CE-08001-23-33-000-2018-00284-01(ACU)-2018

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / INEXISTENCIA DE UN MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE / NORMA QUE SE PRETENDE ACATAR ESTA SUJETA A

CONDICIÓN / PAGO POR SEPARADO DE LA AYUDA HUMANITARIA POR DIVISIÓN DEL GRUPO FAMILIAR - Requisitos Para el presente caso, el mandato que se exige, recibir de manera separada la ayuda humanitaria correspondiente por el hecho de ser víctima de desplazamiento forzado, está sometido a condición que no se probó y que impide acceder a las pretensiones de la parte actora.(…) En efecto, como ya se demostró la conducta que se exige de la accionada parte de demostrar que el motivo de división del grupo familiar es por causas de abandono del jefe de hogar o de violencia intrafamiliar, situaciones que no se encuentran demostradas dentro del expediente, pues si bien la actora aportó el acta de verificación de condiciones familiares expedida por la Comisaria Tercera de Familia de Soledad – Atlántico, de esta solo se desprende que la señora convive con su compañero y su hijo. Al respecto, debe manifestarse que el inciso final del art 119 dispone que la causal invocada para realizar la división del grupo requiere de prueba si quiera sumaria, de lo que no se encuentra en el expediente. (…) En conclusión, el mandato que se solicita acatar con la presente acción de cumplimiento no es exigible en cuando está sometido a una condición que no se probó, el abandono por parte del jefe de hogar, lo que lleva al traste con las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: DECRETO 4800 DE 2011 - ARTÍCULO 119

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 08001-23-33-000-2018-00284-01(ACU)

Actor: KAREN JOHANA LÁZARO COLL

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 14 de marzo de 2018 del Tribunal Administrativo del Atlántico que negó sus pretensiones.

I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda La señora KAREN JOHANA LÁZARO COLL, en ejercicio del medio de control de cumplimiento, demandó de la UARIV, el acatamiento del contenido del artículo 119 del Decreto Reglamentario 4800 de 2011. 1.2. Hechos La parte actora sostuvo que se encuentra en estado de vulnerabilidad, por ser víctima de desplazamiento forzado, madre cabeza de familia con un hijo de 5 meses el cual tiene graves quebrantos de salud y además no tiene empleo formal.

Señaló que desde hace más de un año no convive con su padre el señor José Martín Lázaro Salcedo, quien recibe las ayudas humanitarias que brinda la UARIV, hecho que verificó la Comisaria Tercera de Familia de Soledad – Atlántico. Manifestó que sufrió el mismo hecho victimizante que su padre, pero que

actualmente éste no comparte la ayuda con ella, por lo que solicitó que se le separe del núcleo familiar inicial y se le conceda un registro único de víctimas, con el fin de que se le pague, por separado, la ayuda humanitaria. De acuerdo con lo expuesto, solicitó: “Ruego a su señoría se sirva ordenar a la parte demandada que cumpla lo ordenado en el art. 119 del Decreto Reglamentario 4800 de 2011 y me entregue de manera separada la ayuda humanitaria correspondiente, así mismo me entregue un nuevo registro único de víctimas donde aparezca como jefe de hogar junto con mi hijo DISCAPACITADO ALAN YESID CASTRO LÁZARO REGISTRO CIVIL 1.13.281.242.”. 1.3. Actuación procesal El Tribunal Administrativo del Atlántico, por auto de 15 de febrero de 20181, admitió la demanda y ordenó notificar a la entidad accionada. 1.4. Contestación de la UARIV El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, afirmó que una vez consultado el aplicativo VIVANTO la señora KAREN JOHANA LÁZARO COLL se encuentra incluida como víctima de desplazamiento forzado dentro del núcleo familiar que encabeza el señor JOSÉ MARTÍN LÁZARO SALCEDO desde el 19 de mayo de 2010. Indicó, que el artículo 119 del Decreto 4800 de 2011 indica dos eventos para que proceda la división del núcleo familiar y la entrega de la ayuda humanitaria por separado; i) que exista abandono por parte del jefe de hogar o ii) se presenten

cuando se presente violencia intrafamiliar, situaciones que no suceden en el presente caso, pues “las razones por las cuales solicita la división de núcleo 1 Folio 51 familiar es su voluntad de querer independizarse y conformar un nuevo hogar con su compañero permanente (…)”. Señaló, que al dar lectura de la constancia de visita domiciliaria realizada por la Comisaría Tercera de Familia de Soledad Atlántico se evidencia que la actora vive con su compañero Carlos Yesid Castro Benavides y su hijo. Agregó que la actora ya fue indemnizada administrativamente por el hecho victimizante del desplazamiento forzado, por lo que se torna imposible estudiar la disgregación del grupo familiar con el fin de recibir la ayuda humanitaria de manera separada, pues se entiende que esta ya había superado sus condiciones de subsistencia mínima, según lo establecido en la Ley 1448 de 2011 y su Decreto Reglamentario 1084 de 2015. Manifestó que en el presente caso no se constituyó en renuencia a la entidad demandada. 1.5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección “B” mediante sentencia de 14 de marzo de 2018, negó las pretensiones de la demanda constitucional. Para arribar a esa decisión, hizo un recuento sobre las circunstancias que generan división del grupo familiar que fue víctima de desplazamiento forzado para que se paguen las ayudas humanitarias por separado y concluyó que la solicitud de la actora fue despachada negativamente porque ella no demostró el cumplimiento de los requisitos contemplados en los artículos 119 del Decreto 4800 de 2011; y

2.2.6.5.3.5 de Decreto 1084 de 2015. Sumado a lo anterior, en el expediente se encontró probado que el grupo familiar del señor José Martín Lázaro Salcedo, incluida de la señora Lázaro Coll, recibió el pago de la indemnización administrativa por hecho victimizante, ante la superación de la vulnerabilidad de su núcleo familiar, “aspecto que permite considerar como no estructurada la aludida separación del grupo familiar originario, razón por la cual se impone denegar dicha acción”. 1.8. Impugnación La parte actora impugnó la decisión anterior en procura de que fuera revocada, como fundamento, narró sobre la situación que padece, agregó que según el parágrafo del artículo 119 del Decreto 4800 de 2011 y la sentencia T-721 de 2008, en los casos en que exista abandono por parte del jefe de hogar se procederá a la creación de un nuevo registro único de víctimas y se dividirá proporcionalmente la ayuda humanitaria. Señaló que los requisitos contemplados en el artículo 119 del Decreto 4800 de 2011, se encuentran demostrados con el acta de visita que levantó la Comisaria Tercera de Familia de Soledad, en donde se evidencia que no convive con su padre y que tiene un hijo discapacitado. Alegó que en la sentencia T-488 del 2017 la Corte Constitucional prohibió que a las víctimas de desplazamiento forzado se les impongan cargas que no están llamados a soportar en lo que se refiere a la recepción de la ayuda humanitaria; por lo tanto, basta con probar que no convive con su padre y que tiene un hijo

discapacitado como efectivamente lo hizo. Agregó que a su padre “…le están entregando la atención humanitaria como lo pruebo en los anexos ya que el 2 de febrero del 2018 le entregaron vía banco agrario $990.000 pesos de ayuda humanitaria por parte de la unidad nacional de víctimas – anexo copia de recibo de pago y a mí que estoy en malas condiciones con mi hijo discapacitado no me asisten y ayuda [SIC]…”.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA” Ley 1437 de 20112, así como del Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “…apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2.- Generalidades sobre la acción de cumplimiento La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente.

En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 19973,

que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa 2 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)”. 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente

para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 2.3.- Norma que se solicita acatar 2.3.1. Decreto 4800 de 20114 “ARTÍCULO 119.- Cuando se efectúe la división de grupos familiares inscritos en el Registro Único de Víctimas, se mantendrá el monto de la ayuda humanitaria que el grupo inicial venía recibiendo y seguirá siendo entregado al jefe de hogar que había sido reportado. 4 Por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones Parágrafo. En aquellos grupos familiares cuya división obedezca al abandono por parte del jefe del hogar y se requiere la protección de los niños, niñas y adolescentes o es producto de violencia intrafamiliar, dichos hogares recibirán de manera separada la ayuda humanitaria correspondiente, de manera proporcional según la conformación del grupo familiar. Para tal efecto, la persona deberá acreditar de manera sumaria dicha situación. La Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas podrá solicitar al Defensor de Familia o al Comisario de Familia correspondiente, la información que le permita realizar la entrega separada de la citada ayuda humanitaria.” 2.4. Del agotamiento del requisito de procedibilidad La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en

acto administrativo con citación precisa de éste5 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”6 Sobre este tema, esta Sección7 ha dicho que: 5Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”?. (Negrita fuera de texto)

6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico

sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos8” (Negrillas fuera de texto). octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 7 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Consejera Ponente: Susana Buitrago. 8 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.9 En este caso, con la demanda, la parte actora allegó, escrito del 11 de enero de 2018 dirigido al accionado en el que solicitó que se le separara del núcleo familiar de su padre “…tal como lo ordena el art. 119 del decreto 4800 de 2011…”, junto con la copia del certificado de su envío10 a la Directora de la Unidad Nacional de Víctimas, por medio de la empresa de Correo Certificado SERVIENTREGA. 9 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. 10 Folio 20 De igual manera aportó copia de la respuesta suscrita por el Director Técnico de Gestión Social y Humanitaria y la Directora de Registro y Gestión de la Información en la que, en síntesis, para atender la petición del demandante le informa que “…al verificar su solicitud, no se evidenció que hubiese anexado los soportes que acrediten la conformación actual de su núcleo familiar, razón por la cual no es viable acceder a su solicitud…”. De acuerdo con lo anterior, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia, lo que impone realizar el estudio de las pretensiones de la demanda con la limitación ya expuesta. 2.5. De la procedencia de la acción de cumplimiento

La parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que se ordene a la UARIV que en cumplimiento del precepto ya enunciado, abra un nuevo registro único de víctima donde ella aparezca como jefe de hogar y de esa forma le entregue de manera separada la ayuda humanitaria a que tiene derecho por ser víctima de desplazamiento forzado. Caso concreto Como ya se expuso, la parte actora solicita que se ordene a la UARIV que en cumplimiento del contenido del artículo 119 del Decreto 4800 de 2011, le entregue de manera separada la ayuda humanitaria a que tiene derecho por ser víctima de desplazamiento forzado. Del análisis de la norma que la actora aduce incumplida se advierte que existen dos causales para proceder al pago por separado de las ayudas humanitarias por división del grupo familiar; i) que obedezca al abandono por parte del jefe del hogar y se requiere la protección de los niños, niñas y adolescentes o ii) por razones de violencia intrafamiliar, situación que se debe acreditar ante la UARIV. En este orden de ideas, es necesario recordar que el objeto del medio de control de cumplimiento es que se ordene acatar un mandato claro, expreso y exigible, contenido en “…normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. Para el presente caso, el mandato que se exige, recibir de manera separada la ayuda humanitaria correspondiente por el hecho de ser víctima de desplazamiento forzado, está sometido a condición que no se probó y que impide acceder a las pretensiones de la parte actora. En efecto, como ya se demostró la conducta que se exige de la accionada parte

de demostrar que el motivo de división del grupo familiar es por causas de abandono del jefe de hogar o de violencia intrafamiliar, situaciones que no se encuentran demostradas dentro del expediente, pues si bien la actora aportó el acta de verificación de condiciones familiares expedida por la Comisaria Tercera de Familia de Soledad – Atlántico, de esta solo se desprende que la señora Karen Johana Lázaro Coll convive con su compañero Carlos Yesid Castro Benavidez y su hijo Alan Yesid Castro Lasso11. Al respecto, debe manifestarse que el inciso final del art 119 dispone que la causal invocada para realizar la división del grupo requiere de prueba si quiera sumaria, de lo que no se encuentra en el expediente. Ahora bien, está probado que mediante Resolución 112 del 15 de mayo de 2015, se le reconoció al grupo familiar de la señora KAREN JOHANA LÁZARO COLL, la indemnización administrativa por hecho victimizante de desplazamiento forzado en un 100%, suma que ella misma cobró proporcionalmente de acuerdo a lo que le correspondía12. Lo anterior hace materialmente imposible la división del grupo familiar de la actora, pues la administración ya concluyó que se superó la situación de vulnerabilidad de vulneración por ser víctima de desplazamiento forzado. Debe aclararse que si bien la señora Lázaro Coll, en su escrito de impugnación señaló que su padre aún recibe la mencionada suma de ayuda humanitaria, lo cierto es que en el expediente no obra prueba de ello. En conclusión, el mandato que se solicita acatar con la presente acción de cumplimiento no es exigible en cuando está sometido a una condición que no se

probó, el abandono por parte del jefe de hogar, lo que lleva al traste con las pretensiones de la demanda. Con fundamento en las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia impugnada, en cuanto negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones aquí esbozadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 14 de marzo de 2018 del Tribunal Administrativo del Atlántico, pero por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.

SEGUNDO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE 11 Folio 24 12 Folio 70-71

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero