del Ahorro y la empresa QBE SS.A. no han afectado el derecho fundamental de petición del señor Rafael Alfredo Cifuentes, pues se ha demostrado que han dado respuesta clara y de fondo a cada una de las solicitudes elevadas por el accionante.

Tampoco se advierte vulnerado el derecho fundamental a la igualdad, pues las accionadas le han brindado la información necesaria para que acceda a la reestructuración del crédito hipotecario y pueda hacer parte del grupo de beneficiarios del seguro de desempleo, sin que esté demostrado que el señor Cifuentes Rodríguez haya cumplido con los requerimientos. Ahora, debido a que las pretensiones del accionante son meramente económicas y que ya se le han brindado las posibles soluciones en sede administrativa para mejorar su actualidad financiera, resulta necesario confirmar la declaratoria de improcedencia hecha por el Tribunal Administrativo del Atlántico en sentencia del 23 de junio de 2017. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Se confirma la sentencia impugnada del 22 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta sentencia. Dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, debe remitirse el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual

revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS