CE-08001-23-33-000-2018-00448-01(ACU)-2018

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / EXISTENCIA DE UN MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE / NORMA PRETENDIDA POR EL ACTOR CARECE DE VIGENCIA - Lista de elegibles para proveer cargos en la Procuraduría General de la Nación [E]l actor pretende el cumplimiento por parte de la Procuraduría General de la Nación de los artículos 216 del Decreto Ley 262 de 2000 y 20 de la Resolución 040 de 2015, expedida por dicha autoridad, con el fin de que la entidad demandada agote las listas de elegibles para la provisión de los empleos que fueron objeto de la convocatoria abierta a través de la Resolución 040 de 2015, para los cargos de Procuradores Judiciales I y II, y proceda a nombrar en período de prueba a los integrantes de las listas de elegibles vigentes, en estricto orden descendente. (…) Debido a que las normas cuyo cumplimiento se solicita en la demanda contienen un mandato imperativo e inobjetable, la Sala pasará a estudiar si en el sub judice se demostró su incumplimiento por parte de la Procuraduría General de la Nación, en el caso específico de la provisión de las vacantes en los cargos de procurador judicial II de dicha entidad. (…) Debe destacarse que las listas de elegibles para proveer los cargos de procurador judicial II correspondientes a las convocatorias 001, 002, 003, 004, 005, 006 y 007 ya perdieron su vigencia, pues según el tercer inciso del artículo 20 de la Resolución 040 de 2015 estás tenían una vigencia de dos años, contados a partir de la fecha

de su publicación. Si bien en el caso de las convocatorias 004 y 006 las listas de elegibles fueron modificadas con ocasión de decisiones judiciales que alteraron su conformación, lo cierto es que su vigencia no se vio afectada por su recomposición (…) la Sala negará las pretensiones de la demanda dirigidas a que la entidad demandada proceda a realizar los nombramientos de las vacantes en los cargos de procurador judicial II con base en las listas de elegibles elaboradas a partir de las convocatorias 001, 002, 003, 004, 005, 006 y 007, debido a que ya expiró su vigencia, condición necesaria para la exigibilidad del mandato contenido en las normas cuyo cumplimiento se solicita, pues el término de vigencia de éstas culminó el 7 de julio de 2018.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 262 DE 2000 - ARTÍCULO 216 / RESOLUCIÓN 040 DE 2015 DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN - ARTÍCULO 20

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el requisito de constitución en renuencia, consultar la sentencia del 9 de junio de 2011, exp. 47001-23-31-000-2011-0002401, C.P. Susana Buitrago, de esta Corporación. La Sección Quinta en anterior oportunidad se pronunció sobre la norma de la cual se pretende su cumplimiento, Decreto Ley 262 de 2000, al respecto, consultar la sentencia de 8 de marzo de

2018, exp. 20001-23-39-000-2017-00499-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 08001-23-33-000-2018-00448-01(ACU)

Actor: CARLOS ARTURO CASTRO LÓPEZ

Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Asunto: Acción de Cumplimiento – Fallo de Segunda Instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 19 de junio de 2018, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión “A” declaró la improcedencia de la presente acción de cumplimiento.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud A través de escrito presentado el 11 de mayo de 20181 ante la Oficina de Servicios de los Jueces Administrativos de Barranquilla, el señor Carlos Arturo Castro López, a través de apoderado judicial, demandó de la Procuraduría General de la Nación el cumplimiento de los artículos 216 del Decreto Ley 262 de 2000 y 20 de la Resolución 040 de 2015, expedida por el Procurador General de la Nación, con el fin de que la entidad demandada agote las listas de elegibles para la provisión de los empleos que fueron objeto de la convocatoria abierta a través de la Resolución 040 de 2015, para los cargos de Procuradores Judiciales I y II, y proceda a nombrar en período de prueba a los integrantes de las listas de

elegibles vigentes, en estricto orden descendente. 1.2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así:  Mediante la Resolución 040 de 2015, la Procuraduría General de la Nación dio apertura al proceso de selección para proveer los cargos de Procurador Judicial I y II, en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-101 de 2013.  Dentro del citado concurso, se expidieron 14 listas de elegibles, contenidas en los siguientes actos: (i) la Resolución 349 de 8 de julio de 2016 en la Convocatoria 001; (ii) la Resolución 348 de 8 de julio de 2016 en la Convocatoria 002; (iii) la Resolución 347 de 8 de julio de 2016 en la Convocatoria 003; (iv) la Resolución 357 de 11 de julio de 2016, modificada a través de la Resolución 043 de 21 de febrero de 2017, en la Convocatoria 004; (v) la Resolución 346 de 8 de julio de 2016 en la Convocatoria 005; (vi) la Resolución 345 de 8 de julio de 2016, modificada por las Resoluciones 410 de 31 de agosto de 2016, 453 de 3 de octubre de 2016 y 711 de 31 de octubre de 2016, en la Convocatoria 006; (vii) la Resolución 344 de 8 de julio de 2016 en la Convocatoria 007; (viii) la Resolución 343 de 8 de julio de 2016 en la 1 Ver folios 2 a 22. Convocatoria 008; (ix) la Resolución 342 de 8 de julio de 2016 en la

Convocatoria 009; (x) la Resolución 341 de 8 de julio de 2016, modificada por la Resolución 726 de 11 de noviembre de 2016; (xi) la Resolución 340 de 8 de julio de 2016 en la Convocatoria 011; (xii) la Resolución 339 de 8 de julio de 2016 en la Convocatoria 012; (xiii) la Resolución 338 de 8 de julio de 2016 en la Convocatoria 013; y, (xiv) la Resolución 337 de 8 de julio de 2016 en la Convocatoria 014.  El actor se encuentra en la lista de elegibles definitiva correspondiente a la Convocatoria 006 de 2015, en la cual ocupa el puesto 116.  El demandante indicó que muchos de los aspirantes que fueron nombrados manifestaron no aceptar el nombramiento; otros declinaron o no se posesionaron; por lo que se presentaron nuevas vacantes que debían proveerse a través del agotamiento de las listas de elegibles.  Así mismo, adujo que en los siguientes casos se ofertó un número superior de cargos al de las personas que pasaron a integrar las listas de elegibles, lo que generó más vacantes: Diferencia Cargos Lista de Convocatoria o Convocados Elegibles vacantes 001 – Resolución 349 de 8 de julio 23 21 2 de 2016 002 – Resolución 348 de 8 de julio 31 28 3 de 2016 005 – Resolución 346 de 8 de julio 14 11 3 de 2016 008 – Resolución 343 de 8 de julio 23 7 16 de 2016

009 – Resolución 342 de 8 de julio 3 2 1 de 2016 012 – Resolución 341 de 8 de julio 19 11 8 de 2016 013 – Resolución 338 de 8 de julio 1107 91 16 de 2016 014 – Resolución 337 de 8 de julio 14 11 3 de 2016 Total cargos vacantes 52  El demandante afirmó que la Procuraduría General de la Nación ha omitido su deber legal de agotar las listas de elegibles para proveer las vacantes, al nombrar en encargo o en provisionalidad a personas que no aprobaron el concurso de méritos o que ni siquiera participaron en éste.  Como consecuencia de lo anterior, el actor señaló que los integrantes de las listas de elegibles han debido acudir a la acción de tutela para poder ser nombrados.  Por último, el actor manifestó que la Procuraduría General de la Nación, si bien inició la provisión de los empleos objeto de la convocatoria a partir de las listas de elegibles, en estricto orden descendente, dejó incompleta dicha labor por dos motivos: (i) las sentencias de tutela interpuestas por quienes ocupaban en provisionalidad los cargos ofertados, asunto que fue resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-691 de 2017; y, (ii) por una equívoca interpretación de una medida cautelar dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el auto de 15 de marzo de 2017. 1.3. Pretensiones En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: “(…) PRIMERA: Que se declare judicialmente que la Procuraduría General

de la Nación, representada legalmente por el señor Procurador General FERNANDO CARRILLO FLOREZ, en su condición de autoridad nominadora, no ha cumplido con lo dispuesto en el inciso tercero e inciso final del artículo 216 del Decreto Ley 262 de 2000 y artículo Vigésimo de la Resolución 040 de 2015, al constituirse renuente a efectuar los nombramientos en periodo de prueba por mérito, respecto a las vacantes que no fueron aceptadas por los nombrados y/o que fueron declinadas, y/o que fueron objeto de renuncia y/o vacantes por muerte, y/o retiros y/o que se encuentran en situación de encargo o provisionalidad y/o por insuficiencia de elegibles en las convocatorias del mismo empleo y grado o vacantes en empleos de inferior jerarquía (empleo de procurador judicial I respecto a los aspirantes en lista de elegibles en el empleo de procurador judicial ll), las cuales deben ser ocupadas por los integrantes de las listas de elegibles vigentes, en estricto orden descendente.

SEGUNDA: Se ordene a la Procuraduría General de la Nación que, de manera inmediata, proceda a nombrar en periodo de prueba, en estricto orden descendente de cada lista de elegibles vigente, teniendo en cuenta las sedes de preferencia informadas por los aspirantes, para el empleo de procurador judicial ll, en los términos solicitados en la presente Acción de

Cumplimiento.

TERCERA: Se ordene a la Procuraduría General de la Nación que, de manera inmediata, proceda a nombrar en periodo de prueba, en estricto orden descendente de cada lista de elegibles vigente, teniendo en cuenta

las sedes de preferencia informadas por los aspirantes, para el empleo de procurador judicial l, en los términos solicitados en la presente Acción de Cumplimiento.

CUARTA: Que se ordene a la Procuraduría General de la Nación a dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 216 del Decreto Ley 262 de 2000 y artículo Vigésimo de la Resolución 040 de 2015, para lo cual debe ordenarse que el plazo necesario para que el derecho sea eficaz y se haga efectivo es de UN AÑO a partir de la sentencia que profiera este Tribunal, dado que el citado deber legal no fue cumplido en un tiempo prudencial y razonable, atendiendo el plazo transcurrido a la fecha de esta solicitud, del tiempo de vigencia de las listas de elegibles de la Convocatoria 0040 de 2015, conforme a lo expuesto en las Consideraciones de la sentencia del 8 de marzo de 2018 de la Sección Quinta del Consejo de Estado y las razones expuestas en la presente Acción de Cumplimiento.

QUINTA: Una vez efectuados los nombramientos respectivos, en orden descendente, solicito se ordene al nominador para que se proceda al nombramiento del accionante para el cargo de Procurador Judicial ll código y grado 3PJ-EC, con preferencia en las sedes informadas en mi formulario de inscripción, atendiendo que a la fecha de esta acción constitucional existen vacantes suficientes en el cargo de Procurador Judicial ll, y por el orden en la lista mi representado tiene derecho a ser nombrado, de acuerdo con las razones expuestas y las pruebas aportadas en la presente Acción de Cumplimiento. (…)”

1.4. Trámite en primera instancia La presente acción de cumplimiento fue conocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico, quien la admitió mediante auto de 17 de mayo de 2018,2 en el cual el Magistrado Ponente ordenó notificar al Procurador General de la Nación, como autoridad demandada. 1.5. Coadyuvancias 1.5.1. Laura Marcela Olier Martínez En memorial presentado el 22 de mayo de 2018,3 la señora Laura Marcela Olier Martínez, en su calidad de integrante de la lista de elegibles correspondiente a la convocatoria 006 de 2015, presentó un escrito para coadyuvar las pretensiones de la demanda, con fundamento a argumentos similares a los expuestos en la demanda. 1.5.2. Cesar Augusto Delgado Ramos En memorial presentado el 5 de junio de 2018,4 el señor Cesar Augusto Delgado Ramos, en su calidad de integrante de la lista de elegibles correspondiente a la convocatoria 006 de 2015, presentó un escrito para coadyuvar las pretensiones de la demanda, con fundamento a argumentos similares a los expuestos en la demanda. 1.6. Informes La Procuraduría General de la Nación guardó silencio. 1.7. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión “A”, en sentencia de 19 de junio de 2018,5 declaró la improcedencia de la acción. 2 Ver folios 534 y 535. 3 Ver folios 543 a 569. 4 Ver folios 543 a 569. 5 Ver folios 615 a 622.

Lo anterior porque “(…) no se observa (…) que la Procuraduría General de la Nación se encuentre incumpliendo un mandato imperativo e inobjetable claro, expreso y exigible, (…) por cuanto como se puede observar, conformó las listas de elegibles con los concursantes que obtuvieron el puntaje requerido esto es, igual o superior al 70%; expidiendo las respectivas Resoluciones con una vigencia de dos años, y el proceso de nombramientos en orden descendente aún no ha culminado, por cuanto la lista de elegibles se encuentra todavía vigente hasta el 8 de julio del cursante año, por lo que si los accionantes consideran que ha existido algún procedimiento irregular que vulnere su Derecho Fundamental al Debido proceso, bien han podido instaurar una Acción de Tutela, o bien, demandar los actos administrativos que consideran vulneratorios de sus derechos, mediante los mecanismos judiciales previstos por el ordenamiento jurídico (…)”. Por último, el a quo destacó que en el expediente no está acreditado que el actor y los coadyuvantes se encuentren en una situación de perjuicio irremediable que amerite la toma de medidas urgentes para conjurarlo. La anterior decisión fue notificada a través de correos electrónicos remitidos a las partes el 5 de julio de 2018.6 1.8. Impugnación Por medio de escrito radicado el 9 de julio de 2018,7 el apoderado de la parte demandante impugnó la sentencia por los siguientes motivos: Explicó que según la sentencia de 8 de marzo de 2018 de la Sección Quinta del

Consejo de Estado, expediente 2017-00499-01, el mandato contenido en el artículo 216 del Decreto Ley 262 de 2000 corresponde a un deber exigible dentro de un plazo eficaz, efectivo y razonable, porque, de lo contrario, carecería de eficacia jurídica. Agregó que en dicho caso la Sala consideró que el término de un año, contado a partir de la publicación de la lista de elegibles, es un plazo razonable para llevar a cabo la recomposición de la misma con miras a la provisión de los cargos. Manifestó que de no darse cumplimiento al deber omitido, el concurso de procuradores judiciales estaría próximo a vencer, lo que haría nugatorio el derecho fundamental de los integrantes de las listas de elegibles, a pesar de existir aún vacantes por proveer. Así mismo, solicitó ordenar a la entidad demandada que remita la certificación sobre las vacantes de empleos de carrera en dicha entidad, para que se aporte al expediente. 6 Ver folios 623 a 628. 7 Ver folios 629 a 636. Luego, indicó que el Tribunal no interpretó de manera integral el artículo 216 del Decreto Ley 262 de 2000, ni realizó un análisis exhaustivo del contenido de la demanda. También aseveró que en el fallo impugnado se consigna que el actor y los coadyuvantes podrían acudir a la acción de tutela o demandar los actos administrativos que consideran que violan sus derechos, a pesar de que en este caso está demostrado que existe un deber legal incumplido por la entidad demandada y del reciente pronunciamiento de la Sección Quinta del Consejo de

Estado. De igual manera, solicitó considerar como extraño o ajeno a la naturaleza de la acción de cumplimiento, el argumento según el cual en el presente caso no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que amerite la adopción de medidas urgentes para conjurarlo, puesto que con la demanda se acompañó el escrito para constituir en renuencia a la entidad demandada. Por último, destacó que en el presente caso no existe, ni ha existido, un acto administrativo individual y concreto que pueda demandarse, ya sea por vía de la acción de tutela o de otro instrumento judicial.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo de primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – C.P.A.C.A.– Ley 1437 de 2011,8 y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Generalidades de la acción de cumplimiento9

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad 8 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda

instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)” 9 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 CP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 1100133-42-048-2016-00636-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez (E). renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos

y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (subraya fuera del texto) 10. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas

aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)11. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede 10 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 11 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que

establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.12 Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa .13 Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”14. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el

mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción, y para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 13 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-0048601 14 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.15 Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el

Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”16. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,17 imponer sanciones,18 hacer efectivo los términos judiciales de los procesos,19 o perseguir indemnizaciones,20 por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,21 a menos que estén apropiados;22 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.23 2.2.2. La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones constitucionales 15 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU).

16 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 17 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 18 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 19 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 20 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 21 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-467301(ACU). 22 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-0049301, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 23 Sentencia ibídem. Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las populares, de grupo o de tutela, veamos: La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera “busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal…”24, por su parte la segunda “procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando

fuere posible.”25 Y, la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela es explicada por la jurisprudencia constitucional al señalar: “Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento”26. Por su parte, la acción de grupo es disímil a la de cumplimiento, ya que la primera de ellas centra su objetivo en la reparación de los daños ocasionados a un grupo de personas que no puede ser inferior a veinte, mientras la figura jurídica del artículo 87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes o los actos administrativos. 2.3. Análisis del caso concreto Hechas las anteriores precisiones le corresponde a la Sala determinar si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción formulada por el señor Castro López contra la Procuraduría General de la Nación. Para el efecto, analizará los presupuestos para la prosperidad de la acción. 2.3.1. Lo que se pide cumplir En la demanda se pretende el cumplimiento de los artículos 216 del Decreto Ley 262 de 2000 y 20 de la Resolución 040 de 2015, expedida por el Procurador General de la Nación, que disponen: 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de octubre de 2003, radicado 25000-23-25-000